JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Strandskyddet som inskränkning i ägarens rådighet över fastigheten - är inskränkningen förenlig med egendomsskyddet? Jessika Lagebro Examensarbete i Speciell fastighetsrätt, 30 hp Examinator: Elisabeth Ahlinder Stockholm, Höstterminen 2015 1
2
Förkortningar Brottsbalken Brottsbalk (1962:700) Ds Europakonventionen Departementsserien Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Miljöbalken Miljöbalk (1998:808) MÖD Mark- och miljööverdomstolen Naturvårdslagen Naturvårdslag (1964:822) NJA Nytt juridiskt arkiv, avd 1 Prop. Proposition Regeringsformen Regeringsformen (1974:152) RÅ SOU Regeringsrättens årsbok Statens offentliga utredningar 3
1. INLEDNING... 5 1.1. BAKGRUND... 5 1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR... 6 1.3. AVGRÄNSNING... 6 1.4. METOD... 7 2. EGENDOMSSKYDD... 9 2.1. INLEDNING... 9 2.2. EGENDOMSSKYDDET ENLIGT EUROPAKONVENTIONEN... 10 2.3. EGENDOMSSKYDDET ENLIGT REGERINGSFORMEN... 13 2.3.1. Rådighetsinskränkning... 13 2.3.2. Rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning... 14 2.4. SKYDDET AV EGENDOM SOM TILLERKÄNNS ENSKILD OCH HUR DET FÅR INSKRÄNKAS... 16 3. ALLMÄNT OM STRANDSKYDDET... 18 3.1. INLEDNING... 18 3.2. STRANDSKYDDETS HISTORIK, URSPRUNG OCH UTVECKLING... 18 3.3. STRANDSKYDDETS OMFATTNING OCH SYFTE... 19 3.4. STRANDSKYDDET OCH ALLEMANSRÄTTEN... 21 4. STRANDSKYDDET SOM INSKRÄNKNING I ÄGARES RÅDIGHET ÖVER FASTIGHET... 24 4.1. INLEDNING... 24 4.2. FÖRBUDSBESTÄMMELSER... 24 4.3. DISPENSMÖJLIGHETER... 28 4.4. SÄRSKILDA SKÄL FÖR DISPENS... 29 4.5. SÄRSKILDA SKÄL I OMRÅDEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING... 33 4.6. INTRESSEPRÖVNING... 35 4.7. DISPENSPRÖVNING... 39 4.8. SÄKERSTÄLLANDE AV FRI PASSAGE... 41 4.9. ERSÄTTNING VID NEKAD DISPENS... 41 5. STRANDSKYDDETS FÖRENLIGHET MED EGENDOMSSKYDDET OCH UPPSTÄLLDA KRAV PÅ RÅDIGHETSINSKRÄNKNING... 43 5.1. INLEDNING... 43 5.2. EGENDOMSSKYDDETS FÖRENLIGHET MED NEKAD DISPENS FRÅN STRANDSKYDDET ENLIGT EUROPAKONVENTIONEN... 44 5.1. EGENDOMSSKYDDETS FÖRENLIGHET MED NEKAD DISPENS FRÅN STRANDSKYDDET ENLIGT REGERINGSFORMEN... 46 6. AVSLUTANDE KOMMENTARER... 48 7. KÄLLFÖRTECKNING... 49 4
1. Inledning 1.1. Bakgrund Äganderätten skyddas i Europakonventionen och i regeringsformen genom egendomsskyddet. Utgångspunkten för äganderätten är att den enskilde är fri att råda över sin egendom. 1 Denna frihet är dock inte absolut och begränsningar kan ske av den fria rådigheten med hänsyn till allmänna intressen. Strandskyddslagstiftningen är ett av lagstiftaren erkänt intresse som orsakat intressekonflikt med äganderätten genom att utgöra begränsning i ägares rådighet över fastighet. Strandskyddslagstiftning, som kan härledas decennier tillbaka, är därför en motsättning till äganderätten. Allemansrätten och miljöskäl kan genom strandskyddsbestämmelserna användas som skäl för att hindra fastighetsägare från att vidta åtgärder på fastigheten vilket kan omintetgöra fastighetsägarens planer för investeringar och exploateringar. Strandskyddet i form av generell förbudslagstiftning innebär således en kännbar begränsning av fastighetsägarens fria förfoganderätt över den egna fastigheten. Strandskydd är på grund av denna motsättning ofta ifrågasatt, diskuterat och kritiserat. Debatten sträcker sig decennier tillbaka 2 fram till nutid. 3 Egendomsskyddet, enligt såväl Europakonventionen som regeringsformen, uppställer dock vissa förutsättningar vilka måste föreligga för att en begränsning ska vara legitim. Bland annat förutsätts att en helhetsbedömning med hänsyn till vissa uppställda förutsättningar måste göras från fall till fall. Det finns därför anledning att undersöka hur strandskyddet förhåller sig till egendomsskyddet. Detta i ljuset av huruvida strandskyddet och den inskränkning som en nekad dispens innebär strider mot egendomsskyddet och i så fall om den dispensprövning som ska göras är förenlig med det av egendomsskyddet uppställda förutsättningar för när en inskränkning anses vara grundlags- eller konventionsenlig. 1 SOU 2013:59, s. 16. 2 Se Tredje Lagutskottet 1950:29, s. 10 f. Vid införandet av strandskyddet framfördes invändningar om att lagstiftningen inte beaktade fastighetsägarens legitima intresse att utnyttja sina marker. 3 Se bl.a. Svenska Dagbladet Debatt 22 september 2014 och 18 september 2015. 5
1.2. Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är övergripande att undersöka hur bestämmelserna om strandskydd i 7 kapitlet miljöbalken som inskränkning i ägares rådighet över fastighet uppfyller de krav på inskränkningar som uppställs i bestämmelserna om egendomsskydd, ur en europeisk och nationell kontext genom Europakonventionen och regeringsformen. Fokus ligger på att undersöka och diskutera hur strandskyddet inskränker ägares rådighet över den egna fastigheten. Uppsatsens huvudsakliga problemformulering och frågeställning är huruvida den inskränkning strandskyddet innebär är förenlig med egendomsskyddet genom att tillgodose de krav som uppställs på en egendomsskyddsenlig rådighetsinskränkning vid en dispensprövning. För att besvara huvudfrågeställningen och uppfylla syftet med uppsatsen behöver följande underfrågeställningar besvaras. 1. Hur ser möjligheterna ut att inskränka skydd av egendom ut enligt Europakonventionen och regeringsformen? 2. Hur inskränker strandskyddet ägarens rådighet över fastigheten? 3. Vilka undantagsmöjligheter från strandskyddet finns för fastighetsägare? 1.3. Avgränsning Uppsatsen kommer att begränsas till de frågeställningar som uppställts i avsnitt 1.2. Inga andra konventioner och ingen annan lagstiftning än sådana som rör egendomsskyddet eller strandskyddet kommer att behandlas annat än som bakgrund och förtydligande. Allemansrätten och brottsbalken kommer av den anledningen att behandlas kortfattat. Fokus i uppsatsen är förhållandet mellan fastighetsägarens skydd av egendomen och strandskyddet, varför de strandskyddsbestämmelser som inte kan tillämpas av en enskilda lämnats utanför uppsatsen. Övrig lagstiftning som berör strandskyddet, men som inte direkt den berör den enskilde fastighetsägaren i det enskilda fallet, så som fastighetsbildningslagen (1970:988) och plan- och bygglagen (2010:900) behandlas därför inte. De fastighetsägare som avses i uppsatsen är enskilda personer vilka inte bedriver näringsverksamhet på strandskyddat område. 6
1.4. Metod Vid författandet av uppsatsen har primärt en rättsdogmatisk metod tillämpats. Utgångspunkten för uppsatsen har varit att genom analys av rättskällorna tolka och systematisera den gällande rätten på det aktuella området. 4 Vid identifiering och fastställandet av den gällande rätten har i uppsatsen de kriterier som tillämpas i rättspositivistisk analys använts, vilket innebär att gällande rätt utgörs av normer som är utfärdade av riksdag eller regering. 5 Det är de klassiska rättskällorna enligt rättskälleläran som tillämpats i uppsatsen vilket innebär att lagstiftning, förarbeten, domstolspraxis och doktrin använts. Utöver dessa rättskällor har även Europadomstolens avgöranden tillämpats i uppsatsen då Europadomstolen intar ställning som övervakare av konventionens efterlevnad, varför dessa avgöranden utgör den mest grundläggande källan för tolkningen av konventionen. 6 Analysen av rätten har i uppsatsen huvudsakligen grundat sig på normbaserade tolkningsmetoder, vilket är det som utgör den juridiska metoden. 7 Primärt har en grammatisk-logisk tolkning av lagtextens ordalydelse och subjektiv tolkning av förarbetena tillämpats. Vid tolkning av de delar i uppsatsen som behandlar Europakonventionens artikel 1 som har en vag och allmänt formulerad text och saknar förarbeten har en teologisk tolkningsmetod istället tillämpats. Även i andra fall där en grammatisk- logisk eller subjektiv tolkning inte visat sig vara tillräckliga för att besvara en av uppsatsens frågeställningar har normernas funktion härletts från bakomliggande syften och en objektiv teleologisk tolkning tillämpats. Vägledning har också hämtats ur praxis. Ambitionen har varit att använda avgöranden från högsta instans då dessa har prejudicerande verkan. Praxis från Högsta domstolen saknas i viss mån på området för den av uppsatsen valda ämne och syfte men har använts i de fall det har funnits. Praxis från mark- och miljööverdomstolen har därför i relativt stor utsträckning använts. Domar från mark- och miljööverdomstolen utgör inte högsta instans då dessa avgöranden ibland kan överklagas till Högsta domstolen. 8 Mark- och miljööverdomstolens praxis har ändock viss prejudicerande verkan då denna är ensam andra domstolsinstans. Även äldre 4 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21. 5 Spaak, Rättspositivism och juridisk argumentation, s. 572. 6 Danelius, Mänskliga rättigheter, s. 19 f. och s. 22 f. 7 Spaak, Rättspositivism och juridisk argumentation, s. 580. 8 Se 4-5 kap. lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar. 7
praxis av Regeringsrätten har använts i tillämpliga delar. Som ovan nämnts utgör avgöranden av Europadomstolen också en viktig källa vid fastställandet av gällande rätt i uppsatsen avseende den internationella rätten. Detta då motsvarighet till svenska förarbetena saknas avseende Europakonventionen vid tolkning av rättens innehåll och innebörd, varför större hänsyn tas till rättspraxis. Utöver lagtext, förarbeten och praxis har juridisk doktrin tillämpats. Betydelsen av doktrinen varierar inom olika rättsområden och har mer central betydelse inom rättsområden där mer auktoritativa rättskällorna är få eller inte kan ge svar. Den juridiska doktrin har en unik ställning genom att kunna tillhandahålla en överblickbar framställning av normsystemet vilket underlättar förståelsen av materialet och gör det möjligt att finna brister i det. 9 I uppsatsen har doktrinen främst använts för tolkning av rättsläget då vägledning inte funnits i någon av de mer auktoritativa rättskällorna och men har också använts för att underlätta förståelse av materialet. 9 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 36. 8
2. Egendomsskydd 2.1. Inledning I samband med revisionen av regeringsformen år 1994 bestämdes att Europakonventionen skulle gälla som lag i Sverige. 10 I regeringsformen stadgas också ett förbud mot konventionsstridig normgivning. 11 Om Europakonventionens ställning i svensk rätt kan därför generellt konstateras att den har en starkare ställning än vanlig lag genom förbudet om konventionsstridig normgivning i 2 kap. 19 regeringsformen men att Europakonventionen inte har grundlagsställning då denna inkorporerats som lag. Förhållandet mellan Europakonventionens egendomsskydd och egendomsskyddet i svensk rätt klargörs i motiven till inkorporeringen. I motiven framgår att egendomsskyddet i Europakonventionen ingår i det skydd för den enskildes egendom som finns i svensk lag. I regeringsformen regleras också egendomsskyddet vilket utgör en precisering av det egendomsskydd som finns i Europakonventionen. Det föreligger dock vissa skillnader mellan egendomsskyddet i regeringsformen och det i Europakonventionen eftersom lagstiftarens uppfattning var att grundlagen skulle innehålla ett mer uttryckligt och strakt grundlagsskydd än Europakonventionen. 12 Både Europakonventionen och regeringsformen är allmänt utformade och för att kunna bedöma om skyddet efterlevs i ett enskilt fall krävs en granskning av annan aktuell lagstiftning på området. I det följande avsnittet ska egendomsskyddet som det kommer i uttryck i Europakonventionen och regeringsformen behandlas för att undersöka vilket skydd av egendom som enligt svensk rätt tillkommer den enskilde fastighetsägaren. 10 Se prop. 1993/94:117, s. 6 f. med förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 11 Se 2 kap. 19 regeringsformen. 12 Angående detta stycke se, Prop. 1993/93:117, s. 15. 9
2.2. Egendomsskyddet enligt Europakonventionen Europakonventionen har som tidigare konstaterats en särskild ställning och betydelse i svensk rätt och utgör sedan 1995 svensk lag. 13 Regeringsformen innehåller ett förbud mot konventionsstridig normgivning. 14 Egendomsskyddet framgår av art.1 i första tilläggsprotokollet (tp. 1). Artikeln lyder i svensk översättning; Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Enligt artikelns lydelse och enligt vad Europadomstolen framhållit i praxis innehåller artikeln tre separata regler. Den första ger uttryck för principen att egendom ska respekteras, av den andra framgår under vilka förutsättningar någon får berövas sin egendom och i den tredje erkänns staters rätt att begränsa ägarens rätt att nyttja sin egendom. 15 Artikeln gör skillnad på två olika typer av intrång i egendomsskydd, egendomsberövande och rådighetsinskränkning genom nyttjanderegleringar. Med rådighetsinskränkning avses primärt statens ingrepp i enskilds möjlighet att använda, bruka eller förfoga över sin egendom. 16 En typsituation är då lag föreskriver hur egendomen får hanteras eller under vilka förutsättningar den får användas på ett visst sätt, utan att egendomen berövas. 17 Vad gäller strandskydd är det rådighetsinskränkning som är av störst betydelse, varför den fortsatta redogörelsen utgår från denna. I artikeln ställs några förutsättningar upp för att en rådighetsinskränkning ska vara förenlig med egendomsskyddet. En förutsättning som uppställs är ett laglighetskrav vilket innebär att lagen ska tillämpas på ett korrekt sätt i den nationella rättsordningen samt att lagen är till- 13 SOU 2008:125, s. 386. 14 Se 2 kap. 19 regeringsformen. 15 Se bland annat Sporrong-Lönnroth mot Sverige och James m.fl. mot Förenade kungariket. 16 Åhman, Egendomsskyddet, s. 312. 17 Åhman, Egendomsskyddet, s. 317. 10
gänglig och förutsebar. 18 Vidare förutsätts att den nationella lag som reglerar rådighetsinskränkningen kan anses nödvändig för att uppnå ett visst angivet ändamål. 19 Av artikeln framgår att rådighetsinskränkning förutsätter att ett allmänt intresse föreligger. Bedömningen av vad som är det allmännas intresse är förbehållen de nationella myndigheterna, Europadomstolen har endast möjlighet att ingripa om det är uppenbart att det allmännas intresse saknar rimlig grund. 20 Detta framgår i fallet James m.fl. mot Förenade kungariket där domstolen konstaterade att nationella myndigheter i respektive stat, på grund av sina direkta kunskaper om sitt samhälle och dess behov, är mer lämpade att värdera vad som är det allmännas intresse än den internationelle domaren. Att nämna är dock att sådana inskränkningar som Europadomstolen i tidigare rättsfall godkänt för att uppnå ett specifikt allmänt intresse bland annat är miljöintresse 21 och även allmänhetens möjlighet att utöva en aktiv fritid. 22 Även om ett allmänt intresse föreligger måste en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen ske. 23 I fallet Sporrong-Lönnroth mot Sverige fastställdes att proportionalitet måste föreligga mellan statens allmänna intresse av inskränkningen och den enskildes intresse av att ha egendomen i behåll. Proportionalitetsprincipen innebär således att det måste finnas en balans mellan mål och medel. Det nämnda fallet har haft stor betydelse och i efterföljande domar har principen varit vägledande för bedömningen av huruvida en inskränkning ansetts strida mot artikeln. 24 Vad avser rådighetsinskränkning i ägares rätt att använda egendom har domstolen, vid avvägning enligt proportionalitetsprincipen, etablerat ett strängt synsätt i förhållande till enskild där tyngande begränsningar av ägarens rättigheter har accepterats i det allmännas intresse. 25 De nationella staterna ges dock ett omfattande fritt skön att avgöra om en viss åtgärd är proportionerlig eller inte i fråga om skyddet för äganderätten. 26 18 Åhman, Egendomsskyddet, s. 307. 19 Åhman, Egendomsskyddet, s. 311. 20 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 546. 21 Se t.ex. Fredin mot Sverige, paragraf 9. 22 Se Banér mot Sverige, paragraf 25. 23 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 547. 24 Åhman, Egendomsskyddet, s. 361. 25 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 562. 26 Se SOU 2008:125, s. 431 och för Europadomstolens praxis angående detta se t.ex. Fredin mot Sverige, paragraf 59. 11
Till rådighetsinskränkning hör också återkallande, indragning och vägran av tillstånd. 27 Flertal av Europadomstolens avgöranden har gällt beslut om olika typer av tillståndspliktiga verksamheter. 28 I dessa avgöranden framgår att det är fråga om rådighetsinskränkning i egendomsskyddet, ingreppen har dock varit tillåtliga då de inte anses vara oproportionerliga. I de fall där det är fråga om en begränsning som föreligger implicit med egendomens innehav, exempelvis då egendomen är underkastad lagstiftningen som innebär att åtgärder kräver visst tillstånd, har Europadomstolen i ett flertal fall ansett att den enskilde utsatt sig för ett eget risktagande. Detta risktagande har vid en proportionalitetsbedömning inneburit att ingreppet inte ansetts strida mot artikel 1. 29 I dessa fall har Europadomstolen vid sin prövning lagt vikt vid den enskildes legitima förväntningar, dvs. vad den enskilde med fog haft att räkna med i en viss situation vilket är avhängigt kravet på förutsebarhet i tillämpningen. Bedömningen har således ett direkt samband med hur tillgängliga och tydliga de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkning är. 30 Artikeln anger ingen explicit rätt till ersättning, istället har en särskild ersättningsrätt framkommit i Europadomstolens praxis. Till skillnad från vad som gäller vid egendomsberövanden där den enskilde regelmässigt ska erhålla någon form av ersättning för ingreppet tar domstolen inte någon väsentlig hänsyn till eventuell ersättning vid proportionalitetsbedömningen av rådighetsinskränkningar. 31 27 Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 564 med hänvisning till bland annat Fredin mot Sverige, Tre Traktörers Aktiebolag mot Sverige och Allan Jacobsson mot Sverige. 28 Se bl.a. Posti och Rahko mot Finland, Alatulkkila m.fl. mot Finland, Fredin mot Sverige och Allan Jacobsson mot Sverige. 29 Se bl.a. Allan Jacobsson mot Sverige, Fredin mot Sverige och Pine Valley mot Irland. 30 SOU 2013:59, s. 64. 31 Åhman, Egendomsskyddet, s. 363 och 375. 12
2.3. Egendomsskyddet enligt regeringsformen Det grundlagsfästa egendomsskyddet finns i 2 kap. 15 regeringsformen. Bestämmelsen är uppbyggd av fyra stycken. Det fjärde stycket med förbehåll för allemansrätten kommer redogöras för i nedan avsnitt 3.4 och kommer därför inte behandlas i detta avsnitt. Därför kommer endast första, andra och tredje stycke redogörs för nedan. 2.3.1. Rådighetsinskränkning 2 kap. 15 inleds med ett portalstadgande enligt följande: Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen ger skydd vid två typer av ingrepp, dels sådana ingrepp där den enskilde tvingas avstå egendom, dels sådan ingrepp som innebär att det allmänna genom rådighetsinskränkningar inskränker användningen av mark och byggnader. 32 Då utgångspunkten är att enskild är fri att råda över sin egendom föreligger en rådighetsinskränkning i grundlagens mening då det allmänna hindrar en viss användning av egendomen genom exempelvis förbud eller uppställer krav på tillstånd för viss verksamhet. 33 Av motiven framgår att bestämmelsen i regeringsformen om rådighetsinskränkning omfattar strandskyddsförordnande. 34 Det är således den andra kategorin av ingrepp bestående av rådighetsinskränkning som är av intresse för framställningen. Den första kategorin kommer därför inte närmre att behandlas. Den enskildes egendom är inte ovillkorligt tryggad utan den enskilde kan få tåla olika inskränkningar. 35 Det krävs dock att det föreligger angelägna allmänna intressen för att legitima begränsningar av enskilds äganderätt ska kunna ske. Av motiven går inte att utläsa någon klar definition av vad som utgör ett allmänt intresse, det framgår dock att ingrepp som är motiverade med hänsyn till att skydda områden av särskild betydelse ur naturvårdssynpunkt och för att tillgodose allmänhetens tillgång till friluftsliv primärt är ingrepp som åsyftas. 36 Vad som är 32 Hirschfeldt, Eka m.fl., Regeringsformen - med kommentarer, s. 118. 33 SOU 2013:59, s. 17. 34 Prop. 1993/94:117, s. 49. 35 Prop. 1993/94:117, s. 49. 36 Prop. 1993/94:117, s. 48. 13
ett angeläget allmänt intresse måste dock göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt i ett modern och demokratiskt samhälle. 37 Vid införandet av bestämmelsen uttalades att då gällande lagar ansågs uppfylla kvalifikationskravet för ingrepp i enskilds egendom, 38 i ljuset av detta kan förutsättas att också därefter tillkommen lagstiftning är förenlig med grundlagsbestämmelsen varför tolkning av vad som utgör angelägna allmänna intressen bör kunna hämtas ur den lagstiftning som tillåter rådighetsinskränkningen. Miljöbalken och strandskyddsbestämmelserna bör därför kunna ge vägledning enligt ovan. Trots lagstiftarens avsikt att ge begreppet angelägna allmänna intressen en materiell innebörd varierar denna med förhållandena i det enskilda fallet, varför det i det enskilda fallet i praktiken ytterst blir fråga om att göra en proportionalitetsbedömning vid fastställandet av vad som utgör angelägna allmänna intressen. 39 En inskränkning i den enskildes rätt av det allmänna förutsätter alltså enligt svensk rätt en bedömning av om rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av förfarandet. 40 Det slutliga ställningstagandet för vad som utgör ett angeläget allmänt intresse i det enskilda fallet avgörs således ytterst genom en proportionalitetsbedömning där den enskildes och det allmännas intressen ställs mot varandra. 41 2.3.2. Rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning I 2 kap. 15 2 st. regeringsformen regleras rätten till ersättning vid rådighetsinskränkning:... Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Ersättning vid rådighetsinskränkning utgår således, enligt huvudprincipen i svensk rätt, för sådan inskränkning som resulterar i att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom 37 Prop. 1993/94:117, s. 16. 38 Prop. 1993/94:117, s. 16. 39 SOU 2013:59, s. 47. 40 Se prop. 1997/98:45 del I, s. 321 f. med hänvisning till bl.a. RÅ 1996 ref. 40 och RÅ 1996 ref. 44. 41 SOU 2013:59, s. 49. 14
berörd del av fastigheten. Ersättning kan också utges avseende byggnadsreglerande bestämmelser om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den berörda fastigheten. 42 Ersättning utgår dock inte vid mindre ingripanden, exempelvis när tillstånd uteblivet för viss förväntad åtgärd eller inskränkning i rätten att fritt nyttja sin egendom. Ersättning utgår således inte för så kallade förväntningsvärden, då förväntningar om ändring i markens användning inte uppfylls till följd av rådighetsinskränkning. 43 Från huvudregeln om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning enligt ovan finns ett undantag, i 2 kap. 15 3 st. regeringsformen som lyder: Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Sker en inskränkning av det slag som nämns i bestämmelsen har den enskilde inte någon grundlagsskyddad rätt till ersättning utan den bestäms i lag. Bestämmelsen innebär ett förtydligande av att regeringsformen inte ger någon rätt till högre ersättning än vad som framgår av lag. 44 42 Angående detta stycke, se Hirschfeldt, Eka m.fl., Regeringsformen - med kommentarer, s. 122. 43 Angående detta stycke, se Hirschfeldt, Eka m.fl., Regeringsformen - med kommentarer, s. 122 f. 44 Prop. 2009/10:80, s. 169 f. 15
2.4. Skyddet av egendom som tillerkänns enskild och hur det får inskränkas Skyddet för äganderätten, som det kommer till uttryck i Europakonventionen och regeringsformen, kan sammanfattas som ett skydd för den enskildes egendom mot godtyckliga inskränkningar. Rättigheten vänder sig således till staten genom att den inte får inskränka enskilds rätt till egendom utan att inskränkningen sker enligt vissa grunder. Det innebär att ett allmänt intresse tillgodoses genom inskränkningen och att det sker med stöd av lag. Egendomsskyddet i såväl Europakonventionen som regeringsformen ger skydd vid två typer av ingrepp. Vid egendomsberövande och vid rådighetsinskränkning. Rådighetsinskränkning innebär enligt båda regleringarna att den enskildes användning av egendomen begränsas. I regeringsformens reglering framgår att rådighetsinskränkning är begränsningar i användning av mark eller byggnad. Av Europakonventionen specificeras inte användning i mark eller byggnad uttryckligen men av vad som framgått ovan om vad som primärt avses med rådighetsinskränkning enligt konventionen tycks detta stå i linje med regeringsformens specificering. Som ovan konstaterats föreligger vissa olikheter mellan egendomsskyddet som det kommer till uttryck i Europakonventionen och i regeringsformen. Av regeringsformens skydd framgår att en inskränkning endast kan vara förenlig med skyddet om det sker för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Enligt Europakonventionen uppställs bara ett krav på allmänt intresse. Regeringsformens skydd ter sig därför vara mer långtgående än det i Europakonventionen. Av motiven till egendomsskyddet regeringsformen framgår ingen klar definition av vad som är att anse som angelägna allmänna intressen. Konstateras kan dock att skydd av områden med hänsyn till miljöintresse och allmänhetens tillgång till friluftsliv har primärt ansetts vara sådana intressen som avses och att vägledning i det enskilda fallet bör gå att finna i den lagstiftning som reglerar inskränkningen i fråga. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste alltid göras från fall till fall. Mot bakgrund av detta torde Europadomstolens praxis rörande allmänna intressen vara i linje med regeringsrättens bedömning vad avser miljöintresse och allmänhetens tillgång till friluftsliv. Dessa intressen anses i Europadomstolens praxis vara sådana intressen som är giltiga som allmänna intressen. Att märka är dock att det av Europadomstolens praxis framgår att vad som är i det allmännas intresse är förbehållet de nationella myndigheterna att avgöra. Det torde således vara svensk grundlag och lag som har att tillgo- 16
dose äganderättsskyddet. Regeringsrättens angelägna allmänna intressen torde således utgöra bedömningsgrund för inskränkning i egendom. Regeringsformen har ett mer långtgående skydd än Europakonventionen i ytterligare ett avseende, nämligen genom att det i stadgandet har införts ersättningsrätt. I Europakonventionen finns inte någon motsvarande reglering även om en viss ersättningsrätt utformats enligt Europadomstolens praxis. Avseende rådighetsinskränkningar i Europadomstolens praxis ges lite vikt vid ersättning vid en proportionalitetsbedömning. Skydden har gemensamt att de, utöver angelägna allmänna intressen eller allmänna intressen, uppställer krav på proportionalitet. Vid bedömning av om en inskränkning är legitim i ett enskilt fall krävs således, enligt både Europakonventionen och regeringsformen, en bedömning av om det finns en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. 17
3. Allmänt om strandskyddet 3.1. Inledning Innan bestämmelserna om strandskydd som direkt berör fastighetsägare behandlas finns anledning att redogöra för strandskyddets ursprung och även dess generella bestämmelser. Detta för att ge en bakgrund till den senare framställningen. I det följande avsnittet kommer därför strandskyddets allmänna delar, som utgör grund för de bestämmelser som utgör inskränkning i ägares rådighet över fastighet, att redogöras för. 3.2. Strandskyddets historik, ursprung och utveckling Strandskyddet är tillskapad av allemansrätten och kan anses vara en speciell del av denna. Bakgrunden till sambandet dem emellan är 1938 års Fritidsutredning, vilken tillsattes för att behandla det som idag utgör allemansrätten. Resultatet av denna utredning blev att det ansågs väsentligt att prioritera skyddet av stränder. 45 Detta ledde till att strandskydd infördes i 1947 års byggnadslag (1947:385) varvid länsstyrelsen gavs möjlighet att förbjuda bebyggelse på områden som behövde skyddas utanför byggnads- och stadsplaner. 46 Bestämmelserna överfördes sedermera till en egen lag vilken officiellt benämndes lag om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden (1950:639) men inofficiellt kallades för den provisoriska strandlagen. 47 Lagstiftningen uppstod som en reaktion mot att strandområdena, i synnerhet kring större städer, exploaterades för bebyggelse. Lagen syftade till att bevara allmänhetens möjlighet till bad och annat friluftsliv vid stränderna. 48 År 1952 ersattes den provisoriska lagstiftningen av en permanent lagstiftning, strandlagen (1952:382). 49 Bestämmelserna om strandskydd överfördes senare till 1964 års naturvårdslag (1964:822) utan att reglerna i egentlig mening ändrades från tidigare. 50 Först genom en lagändring år 1975 skärptes reglerna och strandskyddet ändrades till ett generellt förbud. Detta innebar att strandskyddet automatiskt gällde längs alla stränder vid havet, 45 SOU 1938:42, s. 13. 46 Prop. 2008/09:119, s. 28. 47 Segrell, Den attraktiva kusten, s. 55. 48 Prop. 1950:223, s.1. 49 Se Segrell, Den attraktiva kusten, s. 86. Se även Kungl. Maj:ts proposition 1952:187. 50 Segrell, Den attraktiva kusten, s. 92. 18
insjöar och vattendrag i landet. 51 Ändringen innebar att skyddet omfattade områden 100 meter från strandlinjen med möjlighet till utvidgning av länsstyrelsen upp till 300 meter. 52 Det innebar också att länsstyrelsen, i omvänd ordning mot tidigare, kunde besluta om dispens för vissa områden. 53 Bakgrunden till denna skärpning var den ökade mängd av fritidsbebyggelse som ägde rum under 1970-talet, syftet var således att motverka denna utveckling. 54 Syftet med bestämmelserna var även efter denna lagändring enbart att trygga tillgång till platser för bad och friluftsliv för allmänheten. År 1994 vidgades syftet med strandskyddet till att också innefatta att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. 55 År 1999 trädde miljöbalken i kraft, vilken ersatte sexton miljölagar varav naturvårdslagen var en, i syfte att samordna miljölagstiftningen. 56 Bestämmelserna om strandskydd överfördes i samband med detta till miljöbalken där de nu finns. Strandskyddets senaste stora ändring genomfördes år 2009 och innebar främst att strandskyddet differentierades. 57 Dessa ändringar och vad de innebär framgår i avsnittet om strandskydd. 3.3. Strandskyddets omfattning och syfte Strandskyddets omfattning framgår av 7 kap. 13-14 miljöbalken. Strandskyddets normala utsträckning omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen men kan i enskilda fall, efter beslut av länsstyrelsen, utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen. En utvidgning förutsätter att det finns ett behov av att säkerställa något av strandskyddets syften. Vad avser geografisk utbredning har strandskyddet en generell utformning och gäller vid hav, öar, vattendrag och sjöar i hela landet. 58 Strandskyddets syfte framgår av 7 kap. 13 2 st. 1-2 p. miljöbalken. Skyddet utgörs av ett förbud mot exploatering vars syfte är uppdelat i två delar; att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för djuroch växtlivet på land och i vatten. 51 Segrell, Den attraktiva kusten, s. 93. 52 Prop. 1974:166, s. 1. 53 Segrell, Den attraktiva kusten, s. 93. 54 Prop. 1974:166, s. 1. 55 Prop. 1993/94:229, s. 9. 56 Prop. 1997/98:45 del I, s. 1. 57 Se prop. 2008/09:119. 58 Prop. 2008/09:119, s. 28. 19
Syftets första del att bevara de möjligheter allmänheten har rätt till genom allemansrätten 59, att kunna bada och idka friluftsliv inom strandområden, är det som historiskt sett varit det främsta syftet. Detta syfte är än idag att anse som det huvudsakliga ändamålet. 60 Syftets andra del består i att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten och denna del tillkom genom 1994 års lagändring. Stränder är särskilt värdefulla miljöer för djur och växter med en stor biologisk mångfald, varför skäl ansågs finnas att även explicit införa detta som syfte i lagstiftningen. 61 Syftet med strandskyddet ska ses ur ett långsiktigt perspektiv. Vid bedömning av undantagsmöjligheter från strandskyddet genom dispens ska således områdets betydelse i framtiden vägas in. Detta gäller även om området för tillfället saknar intresse för friluftslivet eller djuroch växtlivet. 62 Ett ytterligare, inte uttryckligen formulerat, syfte som kan utläsas i motiven till 1952 års strandlag ger strandskyddet ytterligare en funktion. Funktionen innebär att strandskyddet även har betydelse för ägare till fastigheter ovanför strandområden och dessa fastigheters värde, på samma sätt som ett servitut för fastigheter som ligger nära stranden. 63 För dessa fastighetsägare innebär det ett värde i att med ett 100 meters avstånd ha fri tillgång till strandområden. Av det ovan framhållna kan konstateras att strandskyddet har en generell utformning som får sin giltighet via lagtexts direkta utformning. Strandskyddet gäller alltså som huvudregel på de fastigheter som ligger 100 meter och ibland 300 meter intill strandlinjen enligt 7 kap. 14-13 miljöbalken. 59 Se nedan avsnitt 3.4 för närmare definition av allemansrätten. 60 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), om Strandskyddsreglerna. 61 Angående detta stycke, se prop. 1993/94:229, s. 9. 62 Angående detta stycke, se prop. 1997/98:45 del I, s. 322. Se även NJA 2008 s. 55. 63 Se NJA ll 1952 s. 196. 20
3.4. Strandskyddet och allemansrätten Allemansrätten är av betydelse för strandskyddet, primärt som bakgrund till skyddet och dess syfte. Allemansrätten har dock även betydelse för både strandskyddets förbudsbestämmelser och dispensmöjligheter vilket framgår av senare avsnitt. Strandskyddsregleringen och allemansrätten har ett materiellt och begreppsmässigt sammanhang. Att strandskyddet har sin grund i allemansrätten framgår inte explicit av bestämmelsen om strandskyddets syfte i 7 kap. 13 miljöbalken utan framgår endast av förarbetena. 64 Allemansrätten kan allmänt beskrivas som den rätt som tillkommer envar att använda annans fastighet. 65 Vad allemansrätten rättsligt faktiskt innebär är dock långt ifrån självklart. Den egentliga gränsen för allemansrättens utövning är omstridd och rättsreglerna är oklara. Allemansrätten förekommer i två författningar; regeringsformen och miljöbalken. I regeringsformen återfinns allemansrätten i 2 kap. 15 4 st. som stadgar att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. I miljöbalken regleras allemansrätten i 7 kap. 1 vilken stadgar att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Allemansrättens existens fastställs genom dessa bestämmelser men dess innebörd preciseras inte närmare. Innehållet i allemansrätten måste därför sökas på annat håll. I och med att allemansrätten inte är klart preciserad i lagtext hänvisas ibland till sedvana i skog och mark för att bringa ledning för vad allemansrätten innebär. 66 Allemansrätten som en sedvanerätt innebär att denna varierar i olika delar av landet och hos olika människor. 67 Detta ger dock inte heller någon närmare beskrivning av vad allemansrätten de facto innebär. 64 Prop. 2008/09:119, s. 37. 65 Angående detta stycke, se Bengtsson, Allemansrätten - vad säger lagen?, s. 7. 66 Påståendet att allemansrätten är en sedvanerätt är kontroversiellt och i doktrin omdebatterat; kritiken grundar sig bland annat på att allemansrätten anses vara en rest av vad som begränsats genom lagstiftning. I framställningen saknas utrymme för att närmare gå in på denna diskussion, utan i den fortsatta framställningen är utgångspunkten att allemansrätten är en sedvanerätt. Den som vill fördjupa sig i diskussionen och kritiken hänvisas till bl.a. Åslund, Åsa, Allemansrätten och markutnyttjande, Linköpings universitet, Linköping, 2008, s. 21. 67 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 146. 21
Allemansrättens avsaknad av närmare definition innebär att allemansrättens, i snäv bemärkelse, yttersta gräns bestäms genom vissa straffrättsliga regler. 68 Genom tolkningar e contrario av regler i brottsbalken ges härledning för allemansrättens innebörd. 69 De allemansrättsliga regler som är av intresse för strandskyddet är i huvudsak de som berör i vilken utsträckning allemansrätten ger rätt att vistas på annans mark. De lagrum som primärt är av intresse och sätter gränser för allemansrätten, i fråga om vistelse på annans mark, är brottsbalken 4 kap. 6 och 12 kap. 4. Enligt 12 kap. 4 brottsbalken är det straffbart att ta olovlig väg över bland annat tomt. Att märka är dock att det endast är förbjudet att ta olovlig väg, att begagna redan befintlig väg omfattas inte av förbudet. 70 Att begagna befintlig väg får dock inte innebära ett inkräktande av hemfridszonen, allmänheten får inte passera så långt in på områden att den gör sig skyldig till hemfridsbrott. 71 Hemfridsbrottet regleras i 4 kap. 6 brottsbalken och blir tillämplig då någon olovligen tränger in eller uppehåller sig i annans bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg. Det bör dock framhållas om att allt som inte är kriminaliserat inte i sig innebär att det är tillåtet. 72 Tolkningen av brottsbalken enligt ovan ger alltså inte en uttömmande uppräkning av vad som är otillåtet. E contrariotolkning av brottsbalken kan därför ge viss vägledning för allemansrättens innebörd, men sådana tolkning ger inga absoluta och fullständiga svar. Begreppet tomt är i allemansrättslig och även i strandskyddshänseende av intresse, då de utgör gränsen för var allmänheten får passera eller inte. Vad som avses med tomt är dock inte helt klart. 73 Detta då tomten i hög grad beror på terrängen inom området och att rättspraxis på området ger föga vägledning då olika fall anger olika meterhänvisningar för tomt beroende på omständigheterna i det specifika fallet. 74 68 Åslund, Allemansrätten studier av rättsinstitut, s. 167. 69 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 155. 70 Angående det följande, se Bengtsson, Strandskyddet och allemansrätten, s. 587. 71 Bengtsson, Allemansrätten vad säger lagen, s. 15. 72 Bengtsson, Strandskyddet och allemansrätten, s. 589. 73 Bengtsson, Allemansrätten vad säger lagen, s. 16. 74 Bengtsson, Strandskyddet och allemansrätten, s. 590. 22
Även begreppet hemfridszon har betydelse för allemansrätten då denna bryter den rätt som tillkommer genom allemansrätten. Den grundläggande presumtionen att all mark är allemansrättsligt tillgänglig bryts i fråga om hemfridszon. Vilken omfattning hemfridszonen har avgörs från fall till fall. Den enskilde individens behov av en privat sfär förefaller vara anledningen att hemfridszonen är exkluderad från allemansrättslig tillgänglighet. 75 75 Angående detta stycke, se Åslund, Allemansrätten studier av rättsinstitut, s. 250 f. 23
4. Strandskyddet som inskränkning i ägares rådighet över fastighet 4.1. Inledning Strandskyddet är en generell förbudslagstiftning som föreskriver en rad förbud som hindrar fastighetsägare att vidta åtgärder på fastigheten. Strandskyddets innebörd är att fastighetsägares rådighet över fastighet inom strandskyddat område inskränks. Från det generella förbudet finns dispensmöjlighet. Förbudet är således huvudregeln och det råder ett tillståndstvång för strandbebyggelse och andra åtgärder. I nedan avsnitt ska förbudet och möjlighet till dispens behandlas för att klarlägga hur strandskyddet inskränker ägares förfogande över fastighet inom strandskyddat område och vilka undantagsmöjligheter som finns. 4.2. Förbudsbestämmelser Begränsningar vad gäller åtgärder inom strandskyddat område framgår av 7 kap. 15 1-4 p. miljöbalken och motsvarar tidigare 7 kap. 16 1-4 p. miljöbalken. 76 Bestämmelsen har följande lydelse: Inom ett strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2, eller 4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Primärt riktar sig reglerna mot fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, exempelvis arrendator, men även till allmänheten. 77 De åtgärder som bestämmelsen avser bör dock sällan kunna utföras av utomstående utan fastighetsägarens medgivande varför bestämmelsen således framförallt är av betydelse för fastighetsägaren och dennes äganderätt. 78 Den första punkten förbjuder uppförande av nya byggnader. Motiven ger ingen definition av vad som avses med byggnad. En avgränsande definition ter sig dock överflödig då andra punkten 79 fångar upp och förbjuder uppförande av även andra anläggningar och 76 Prop. 2008/09:119, s. 99. 77 Prop. 1997/98: 45 del II, s. 85. 78 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 15. 79 Denna motsvarar den fjärde punkten i äldre bestämmelse. 24
anordningar. 80 Att märka är dock att flyttbara konstruktioner kan anses som byggnader. Exempelvis avses husbåtar eller husbilar om de står uppställda under en tidsperiod som är betydligt längre än en normal semesterperiod. 81 Andra punkten förbjuder ändringar av byggnader och dess användningssätt samt uppförande av andra anläggningar eller anordningar. 82 Bestämmelsen förbjuder sådana åtgärder som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den tidigare skulle ha färdats fritt, varför det är effekten av ändringen som är avgörande för om ändringen är förbjuden eller ej. 83 Förbjudna ändringar av byggnader gäller i huvudsak fysiska, utvändiga såväl som invändiga, ändringar vilka utvidgar tomten eller på annat sätt bidrar till att minska benägenheten hos allmänheten att vistas eller passera i närheten. 84 Exempelvis kan dessa ändringar utgöras av tillbyggnader, utbyggnader, verandor eller andra ändringar som ger intryck av ett bostadshus. 85 Utvändiga ändringar av dessa typer behöver inte vara dispenspliktiga inom tomtplats, exempelvis i de fall det gäller en gäststuga som inte har en mer avhållande effekt än vad den befintliga tomten redan ger. Är byggnaden fristående och inte kan ses som en huvudbyggnad kräver ändringar dispens. 86 Förbjudna ändringar av användningssätt tar sikte på de situationer där mindre byggnader, exempelvis uthus och båthus, nyttjas för bostadsändamål eller när en enkel byggnad med övernattningsmöjlighet ändras på så vis att den bör karaktäriseras som ett fritids- eller permanentboende. 87 Förbudet vad gäller ändringar i användningssätt har sin bakgrund i det generella undantag från förbudet som stadgas i 7 kap. 16 1 p. miljöbalken vilken innebär att byggnader som behövs för jordbruk, fiske, skogsbruk eller renskötsel undantas från förbudet. Detta generella undantag innebär att byggnadens ändamål blir bestämmande för strandskyddet. Syftet bakom förbudsbestämmelsen i detta hänseende är därför att förhindra att markägare kringgår strand- 80 Prop. 1997/98:45 del II, s. 85. 81 Prop. 1997/98:45 del II, s. 86. 82 Prop. 2008/09:119, s. 99. 83 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 15. 84 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 15. 85 Prop. 2008/09:119, s, 100 f. 86 Prop. 2008/09:119, s, 100 f. 87 Prop. 2008/09:119, s. 100. 25
skyddsreglerna via undantagsbestämmelsen genom att bruka en undantagsbyggnad för bostadsändamål. 88 Vad avser anläggningar och anordningar är det följande en, icke uttömmande, uppräkning av exempel; staket, grillplatser, trädgårdsland och rabatter, bryggor, flaggstänger, bersåer och pirar. 89 Att anlägga en gräsmatta i närheten av bostadsbebyggelse är en sådan åtgärd som ansetts ha avhållande effekt och därmed svårt att förena med strandskyddens syften, varför åtgärden är förbjuden och därmed dispenspliktig. 90 Klippning av en redan anlagd gräsmatta faller dock utanför förbudet. 91 Av den tredje punkten framgår att det är förbjudet att utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för uppförande av byggnad. Trädfällning är en sådan annan förberedelse utöver grävningsarbeten som omfattas av förbudet i de fall åtgärden syftar till att ge utrymme för otillåten bebyggelse. 92 Den fjärde och sista punkten förbjuder åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. 93 En väsentlig förändring kan vara både positiv och negativ från biotopsynpunkt och det ankommer på prövningsmyndigheten för dispens att avgöra betydelsen av de väsentligt förändrade livsvillkoren för djur- och växtlivet och dess förenlighet med strandskyddets syften. Kriteriet väsentlig förändring innebär att obetydliga förändringar, som att till exempel gräva en grop av måttlig storlek eller lägga upp en vedstapel, inte omfattas av förbudet. Muddring av mjukbottnar eller vassområden, fällning av mer än ett fåtal träd, anläggande av konstgjorda sandstränder, schaktning, ledningsdragning över större ytor, anläggande av kajer, pirar och olika bryggor kan generellt vara sådana åtgärder som kan utgöra väsentliga förändringar. Av det ovan framförda kan några sammanfattande slutsatser dras. Förbudsbestämmelserna är, med undantag för fjärde punkten, ämnade att ge skydd åt den delen av strandskyddets syfte som värnar om allemansrättslig tillgång. Detta framgår tydligt av att de åtgärder som förbjuds är sådana som anses kunna utgöra hinder och en begränsning av den allemansrättsliga till- 88 Angående detta stycke, se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 15. 89 Prop. 1997/98:45 del II, s. 86. 90 Se MÖD:s dom 2012-06-29, mål nr. M 202-12. 91 Se bl.a., MÖD:s dom 2012-06-29, mål nr. M 10272-11 och MÖD:s dom 2014-10-21, mål nr. M 4234-14. 92 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 15. 93 Angående den följande diskussionen, se prop. 2008/09:119, s. 101. 26
gången till strandområde. De förbud som föreligger gäller dock inte endast åtgärder som direkt hindrar allemansrättslig tillgång, exempelvis stängsel eller avspärrning, utan också sådana åtgärder som kan ge intryck av att stranden är privat område och därmed ha en avhållande effekt för den allemansrättsliga tillgången. Detta även om passagen till området de facto är fri. En förmodad hänsynsfullhet hos allmänheten kan utläsas av utformningen av förbudsbestämmelserna. Den inskränkning i ägares rådighet som förbudsbestämmelserna innebär är långtgående. Konstateras bör dock att strandskyddet skiljer sig från de övriga skyddsområden, exempelvis naturreservat, genom att strandskyddet pekas ut generellt och direkt i lagtext med ett noga avgränsat utrymme för undantag. 94 Den inskränkning som förbudsbestämmelserna utgör kan således inte innebära en aktiv inskränkning för en enskilds fastighetsägare, detta då strandskyddet inte föregås av att ett myndighetsbeslut sker i särskilda fall där ett visst geografiskt område utpekas som ska skyddas. Strandskyddet gäller som en generell och implicit del av alla strandområden i den omfattning som framgår av kap. 3.3 genom lag. Detta leder till slutsatsen att strandskyddets förbudsbestämmelser förvisso innebär en inskränkning i ägares rådighet över fastighet. Denna inskränkning kan dock svårligen anses utgöra en aktiv inskränkning i den enskildes äganderätt då det väsentliga ingreppet ligger decennier tillbaka i tiden vid införandet för det generella strandskyddet år 1975. En aktiv inskränkning för en enskild fastighetsägare ligger istället i att eventuellt nekas möjligheterna till dispens. Det utrymme som finns för dispens från förbudsbestämmelserna ska därför i nedan avsnitt redogöras för. 94 Angående detta stycke, se prop. 1997/98:45 del I, s. 320. 27
4.3. Dispensmöjligheter Strandskyddet är ett allmänt intresse som är av sådan betydelse att det i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. 95 Strandskyddet kan emellertid inskränkas och det finns möjlighet att i enskilda fall besluta om undantag från förbudsbestämmelserna genom dispens. Att genomföra prövningen av dispens från strandskyddsbestämmelserna ankommer på olika instanser, vilken instans som har att pröva frågan beror på vad dispensen avser. En enskild fastighetsägares ansökan om dispens från strandskyddet ska i de flesta fall prövas av kommunen, vilket framgår av 7 kap. 18 b miljöbalken. Avser dispensen ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. än de om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde 96 och har beslutet fattats av annan än kommunen ankommer det istället på länsstyrelsen att pröva frågan enligt 7 kap. 18 a 1 st. p. 2. Ur den enskilda fastighetsägarens perspektiv är den vanligast förekommande och därför också den viktigaste formen av inskränkning av strandskyddet den möjlighet som kommunen har att meddela dispens. För dispens krävs att det föreligger särskilda skäl av visst uppräknat slag, vilka anges i 17 kap. 18 c miljöbalken. Dispens ska enligt motiven meddelas restriktivt och de uppräknade skälen är uttömmande och det är endast sådan skäl som kan åberopas. 97 Det finns emellertid ett undantag i 7 kap. 18 d för dispenser i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där även andra omständigheter kan beaktas som särskilda skäl. Vid prövningen ska hänsyn också tas till 7 kap. 25-26 enligt vilka en intresseavvägning ska genomföras med hänsyn till enskilda intressen och förenlighet med strandskyddets syften. Dispensmöjligheterna och bestämmelserna om hur en prövning ska ske kommer i de följande avsnitten att metodiskt och ingående redogöras för. 95 Prop. 2008/09:119, s. 53. 96 Områden som t.ex. ligger inom nationalpark eller har karaktären av natur- eller kulturreservat, naturskydds-, biotoppskydds- eller djur och växtskyddsområde, naturminne, Natura 2000 eller landskapsbildskydd. 97 Se prop. 2008/09:119, s. 104 och bl.a. MÖD 2013:37. 28