Malmö stad Revisionskontoret GRANSKNINGSRAPPORT Ekonomisk styrning och kontroll Fredrik Edler Beslutad av revisorskollegiet 2017-01-25 EKONOMISK STYRNING OCH KONTROLL Telefon (exp): 040-34 19 55 Hemsida: www.malmo.se/stadsrevisionen Email: malmostadsrevision@malmo.se
Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Malmö granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna i revisorskollegiet och de sakkunniga revisorerna på revisionskontoret. I Kommunallag (1991:900) 6 kap 7 anges att nämndernas ansvar för verksamheten är att nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I Kommunallag (1991:900) 9 kap 9 anges att revisorernas uppgifter är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. I revisionskontorets årsrapport sammanfattar den sakkunniga revisorn det gångna årets granskning av respektive nämnd vilket ger de förtroendevalda revisorerna underlag för sin prövning utifrån kommunallagen. Fördjupade granskningar som görs under året rapporteras i sin helhet i enskilda rapporter. Alla publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida http://malmo.se/stadsrevisionen. 2 (23)
SAMMANFATTNING... 4 BAKGRUND... 6 SYFTE, REVISIONSFRÅGOR OCH AVGRÄNSNING... 7 Syfte... 7 Revisionsfrågor... 7 Avgränsning... 7 REVISIONSKRITERIER... 8 GRANSKNINGSANSVARIGA... 8 METOD... 8 RESULTAT AV GRANSKNINGEN... 9 Låneskuld... 9 Räntebärande nettolåneskuld... 10 Plan 2018-2022... 11 Bedömning... 13 Räntekostnader... 14 Bedömning... 15 Skatteunderlagsprognos... 16 Bedömning... 16 Finansiella föreskrifter och finanspolicy... 17 Finansiella föreskrifter... 17 Finanspolicy... 18 Bedömning... 19 Malmö stads finansiella mål... 20 Bedömning... 21 SLUTSATS... 22 KÄLLOR... 23 Skriftliga källor... 23 Uppgiftslämnare... 23 3 (23)
Sammanfattning De övergripande målsättningarna för finansverksamheten inom staden är att medverka till en god ekonomisk hushållning genom att bland annat säkerställa betalningsförmågan och trygga tillgången på kapital samt genom internbanken utnyttja stordriftsfördelar i kommunkoncernen genom upplåning och utlåning. Kommunfullmäktiges Finansiella föreskrifter samt kommunstyrelsens Finanspolicy är viktiga regelverk för verksamheten. Granskningen visar att Malmö stad sammantaget bedöms ha en tillräcklig ekonomisk styrning och kontroll gällande stadens långsiktiga finansiella planering. Vid granskning av Malmö stads låneskuld kan det konstateras att staden har en plan över hur skulden beräknas öka mellan åren 2018 till 2022. Planen visar att Malmö stads nettolåneskuld planeras öka till drygt 10,6 miljarder kr vid årsskiftet 2022. Vad gäller Malmö stads vidareutlåning till stadens företag planeras denna upplåning att öka till drygt 20 miljarder kr vid slutet av samma planperiod. Vid granskning av Malmö stads räntekostnader kan det konstateras att staden har en plan över hur dessa kostnader beräknas öka mellan åren 2018 till 2022. Planen visar att stadens negativa räntenetto förväntas öka till drygt 284 miljoner kr vid årsskiftet 2022. Enligt stadskontoret förekommer riskhantering gällande stigande räntor inom Malmö stad då det i planen budgeterats för en höjd räntenivå med en halv procent per år. Granskningen visar vidare att Malmö stad har flertalet omfattande styrdokument som samverkar inom stadens finansverksamhet. Stadens finanspolicy med tillhörande bilagor bedöms vara ett särskilt betydelsefullt dokument. De olika styrdokumenten innefattar bl.a. beskrivningar och rutiner inom kommunkoncernens finansiella verksamheter och utgörs av följande dokument. Malmö stads budget Finansiella föreskrifter Finanspolicy Ramar för upplåning och utlåning och borgen Strategier för riskhantering Motparter vid placeringar Delegationsförteckning för Malmö stads internbank 4 (23)
Det vore dock lämpligt att Malmö stad tar fram en handlingsplan gällande stadens låneskuld och räntekostnader som på en detaljerad nivå beskriver hur en förändring av låneskulden respektive ökade räntekostnader konkret bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter på kort och lång sikt. Sedan tidigare har Malmö stad i samarbete med konsultföretaget PwC tagit fram en långsiktig ekonomisk analys. Analysen kommer enligt stadskontoret att fortsätta utvecklas i egen regi och resultera i handlingsplaner och strategier för bland annat investeringsnivåer, skuldsättning och räntekostnader. En handlingsplan som beskriver hur en förändring av låneskulden och ökade räntekostnader bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter överensstämmer väl med Malmö stads pågående arbete inom långsiktig finansiell planering och kan med fördel integreras i stadens kommande handlingsplan gällande skuldsättning och räntekostnader. Vid granskning av Malmö stads prognoser för skatteunderlag kan det konstateras att staden använder SKLs skatteunderlagsprognoser vid beräkning av skatter och statsbidrag. Prognoserna sträcker sig fram till år 2020 och bedöms vara relativt långsiktiga. Malmö stads prognos för skatteunderlag har stämts av mot SKLs skatteunderlagsprognos och visar att prognoserna överensstämmer för respektive år, enligt följande. Skatteunderlagsprognos Malmö stad och SKL oktober 2016 2017 2018 2019 2020 Totalt 2017-2020 4,5 % 3,9 % 3,8 % 3,9 % 17,1 % Granskning av Malmö stads finansiella föreskrifter och finanspolicy visar sammantaget att uppföljning och rapportering avseende stadens finansverksamhet sker i enlighet med finanspolicyn med undantag för den årliga rapporteringen som ska ske till stadsrevisionen. Enligt finanspolicyn ska rapportering till stadsrevisionen ske årligen genom en av finanschefen upprättad rapport - Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern. Sådan rapportering sker inte. Framöver bör säkerställas att rapportering sker i enlighet med finanspolicyn och då till Revisorskollegiet. Vid granskning av Malmö stads finansiella mål - Malmö stad ska ha en hållbar ekonomisk utveckling kan det konstateras att uppföljning av målet sker i stadens delårsrapporter och årsredovisning. I Malmö stads delårsrapport januari-april 2016 och januariaugusti 2016 görs bedömningen att Utifrån den prognostiserade utvecklingen av de tre indikatorerna kan den ekonomiska utvecklingen beskrivas som hållbar. Viktigt att notera är dock att Malmö stad för år 2021 prognostiserar med en lånekvot om 36,8 %. Denna prognos innebär att Malmö stads lånekvot planeras överstiga den av kommunfullmäktige beslutade högstanivån om 30 % under det aktuella året. 5 (23)
Bakgrund I Malmö stads budget för 2017 med plan för 2018-2022 refereras i planeringsförutsättningarna till Sveriges Kommuners och Landstings (SKL) ekonomirapport från oktober 2016 avseende kommunernas och landstingens framtida ekonomi. Av utdraget från SKLs rapport framgår att kommunsektorn står inför stora verksamhetsmässiga och ekonomiska utmaningar såsom kostnader som ökar snabbare än intäkterna, svåra finansieringsproblem samt behov av avsevärda effektiviseringar av verksamheten. Under tidsperioden 2017-2022 planerar Malmö stad att öka sin externa upplåning för investeringsverksamhet från netto 3,9 miljarder kr till netto 10,6 miljarder kr vilket innebär att nettoräntekostnaden planeras att öka från 4 miljoner kr år 2017 till 284 miljoner kr år 2022. För att möta ovanstående förutsättningar är det av avgörande betydelse att Malmö stads ekonomiska styrning och kontroll bedrivs med god framförhållning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Malmö stads externa upplåning och långsiktiga finansiella planering påverkar stadens handlingsutrymme vad gäller bl.a. resurser till verksamheterna och samtidigt ökar beroendet av långivarna på kreditmarknaderna. Då marknadsräntorna är historiskt låga och så småningom, enligt riksbankens prognoser, kommer att återgå till ett högre normalläge riskerar detta att påverka stadens ekonomi avsevärt särskilt då låneskulden ökar. Dessutom är Malmö stad som låntagare direkt beroende av kreditvärderingsinstitutets Standard & Poor s kreditbetyg och en sänkning av betyget kan i förlängningen leda till högre räntor och upplåningskostnader för staden. De övergripande målsättningarna för finansverksamheten inom staden är att medverka till en god ekonomisk hushållning genom att bland annat säkerställa betalningsförmågan och trygga tillgången på kapital samt genom internbanken utnyttja stordriftsfördelar i kommunkoncernen genom upplåning och utlåning. Kommunfullmäktiges Finansiella föreskrifter samt kommunstyrelsens Finanspolicy är viktiga regelverk för verksamheten. 6 (23)
Syfte, revisionsfrågor och avgränsning Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om Malmö stads ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig gällande långsiktig finansiell planering. Revisionsfrågor De frågeställningar som granskningen ska besvara är följande: 1. Vilka handlingsplaner finns för Malmö stads ökande låneskuld och hur kommer detta att påverka stadens ekonomi och verksamhet på kort och lång sikt? Vilken uppföljning sker av handlingsplaner för stadens ökande låneskuld och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? 2. Vilken långsiktig riskhantering och vilka handlingsplaner finns inom Malmö stad för stigande räntor och sänkt kreditbetyg? Vilken uppföljning sker av stadens riskhantering och handlingsplaner för stigande räntor och sänkt kreditbetyg och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? 3. Vilka långsiktiga prognoser finns inom Malmö stad för skatter och statsbidrag? Vilken uppföljning sker av stadens prognoser för skatter och statsbidrag och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? 4. Vilken uppföljning sker av att Malmö stads finansiella föreskrifter och finanspolicy efterlevs och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? 5. Vilken uppföljning sker av Malmö stads finansiella mål som gör gällande att staden ska ha en hållbar ekonomisk utveckling och kommer målet att uppnås? Avgränsning Granskningen har avgränsats till kommunstyrelsen och omfattar tidsmässigt år 2016. Granskningen har vidare avgränsats till stadskontoret och finansverksamheten som bedrivs inom internbanken. 7 (23)
Revisionskriterier Revisionskriterierna utgörs av: Malmö stads årsredovisning 2015 Malmö stads budget 2016 och 2017 Malmö stads delårsrapport januari - april 2016 Malmö stads delårsrapport januari - augusti 2016 SKL Cirkulär 16:51 Finansiella föreskrifter för Malmö stads kommunkoncern (KF 2010-09-30) Finanspolicy Malmö stad (KS 2010-10-13 - reviderad 2016-04-06) Finansrapporter 2016 Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern Enligt beslut i revisorskollegiet ska revisionskontoret i granskningsarbetet särskilt beakta jämställdhetsintegrering. Kriterier för jämställdhetsintegrering har beaktats vid upprättandet av denna rapport och relevanta kriterier som visar på ojämställdhet bedöms inte vara tillämpliga i granskningen. Granskningsansvariga Styrgruppen ur revisorskollegiet: KS Projektledare från revisionskontoret: Fredrik Edler, sakkunnig revisor Biträder från revisionskontoret: Fia Lindher, sakkunnig revisor Kvalitetsgranskare: George Smidlund, revisionsdirektör, certifierad kommunal yrkesrevisor Sakkunniga revisorer har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s rekommendation 2 och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. Metod Granskningen har genomförts dels genom dokumentanalys och dels genom intervjuer. De dokument som har analyseras är bl.a. Malmö stads årsredovisning, delårsrapporter, budget, finansiella föreskrifter, finanspolicy, finansrapporter (månads och kvartalsrapporter samt årlig rapport), cirkulär från SKL, relevanta protokoll från kommunstyrelsen, kommunstyrelsens arbetsutskott I och II samt dokumentation från beredningsgrupper och internbank. Personer som har intervjuas är bl.a. Malmö stads finanschef, budgetchef samt strateg på stadskontoret. Dessutom har nödvändiga analyser genomförts för att uppfylla syftet med granskningen. 8 (23)
Resultat av granskningen Låneskuld Revisionsfråga 1 Vilka handlingsplaner finns för Malmö stads ökande låneskuld och hur kommer detta att påverka stadens ekonomi och verksamhet på kort och lång sikt? Vilken uppföljning sker av handlingsplaner för stadens ökande låneskuld och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? Kommunkoncernens totala externa upplåning uppgick vid årsskiftet 2015 till ca 10,9 miljarder kr. Föregående år var låneskulden för koncernen ca 10,1 miljarder kr och ökade därmed med drygt 800 miljoner kr mellan åren. Malmö stads andel av upplåningen (långfristiga skulder) uppgick vid årsskiftet 2015 till ca 9,7 miljarder kr. Föregående år var upplåningen ca 7,9 miljarder kr och ökade således med ca 1,8 miljarder kr. Ökningen berodde till stor del på vidareutlåning om drygt 1,6 miljarder kr till stadens företag. Av Malmö stads låneskuld avser ca 1,8 miljarder kr upplåning genom kommunens certifikatprogram och ca 7,7 miljarder kr avser obligationsupplåning. Malmö stad har även beslutade borgensåtaganden som vid årsskiftet 2015 uppgick till ca 3,2 miljarder kr, vara 845 miljoner kr var utnyttjade. (Belopp i Mkr) MALMÖ STAD KOMMUNKONCERNEN 2015 2014 2015 2014 Upptagna lån 9 705 7 947 10 920 10 113 Avgår nästa års amortering 0 0 0-40 Förutbetalda intäkter 1 321 947 1 321 947 Skuld till VA kollektivet 0 0 273 360 Summa långfristiga skulder 11 026 8 894 12 514 11 380 Källa: Malmö stads årsredovisning 2015 s. 87 9 (23)
Räntebärande nettolåneskuld Nettolåneskuldens storlek är skillnaden mellan räntebärande långfristiga skulder och räntebärande långfristiga tillgångar samt kassa och bank. Malmö stads räntebärande nettolåneskuld kan beskrivas som skillnaden mellan stadens långfristigt upptagna lån och långfristigt utlämnade lån (fordringar) samt likvida medel, dvs. den låneskuld som kvarstår i kommunen efter vidareutlåning till kommunens företag. Nedan redogörs för kommunens totala låneskuld, nettolåneskuld och vilka företag som kommunen vidareutlånar till samt räntebindningen för respektive företag per augusti 2016. Totalt Malmö netto MKB P Malmö 10 382 887 500 723 994 059 7 750 000 000 528 749 775 0-12 mån 4 311 737 500 209 606 843 3 630 000 000 118 333 308 1-2 år 1 360 600 000 104 355 689 900 000 000 133 749 947 2-3 år 1 060 600 000-48 790 365 700 000 000 146 666 616 3-4 år 1 210 600 000 227 474 770 650 000 000 84 999 928 4-5 år 760 600 000-182 402 878 625 000 000 44 999 976 > 5 år 1 678 750 000 413 750 000 1 245 000 000 0 VASYD Visab Malmö Live Övriga 1 143 981 261 159 166 648 49 041 666 27 954 091 0-12 mån 276 585 513 58 333 325 13 833 336 5 045 175 1-2 år 170 016 978 36 250 004 13 520 836 2 706 546 2-3 år 219 948 472 36 249 987 6 499 994 25 296 3-4 år 218 433 346 21 666 660 8 000 000 25 296 4-5 år 258 996 952 6 666 672 7 187 500 151 778 > 5 år 0 0 0 20 000 000 Källa: Qlikview Finansrapporter Räntebindning koncernen 2016-08 Vid ingången av år 2017 beräknas kommunens räntebärande nettolåneskuld uppgå till drygt 2,4 miljarder kr inklusive pensionsskulden. Under 2017 beräknas nettolåneskulden öka med 1,8 miljarder kr till följd av en fortsatt hög investeringsnivå i kombination med en låg självfinansieringsgrad. Den negativa utvecklingen av nettolåneskulden fortsätter enligt stadens prognos att öka under planperioden 2018-2022 till följd av en allt större upplåning. Nettolåneskulden beräknas i genomsnitt öka med 1,3 miljarder kr per år och bedöms uppgå till drygt 10 miljarder kr år 2022. 10 (23)
Malmö stads räntebärande nettolåneskuld består av följande komponenter och uppgår inklusive pensionsavsättningar till drygt 2,4 miljarder kr per augusti 2016: Komponenter i Malmö stads räntebärande nettolåneskuld per augusti 2016. IB Redovisat UB aug 2016 Bank och PG 1 199 463 571-679 038 745 520 424 826 Placeringar 0 0 0 Bolagens lån på checkkontot -542 103 135 3 853 039-538 250 096 Skattekonto 11 502 859 12 444 081 23 946 940 Twinkonto 668 863 295-662 741 625 6 121 670 Räntebärande kundfordran 26 546-26 546 0 Valuta, gåvor mm 20 294 956-2 874 010 17 420 946 Likviditet 689 184 796-665 642 180 23 542 616 Kortfristiga utlämnade lån, externa 0 0 0 Långfristiga utlämnade lån, externa 8 321 155 711 788 199 138 9 109 354 849 Räntebärande tillgångar 7 810 876 936 801 595 703 8 612 472 639 Lån från bolagen på checkkonto 0 0 0 Kortfristiga upptagna lån, externa 0 0 0 Långfristiga upptagna lån, externa -9 560 880 059-289 195 842-9 850 075 901 Räntebärande skulder -9 560 880 059-289 195 842-9 850 075 901 Räntebärande netto exkl pensionsavs. -550 539 552-166 638 884-717 178 436 Pensionsavsättning -1 697 166 244-36 872 568-1 734 038 812 Räntebärande netto -2 247 705 796-203 511 452-2 451 217 248 Källa: QlikView Finansrapporter Räntebärande nettotillgång 2016-08 Plan 2018-2022 Malmö stad har i budget 2017 tagit fram en plan över hur stadens långfristiga skulder förväntas utvecklas under perioden 2018 till 2022. Budgeten innehåller även en plan över hur stadens finansiella anläggningstillgångar förväntas utvecklas. Vad gäller kommunens finansiella anläggningstillgångar består dessa huvudsakligen av långfristiga fordringar på stadens företag som använder Malmö stads internbank vid upplåning. Den höga investeringsnivån under planperioden innebär att andelen lånefinansierade investeringar kommer att öka. Investeringsplanen för år 2017 beräknas uppgå till 3,3 miljarder kr och för hela planperioden beräknas den genomsnittliga årliga investeringsnivån uppgå till 3 miljarder kr. Vad gäller finansiering av investeringsverksamheten har denna under 2016 finansierats till 55 procent av skattemedel, 10 procent med försäljningar och 35 procent med nyupplåning. 11 (23)
Nyupplåningen kommer således att vara betydande under planperioden och i genomsnitt beräknas den räntebärande nettolåneskulden öka med 1,3 miljarder kr per år och enligt planen uppgå ca 10,6 miljarder kr vid utgången av år 2022. Nedan åskådliggörs Malmö stads planerade upplåning (långfristiga skulder) och vidareutlåning (finansiella anläggningstillgångar) till stadens företag samt hur nettolåneskulden enligt planen kommer att utvecklas. Stadskontoret har redogjort för att budgeten och planen i denna för åren 2018-2022 är en framskrivning utifrån nu kända planer och beslut samt äskanden från respektive nämnd. Det framgår av budgetdokumentet att det finns behov av att sänka investeringsnivån från och med 2021 alternativt öka resultatet eller ökade försäljningar. Detta är inte inarbetat i planen då inga beslut har fattats ännu. Uppdraget att ta fram en ny metod för investeringsstyrning och investeringsstrategi är dock ett resultat av att den långsiktiga planen visar att investeringsnivåerna enligt nuvarande planering är för höga. På samma sätt är uppdraget att se över strategierna när det gäller ägande i förhållande till att hyra ett resultat av det som syns i den långsiktiga planen. 12 (23)
Bedömning Vid granskning av Malmö stads låneskuld kan det konstateras att staden har en plan över hur skulden beräknas öka mellan åren 2018 till 2022. Planen visar att Malmö stads nettolåneskuld planeras öka till drygt 10,6 miljarder kr vid årsskiftet 2022. Vad gäller Malmö stads vidareutlåning till stadens företag planeras denna upplåning att öka till drygt 20 miljarder kr vid slutet av samma planperiod. Granskningen visar vidare att Malmö stad har flertalet omfattande styrdokument som samverkar inom stadens finansverksamhet. Stadens finanspolicy med tillhörande bilagor bedöms vara ett särskilt betydelsefullt dokument. De olika styrdokumenten innefattar bl.a. beskrivningar och rutiner inom kommunkoncernens finansiella verksamheter och utgörs av följande dokument. Malmö stads budget Finansiella föreskrifter Finanspolicy Ramar för upplåning och utlåning och borgen Strategier för riskhantering Motparter vid placeringar Delegationsförteckning för Malmö stads internbank Det vore dock lämpligt att Malmö stad tar fram en handlingsplan gällande stadens låneskuld som på en detaljerad nivå beskriver hur en förändring av låneskulden konkret bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter på kort och lång sikt. Sedan tidigare har Malmö stad i samarbete med konsultföretaget PwC tagit fram en långsiktig ekonomisk analys. Analysen kommer enligt stadskontoret att fortsätta utvecklas i egen regi och resultera i handlingsplaner och strategier för bland annat investeringsnivåer, skuldsättning och räntekostnader. En handlingsplan som beskriver hur en förändring av låneskulden bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter överensstämmer väl med Malmö stads pågående arbete inom långsiktig finansiell planering och kan med fördel integreras i stadens kommande handlingsplan gällande skuldsättning. 13 (23)
Räntekostnader Revisionsfråga 2 Vilken långsiktig riskhantering och vilka handlingsplaner finns inom Malmö stad för stigande räntor och sänkt kreditbetyg? Vilken uppföljning sker av stadens riskhantering och handlingsplaner för stigande räntor och sänkt kreditbetyg och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? Malmö stads låneskuld ökar och med den stadens räntekostnader. Med stora lån minskar stadens handlingsutrymme vad gäller bl.a. resurser till verksamheterna och samtidigt ökar beroendet av långivarna på kreditmarknaderna. Då marknadsräntorna är historiskt låga och så småningom, enligt riksbankens prognoser, kommer att återgå till ett högre normalläge riskerar detta av påverka stadens finanser avsevärt, särskilt då låneskulden ökar. Dessutom är staden som låntagare direkt beroende av kreditvärderingsinstitutets Standard & Poor s kreditbetyg och en sänkning av betyget kan i förlängningen leda till högre räntor och upplåningskostnader för staden. Malmö stad har i budget 2017 tagit fram en plan över hur stadens finansiella intäkter och kostnader förväntas utvecklas under planperioden 2018 till 2022. Stadens finansiella intäkter består till största del av räntor på utlåning till koncernbolag och finansiella kostnader består huvudsakligen av räntor på långfristig upplåning. Malmö stads finansiella intäkter beräknas under planperioden öka från 321 miljoner kr till 870 miljoner kr och finansiella kostnader från 361 miljoner kr till 1 154 miljoner kr. Under planperioden 2018 till 2022 beräknas således Malmö stads finansiella nettokostnader, som huvudsakligen består av räntor på långfristig upplåning och utlåning dvs. negativt räntenetto, öka från 40 miljoner kr till 284 miljoner kr. 14 (23)
Bedömning Vid granskning av Malmö stads räntekostnader kan det konstateras att staden har en plan över hur dessa kostnader beräknas öka mellan åren 2018 till 2022. Planen visar att stadens negativa räntenetto förväntas öka till drygt 284 miljoner kr vid årsskiftet 2022. Enligt stadskontoret förekommer riskhantering gällande stigande räntor inom Malmö stad då det i planen budgeterats för en höjd räntenivå med en halv procent per år. Riskhantering gällande stadens kreditbetyg bedöms inte förekomma. Granskningen visar vidare att Malmö stad har flertalet omfattande styrdokument som samverkar inom stadens finansverksamhet. Stadens finanspolicy med tillhörande bilagor bedöms vara ett särskilt betydelsefullt dokument. De olika styrdokumenten innefattar bl.a. beskrivningar och rutiner inom kommunkoncernens finansiella verksamheter och utgörs av följande dokument. Malmö stads budget Finansiella föreskrifter Finanspolicy Ramar för upplåning och utlåning och borgen Strategier för riskhantering Motparter vid placeringar Delegationsförteckning för Malmö stads internbank Det vore dock lämpligt att Malmö stad tar fram en handlingsplan gällande stadens räntekostnader som i detalj beskriver hur ökade räntekostnader konkret bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter på kort och lång sikt. Sedan tidigare har Malmö stad i samarbete med konsultföretaget PwC tagit fram en långsiktig ekonomisk analys. Analysen kommer enligt stadskontoret att fortsätta utvecklas i egen regi och resultera i handlingsplaner och strategier för bland annat investeringsnivåer, skuldsättning och räntekostnader. En handlingsplan som beskriver hur ökade räntekostnader bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter överensstämmer väl med Malmö stads pågående arbete inom långsiktig finansiell planering och kan med fördel integreras i stadens kommande handlingsplan gällande räntekostnader. 15 (23)
Skatteunderlagsprognos Revisionsfråga 3 Vilka långsiktiga prognoser finns inom Malmö stad för skatter och statsbidrag? Vilken uppföljning sker av stadens prognoser för skatter och statsbidrag och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? Malmö stad långsiktiga prognoser för skatter och statsbidrag bygger på Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) skatteunderlagsprognoser. Av Malmö stads budget 2017 framgår att de budgeterade intäkterna från skatter och generella bidrag för år 2017 har baserats på SKLs skatteunderlagsprognos från oktober 2016. Även regeringens budgetproposition för 2017 har beaktats. Enligt prognosen förväntas skatteunderlaget utvecklas enligt följande: Skatteunderlagsprognos* 2017 2018 2019 2020 Totalt 2017-2020 4,5 % 3,9 % 3,8 % 3,9 % 17,1 % * SKL, prognos oktober 2016, procentuell förändring Av Malmö stads budget framgår vidare att om skatteunderlagsförändringen 2017 förändras med 1 procentenhet påverkas intäkterna med 160 miljoner kr. Bedömning Vid granskning av Malmö stads prognoser för skatteunderlag kan det konstateras att staden använder SKLs skatteunderlagsprognoser vid beräkning av skatter och statsbidrag (intäkter). Prognoserna sträcker sig fram till år 2020 och bedöms vara relativt långsiktiga. Malmö stads prognos för skatteunderlag har stämts av mot SKLs skatteunderlagsprognos utan anmärkning enligt nedan. Avstämningen visar att stadens prognos överensstämmer med SKLs prognos för respektive år. 16 (23)
Värt att notera är att både Regeringen och Ekonomistyrningsverket (ESV) har en positivare syn på skatteunderlagets utveckling än vad SKL har i sin skatteunderlagsprognos. Finansiella föreskrifter och finanspolicy Revisionsfråga 4 Vilken uppföljning sker av att Malmö stads finansiella föreskrifter och finanspolicy efterlevs och vilken dokumentation finns kring uppföljningen? Finansiella föreskrifter De finansiella föreskrifterna som beslutats av kommunfullmäktige omfattar finansverksamheten i kommunkoncernen. Med kommunkoncernen avses Malmö stad med helägda bolag samt företag och organisationer som anslutits till internbanken efter kommunstyrelsens godkännande. Som ett komplement till de finansiella föreskrifterna har kommunstyrelsen till uppgift att besluta om en finanspolicy för Malmö stad och en placeringspolicy för Malmö stads samförvaltade stiftelser. Vidare har respektive styrelse i helägda bolag och kommunalförbund till uppgift att inom ramen för de finansiella föreskrifterna besluta om en finanspolicy för bolaget och kommunalförbundet. Av de finansiella föreskrifterna framgår att kommunstyrelsen beslutar om regler för rapportering avseende internbankens verksamhet samt att det ankommer på kommunstyrelsen att bedöma i vad mån det finns anledning till särskilda rapporter eller beslut i fullmäktige beträffande den finansiella verksamheten. 17 (23)
Finanspolicy Av finanspolicyn framgår att den uppföljande rapporteringen upprättas med syfte att dels utgöra underlag för planering och beslut och dels vara ett styr- och kontrollmedel över hur väl finansverksamheten följer finansiella föreskrifter och finanspolicyn. Månadsrapportering ska ske till kommunstyrelsens arbetsutskott varje månad med undantag för juni. För rapporterna april, augusti samt december ska månadsrapporterna även tillställas kommunstyrelsen. Månadsrapporteringen ska enligt finanspolicyn innehålla basfakta för upp- och utlåning, likviditetshantering, valutaexponering samt placeringar som visar att finansverksamheten bedrivs inom de riktlinjer och riskmandat som är specificerade i finanspolicyn. Vidare framgår att rapporteringen på en aggregerad nivå ska visa bokförda värden och förändringen av dessa avseende all upplåning, utlåning och placeringar i staden. I samband med månadsrapporteringen för december ska finanschefen till kommunstyrelsen och stadsrevisionen avge en årlig rapport innehållande utvärdering av finansverksamheten och riskhanteringen i koncernen. Vidare ska internbanken rapportera verksamheten till finansberedningen. Rapporteringen ska baseras på senaste månadsrapporteringen till kommunstyrelsens arbetsutskott samt innehålla en sammanställning av likviditetsprognoser och kapitalförsörjningsplaner för koncernen. Av finanspolicyn framgår att kommunstyrelsens finansberedning utgör forum för fördjupad dialog och rapportering kring hanteringen av kommunens finansverksamhet. Finansberedningen har enligt de finansiella föreskrifterna och finanspolicyn inte något formellt ansvar att utöva kontroll över och följa upp finansverksamheten, detta ansvar ligger på kommunstyrelsen och kommunstyrelsens arbetsutskott. Enligt finanspolicyn ska eventuella avvikelser mot policyn utan dröjsmål rapporteras till kommunstyrelsens arbetsutskott. 18 (23)
Bedömning Granskningen visar att uppföljning och rapportering avseende finanspolicyn sker enligt följande: Kommunstyrelsen Rapportering till kommunstyrelsen sker i finansrapporter varje tertial, dvs. april, augusti och december. Vidare sker rapportering till kommunstyrelsen årligen genom en av finanschefen upprättad rapport, Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern. Rapporteringen överensstämmer med finanspolicyn. Vid genomgång av rapporterna kan konstateras att dessa innehåller samtliga delar enligt finanspolicyn. Kommunstyrelsens arbetsutskott Rapportering till kommunstyrelsens arbetsutskott sker varje månad i finansrapport med undantag för juni, vilket överensstämmer med finanspolicyn. Vid genomgång av rapporterna kan konstateras att dessa innehåller samtliga delar enligt finanspolicyn. Finansberedningen Rapportering till finansberedningen har hittills under 2016 skett avseende januari, april och augusti. Av finanspolicyn framgår inte hur ofta rapportering till finansberedningen ska ske utan endast att rapporteringen som sker ska baseras på den senaste månadsrapporteringen. Uppföljningsfrekvensen bör specificeras med åtminstone ett minsta antal rapporteringstillfällen per år. Stadsrevisionen Enligt finanspolicyn ska rapportering till stadsrevisionen ske årligen genom en av finanschefen upprättad rapport, Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern. Sådan rapportering sker inte. Framöver bör säkerställas att rapportering sker i enlighet med finanspolicyn och då till Revisorskollegiet. Sammantaget visar granskningen att den uppföljande rapporteringen avseende finansverksamheten sker i enlighet med finanspolicyn med undantag för den årliga rapporteringen som ska ske till revisorskollegiet. 19 (23)
Malmö stads finansiella mål Revisionsfråga 5 Vilken uppföljning sker av Malmö stads finansiella mål som gör gällande att staden ska ha en hållbar ekonomisk utveckling och kommer målet att uppnås? Varje generation måste själv bära kostnaderna för den service som den konsumerar. Detta innebär att ingen generation ska behöva betala för det som en tidigare generation förbrukat. Överskottet måste därför vara tillräckligt stort för att motsvarande servicenivå skall kunna garanteras även för nästkommande generation utan att den ska behöva uttaxeras en högre skatt. Kommunens skuldsättning måste beaktas om utvecklingen ska vara ekonomiskt hållbar. En hög skuldsättning innebär att ett långsiktigt ekonomiskt åtagande överlämnas till nästföljande generation vilket begränsar dess möjligheter att forma den verksamhet som den generationen anser lämpligast. Om en alltför stor del av budgeten är intecknad av fasta kostnader minskar möjligheterna att på kortsikt vidta korrigerande åtgärder vid plötsliga förändringar i förutsättningarna. På längre sikt kan rörelseutrymmet begränsas av att en allt större del av budgeten utgörs av avskrivingar på gjorda investeringar samt räntekostnader på upptagna lån. Kommunfullmäktiges finansiella mål, från budget 2016, lyder enligt följande: Malmö stad ska ha en hållbar ekonomisk utveckling. Hållbarheten i ekonomin mäts genom följande tre indikatorer: Årets resultat ska senast år 2019 uppgå till 1 % av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. Räntebärande nettolån ska år 2019 uppgå till högst 30 % av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. Relationen mellan finansnetto samt avskrivningar och skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning skall följas. 20 (23)
Bedömning Uppföljning av Malmö stads finansiella mål sker i Malmö stads delårsrapporter och årsredovisning. I Malmö stads delårsrapport januari-april 2016 och januari-augusti 2016 görs följande bedömning: Utifrån den prognostiserade utvecklingen av de tre indikatorerna kan den ekonomiska utvecklingen beskrivas som hållbar. Resultatet ska, utöver målet om 1 % av skatter och generella statsbidrag år 2019, uppgå till en nivå som motsvarar årets investeringar i långtidsplanerat underhåll. För 2016 uppgår det budgeterade resultatet till 1,4 % av skatter, generella statsbidrag och utjämning. Prognosen per delårsrapport januari-april anger att resultatet kommer att uppgå till 3,8 % och till 2,5 % om engångsposter exkluderas och per delårsrapport januari-augusti är motsvarande siffror 3,1 % respektive 2,4 %. Räntebärande nettolån ska år 2019 uppgå till högst 30 % av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. För 2016 uppgår budgeterad lånekvot till 15,1 %. Prognostiserad nivå uppgår per delårsrapport januari-april till 2,5 % och per delårsrapport januari-augusti till 4,1 %. Viktigt att notera är att Malmö stad för år 2021 prognostiserar med en lånekvot (räntebärande nettolån i förhållande till skatter och generella bidrag) om 36,8 %. Denna prognos innebär att Malmö stads lånekvot planeras överstiga den av kommunfullmäktige beslutade högstanivån om 30 % under det aktuella året. Källa: Malmö stads budget 2017 s. 36 Relationen mellan finansnetto samt avskrivningar och skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning skall följas. Den budgeterade kapitalkostnadsnivån för 2016 uppgår till 5,3 %. Prognosen pekar både per delårsrapport januari-april och per delårsrapport januari-augusti mot att nivån kommer att uppgå till 5,2 %. 21 (23)
Slutsats Granskningen visar att Malmö stad sammantaget bedöms ha en tillräcklig ekonomisk styrning och kontroll gällande stadens långsiktiga finansiella planering. Det vore dock lämpligt att Malmö stad tar fram en handlingsplan gällande stadens låneskuld och räntekostnader som på en detaljerad nivå beskriver hur en förändring av låneskulden respektive ökade räntekostnader konkret bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter på kort och lång sikt. Sedan tidigare har Malmö stad i samarbete med konsultföretaget PwC tagit fram en långsiktig ekonomisk analys. Analysen kommer enligt stadskontoret att fortsätta utvecklas i egen regi och resultera i handlingsplaner och strategier för bland annat investeringsnivåer, skuldsättning och räntekostnader. En handlingsplan som beskriver hur en förändring av låneskulden och ökade räntekostnader bedöms påverka stadens ekonomi och verksamheter överensstämmer väl med Malmö stads pågående arbete inom långsiktig finansiell planering och kan med fördel integreras i stadens kommande handlingsplan gällande skuldsättning och räntekostnader. Vid granskning av Malmö stads prognoser för skatteunderlag kan det konstateras att staden använder SKLs skatteunderlagsprognoser vid beräkning av skatter och statsbidrag. Prognoserna sträcker sig fram till år 2020 och bedöms vara relativt långsiktiga. Malmö stads prognos för skatteunderlag har stämts av mot SKLs skatteunderlagsprognos och visar att prognoserna överensstämmer för respektive år. Granskning av Malmö stads finansiella föreskrifter och finanspolicy visar sammantaget att uppföljning och rapportering avseende stadens finansverksamhet sker i enlighet med finanspolicyn med undantag för den årliga rapporteringen som ska ske till stadsrevisionen. Enligt finanspolicyn ska rapportering till stadsrevisionen ske årligen genom en av finanschefen upprättad rapport - Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern. Sådan rapportering sker inte. Framöver bör säkerställas att rapportering sker i enlighet med finanspolicyn och då till Revisorskollegiet. Vid granskning av Malmö stads finansiella mål - Malmö stad ska ha en hållbar ekonomisk utveckling kan det konstateras att uppföljning av målet sker i stadens delårsrapporter och årsredovisning. I Malmö stads delårsrapport januari-april 2016 och januariaugusti 2016 görs bedömningen att Utifrån den prognostiserade utvecklingen av de tre indikatorerna kan den ekonomiska utvecklingen beskrivas som hållbar. Viktigt att notera är dock att Malmö stad för år 2021 prognostiserar med en lånekvot om 36,8 %. Denna prognos innebär att Malmö stads lånekvot planeras överstiga den av kommunfullmäktige beslutade högstanivån om 30 % under det aktuella året. 22 (23)
Källor Skriftliga källor Finansiella föreskrifter för Malmö stads kommunkoncern (KF 2010-09-30) Finanspolicy Malmö stad (KS 2010-10-13 - reviderad 2016-04-06) Finansrapporter 2016 Finansverksamheten och riskhantering i Malmö stads kommunkoncern Kommunallagen (1990:900) Malmö stads budget 2016 och 2017 Malmö stads delårsrapport januari - april 2016 Malmö stads delårsrapport januari - augusti 2016 Malmö stads riktlinjer för ekonomistyrning (KF1998-12-17) Malmö stads reglemente för intern kontroll (KF 2000-09-28) Malmö stads tillämpningsanvisningar till reglemente för intern kontroll (KF 2000-09-28) Malmö stads årsredovisning 2015 SKL Cirkulär 16:51 Uppgiftslämnare Ola Nyberg, finanschef Anna Westerling, budgetchef Jan-Åke Troedsson, ekonomidirektör Mats Hansson, strateg 23 (23)