Praktikrapport Dokumentation och redogörelse från min praktik på Ekonomistyrningsverket VT 2012
Innehållsförteckning Allmänna data om praktiken... 2 Ekonomistyrningsverkets organisation och uppgifter... 2 Min position och mina arbetsuppgifter under praktiken... 3 EA-värdering... 3 Regeringsuppdrag... 4 Övriga uppgifter... 4 Erfarenheter från praktikplatsen... 4 Praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv... 5 Syfte... 5 Frågeställning... 5 Bakgrund... 5 Metod... 6 Programteori... 6 Verksamhetslogik... 6 Modellen som metodstöd... 7 Modellen applicerad på uppdraget... 7 Samarbetet mellan Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket... 8 Slutsats... 9 Referenser... 10 1
Allmänna data om praktiken Arbetsgivare: Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 104 30 Stockholm Praktikperiod: v.3 v.23 2012 (heltid) Handledare: Christine Annemalm 08-690 43 31 christine.annemalm@esv.se Ekonomistyrningsverkets organisation och uppgifter Ekonomistyrningsverket (ESV) är en central förvaltningsmyndighet under Finansdepartementet. ESVs uppgift är att utveckla den ekonomiska styrningen samt göra analyser och prognoser för statens ekonomi. I instruktionen för myndigheten står det att: 1 Ekonomistyrningsverket ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet samt utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. 2 Myndigheten ska 1. bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande, 2. utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten, 3. göra prognoser, analysera och lämna information om den statliga ekonomin, och 4. inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter. 1 ESV leds av en ledningsgrupp bestående av generaldirektör, stabschefen och avdelningscheferna. Den nuvarande generaldirektören på ESV är Mats Wikström. Då ESV har ett antal olika uppgifter är myndigheten indelad i avdelningar efter de olika sakfrågorna. Avdelningarna är Analys och prognoser, EU-revision, Hermes och IT, Statlig 1 Förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket 2
redovisning och finansiering samt den avdelning där jag varit placerad under min praktik Effektiv styrning och administration. Vid ESV finns även ett insynsråd som agerar rådgivare till generaldirektören. Rådet är utsett av regeringen och ska se till att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överrensstämmelse med verksamhetens syfte. 2 Utöver detta bedriver ESV internationell verksamhet där målet är att bidra till en demokratisk och effektiv statsförvaltning i samarbetslandet. För närvarande bedriver ESV två projekt: ett i Ukraina och ett i Moldavien. Min position och mina arbetsuppgifter under praktiken Under min tid på ESV har jag arbetat på avdelning effektiv styrning och administration (ESA). Där har jag tillhört Funktionen för Resultatstyrning och Intern Styrning och Kontroll (FRISK). Avdelningen är nybildad och de som arbetar på avdelningen har varierande arbetsuppgifter, det kan röra allt från upphandling till utvärdering. Då avdelningens uppgifter är så pass varierande har jag fått ta del av mycket och fått en bred inblick i verksamheten. Jag har haft olika uppgifter under min tid på ESV. EA-värdering Jag har varit delaktig i arbetet med den årliga ekonomiadministrativa värderingen (EAvärdering). Den ekonomiadministrativa värderingen bedömer hur väl myndigheterna lever upp till de ekonomiadministrativa kraven och är ett instrument för regeringen att följa upp och bedöma myndigheterna i den statliga budgetprocessen. Uppgiften om EA-värdering framgår av myndighetens instruktion och ESV ska varje år senast den 30 april rapportera till regeringen. 3 De arbetsuppgifter jag har haft inom EA-värderingen har varit att kvalitetssäkra myndigheternas svar, besvara frågor samt delta i rapportskrivandet. 2 Om ESV organisation, uppdaterad 2012-02-20, tillgänglig på www.esv.se, hämtad 2012-05-31 3 Om EA-värdering, uppdataterad 2011-07-06, tillgänglig på www.esv.se, hämtad 2012-05-31 3
Mina uppgifter inom EA värderingen har gett mig en god inblick i hur kontrollen och styrningen av myndigheter fungerar. Jag har också utvecklat min analytiska förmåga och lärt mig mycket om flera olika myndigheter. Regeringsuppdrag Jag har varit delaktig i ett regeringsuppdrag som ESV arbetat med under våren 2012. Detta uppdrag är det som jag fokuserat mest på under min tid på ESV. Jag har deltagit i planering, utveckling och genomförande av de flesta moment i projektet. Jag har varit med och analyserat material och kommer i sommar att skriva en rapport om hur arbetet utvecklats och hur samarbetet med Finansdepartementet sett ut. De arbetsuppgifter jag haft inom projektet har gett mig mycket och utvecklat min analytiska förmåga och givit mig en god inblick i hur arbetet med regeringsuppdrag genomförs. Se vidare under avsnittet Praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv. Övriga uppgifter Utöver de ovan nämnda uppgifterna har jag också varit med under seminarier, konferenser och workshops. Jag har dessutom varit sekreterare under ESVs Ekonomichefs- och Controllerråds sammanträden, samt deltagit i remissarbete på myndigheten. Erfarenheter från praktikplatsen Under min praktik på ESV har jag främst utvecklat min analytiska förmåga. De uppgifter jag haft under min praktik har präglats av analytiska inslag och textbearbetning, dessa kompetenser anser jag själv vara viktiga, båda inför kommande studier och framtida arbete. Att jag under denna termin fått möjligheten att utveckla min förmåga att snabbt analysera stora mängder text samt skriva rapporter har gjort mig väl förberedd på att skriva en kandidatuppsats i höst. Praktiken har också givit mig en inblick i hur arbetet i statsförvaltningen går till, vilka beslutsprocesser som ligger till grund för tjänstemännens arbete och hur styrningen från departementen ser ut. Det regeringsuppdrag som jag arbetat med har visat komplexiteten i styrning och uppföljning av myndigheter, men också visat hur arbetet med reformer och 4
förändring i statsförvaltningen går till. Det har även demonstrerat hur samarbetet mellan departement och myndighet fungerar. Arbetet har varit mycket intressant och väldigt roligt. Min tid på ESV har gett mig ett brett kontaktnät och öppnat dörrar inför framtiden. Jag har efter praktiken fått en bättre insikt om arbetsmarknaden och de kunskapskrav som efterfrågas för att få anställning inom statsförvaltningen. Praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv Syfte I regleringsbrevet för ESV står det Myndigheten ska utforma ett metodstöd för Regeringskansliets arbete med att tydliggöra kopplingen mellan budgetförslagen och resultatredovisningen i regeringens budgetproposition till riskdagen. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2012 till regeringen (Finansdepartementet). 4 Syftet med denna del av min praktikrapport kommer bli att följa arbetet inom uppdraget samt att analysera detta ur ett statsvetenskapligt perspektiv (se vidare under avsnittet Metod). Frågeställning Kan det metodstöd som ESV tar fram effektivisera styrningen av statsförvaltningen? Hur ser samarbetet mellan ESV och Finansdepartementet ut? Bakgrund Enligt uppdragets projektplan är utgångspunkten för uppdraget att utveckla ramverket programteori med verksamhetslogik som en analysmodell för att tydligöra olika processer och resultat i effektkedjan för den ekonomiska styrningen av statsförvaltningen. 5 Avsikten med uppdraget är att ta fram en handledning om hur man använder de ovan nämnda metoderna för att förbättra styrningen av statsförvaltningen och uppnå högre effektivitet mot givna politiska mål. 4 Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende ekonomistyrningsverket, sid 5 5 Projektplan för programteori med verksamhetslogik 2011-04-07 5
Metod Jag kommer att utvärdera uppdraget med hjälp av programteori och Stockholms universitet verksamhetslogikmodeller. Anledningen till att jag har valt dessa modeller är att det är de modeller som ESV föreslår i det metodstöd de tar fram till Regeringskansliet. Programteorimodeller är bra vid utvärderingar då de på ett enkelt sätt kan beskriva effekter och kausalsamband för en mängd olika problem. Genom att använda mig av dessa modeller kommer jag kunna utvärdera tänkta effekter och se huruvida metodstödet som ESV tar fram kommer leda till en effektivare ekonomistyrning av statsförvaltningen. Programteori Vad som är en programteori kan definieras som: En teori eller modell över hur en intervention (projekt, program, strategi, initiativ) är tänkt att fungera med avseende på prestationer som ska leda till önskvärda effekter. Den består av två led, dels en teori om förändring och dels en teori om aktiviteter. 6 Under arbetet med regeringsuppdraget har vi utgått från den ovan nämnda definitionen när vi utarbetat modeller till Finansdepartementet. Verksamhetslogik En verksamhetslogik är en sekventiell modell som beskriver programteorin. För att programmet ska nå rätt målgrupp med rätt insats i den omfattning som behövs, behöver man göra en behovsbedömning som innehåller antaganden om behov och förväntade förändringar som programmet ska åstadkomma. När man tar fram en verksamhetslogik använder man sig av en effektkedja där man utöver de tänkta resurserna, aktiviteterna, prestationerna och effekterna även beaktar externa faktorer och antaganden som kan påverka det slutliga resultatet. Se bild nedan. 6 Purposeful Program Theory, 2011, Sue C. Funnel & Patricia J. Rogers 6
Externa faktorer Resurser Aktiviteter Prestationer Effekter Antaganden Modellen som metodstöd Programteori med verksamhetslogik kan användas som ett strategiskt verktyg för planering och utvärdering och i vårt arbete har vi använt modellen för att tydliggöra politiken. Det metodstöd som ESV utvecklar kommer att förenkla arbetet för myndigheter, politiker och handläggare på Finansdepartementet då det kommer bli möjligt att tydliggöra vad man ville uppnå med de åtgärder som vidtagits samt hur man tänkte sig att med hjälp av åtgärderna kunna förverkliga mål och visioner. För riksdagen ska regeringen redovisa de resultat som uppnåtts i förhållande till de uppställda målen inom olika verksamhets- samt utgiftsområden. Myndigheterna i sin tur ska för regeringen redovisa och kommentera uppnådda resultat i förhållande till de mål och uppgifter som regeringen angett i respektive myndighets styrdokument 7. Programteori med verksamhetslogik är ett verktyg som kan vara ett stöd i detta arbete. Modellen applicerad på uppdraget Tanken med den handledning som ESV arbetar fram är att förenkla och effektivisera styrningen och uppföljning av myndigheter. Genom att utarbeta en handledning kan ESV på ett effektivt sätt nå ut till berörda personer på myndigheter och Regeringskansli. När informationen nått ut kan modellen appliceras på olika nivåer, myndigheterna kan använda sig 7 Verksamhetslogik, ESV 2001:16 7
av den när de ska skriva sina årsredovisningar, kontaktpersoner och myndighetshandläggare på budgetavdelningen kan använda sig av den vid budgetförhandlingar. Då samtliga myndigheter redovisar prestationer och effekter på samma sätt blir det enkelt för departementen att följa upp och utvärdera myndigheternas arbete, vilket i sin tur leder till en förenklad budgetprocess och ett effektivare arbete i statsförvaltningen. En ytterligare effekt som kommer av införandet av denna modell är att myndigheterna på ett tydligare sätt kan redovisa vad de faktiskt har presterat och vilken effekt det har fått. ESV fått mycket positiv respons på det arbete som gjorts hittills. Handledningen är inte färdig, men mycket tyder på att den kommer att förenkla för samtliga berörda parter. Arbetet kommer i sin nästa fas att utvecklas till ett pilotprojekt där departement och myndigheter kommer att få vägledning och stöd att genomföra arbete enligt modellen som ESV förespråkar. Mot bakgrund av detta kan man dra slutsatsen att de aktiviter och prestationer som genomförts i stor utsträckning kan komma att leda till en effektivare statsförvaltning, det vill säga, de förväntade effekterna kommer med stor sannolikhet att uppnås. I och med det pilotprojekt som ska genomföras kan modellen utvecklas ytterligare så att den anpassas efter de rådande förhållandena och man kan då fånga in eventuella externa faktorer som påverkar utfallet. Genom att titta på arbetet ur ett programteoriperspektiv kan det konstateras att projektet är lyckat och att handledningen kommer att fylla sitt syfte genom att en ny metod börjar tillämpas inom statsförvaltningen. Samarbetet mellan Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket Inom ramen för detta regeringsuppdrag har ESV haft ett nära samarbete med Finansdepartementet och regelbundet haft möten för att redovisa arbetsläge och planera inför nästa steg i processen. ESV har varit väldigt involverade i hur arbetet med uppdraget utformas och haft goda möjligheter till att påverka. Då ESV besitter expertkunskaper inom det aktuella ämnet har vi haft en serie utbildningar för myndighetshandläggare och kontaktpersoner på Budgetavdelningen på Finansdepartementet. Dessa utbildningar har legat till grund för utformningen av det pilotprojekt som kommer att utföras efter sommaren. Att pilotprojektet blev aktuellt kommer av möten och uppföljningar 8
som ESV och Finansdepartementet haft där det konstaterades att kunskapen inom det aktuella området är bristfällig och behöver förbättras. Mycket tyder på att programteorimetoden leder till en mer effektiv styrning av myndigheterna, varför Finansdepartementet vill få metoden rotad i det dagliga arbetet mellan ett fackdepartement och myndigheter. Det nära sammarbetet med Finansdepartementet kommer leda till att modellen som ESV tar fram kommer att få bredare räckvidd och en större acceptans hos myndigheterna. Samarbetet hjälper också ESV att förankra beslut och se antaganden och påverkansfaktorer, som annars kanske hade missats i detta tidiga skede i utvecklingen. Slutsats Regeringsuppdraget är i skrivande stund inte avslutat, men det går trots det att dra en del slutsatser. De resurser som ESV lagt ner i form av personal och textbearbetning har resulterat i aktiviteter så som utbildningar och seminarier. Dessa aktiviteter har i sin tur resulterat i möten med nycklerpersoner inom statsförvaltningen, samt prestation i form av ett pilotprojekt. Effekterna av denna prestatin kan jag ännu inte uttala mig om, men mycket tyder på att modellen som ESV förespråkar kommer att effektivisera arbetet i statsförvaltningen. I och med pilotprojektet kommer möjliga externa faktorer att fångas upp och bearbetas för att utveckla modellen ytterligare. Även de antaganden som ESV gjort vad gäller arbetsmetoder och liknande ute på myndigheter kommer att prövas i och med pilotstudien. På detta sätt kan en programteorimodell visa hur ett projekt förväntas utvecklas. Sammanfattningsvis kan sägas att ESVs mål, en effektivare statsförvaltning och ett rikare Sverige, med stor sannolikhet kommer att uppnås genom det arbete som ESV bedriver. 9
Referenser Stockholms universitet Funnel Sue C. & Rodgers Patrica J, 2011, Purposeful Program Theory, San Francisco: Wiley Imprint. Förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket Om ESV organisation, uppdaterad 2012-02-20, tillgänglig på www.esv.se, hämtad 2012-05- 31 Om EA-värdering, uppdataterad 2011-07-06, tillgänglig på www.esv.se, hämtad 2012-05-31 Projektplan för programteori med verksamhetslogik 2011-04-07 (internt dokument på ESV) Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Ekonomistyrningsverket Verksamhetslogik, ESV 2001:16 (Kan hämtas på www.esv.se) 10