Budgetprognos 23:4 Tema Statsbudgetens saldo - det långa perspektivet
Statsbudgetens saldo det långa perspektivet Budgetsaldot försvagas nu jämfört med tidigare bedömningar, genom högre utgifter men framför allt genom svagare inkomstutveckling. Lågkonjunkturen försvagar de viktigare skattebaserna och pressar upp kostnaderna för arbetslösheten. Under perioden fram till och med 27 förbättras saldot gradvis, men visar underskott samtliga år i kalkylen trots återhämtningen i tillväxten. Denna återhämtning sker dock relativt långsamt genom snabbare löneökningar än i omvärlden. Produktionsgapet 1 bedöms bli slutet 26. Procent av potentiell BNP 3 Figur. Produktionsgapet 199 27 Procent av potentiell BNP 3 1 1-1 -1-3 -3 199 1991 1992 1993 1994 199 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 2 26 27 Källa: Konjunkturinstitutet För närvarande utnyttjas inte resurserna i ekonomin fullt ut ett gap mellan faktisk och potentiell BNP uppstår. Återhämtningen fram till 26, då gapet sluts, sker ganska långsamt och medför en högre än trendmässig tillväxt under åren 24 26. Produktionsgapet uppgår nu enligt Konjunkturinstitutets bedömning till mellan, och 1 procent. Så mycket större skulle ekonomin vara om så mycket resurser användes som är möjligt utan att någon ytterligare press uppåt på inflationen uppstår. För den offentliga sektorn innebär ett negativt produktionsgap högre utgifter, främst arbetslöshetsersättningar. Vidare innebär en lägre produktion än den potentiella ett bortfall av skatter. Med en skattekvot på drygt procent av BNP kan skattebortfallet för den offentliga sektorn innevarande år beräknas till 1 miljarder kronor, av vilka hälften skulle tillfalla statsbudgeten. Perioden fram till produktionsgapet sluts kännetecknas av löneökningar som är större än vad som är mest lämpligt för ekonomins återhämtning. Höga löneökningar påverkar inte bara produktion och arbetsmarknad utan även de offentliga finanserna. För snabba löneökningar innebär en press uppåt på de stora bidragsutgifterna, som ofta är direkt eller indirekt kopplade till lönenivån. Det gäller exempelvis sjuk- och föräldraförsäkring samt arbetslöshetsersättning. Utgiftsökningen sker dock med viss eftersläpning och begränsas också av olika tak för ersättningsnivåerna. Samtidigt ökar skattebaserna med löneökningarna, framför allt inkomstskatterna men också socialavgifterna. Denna inkomstökning sker simultant. Indirekt finns också en koppling till den återstående stora skattebasen, hushållens konsumtion. På kort sikt kan därför snabba löneökningar vara statsfinansiellt positiva. Efter något år är effekten neutral för budgetsaldot. På lite längre sikt innebär 1 Den långsiktigt hållbara produktionen, som brukar benämnas potentiell BNP, följer en trend som bestäms av strukturella faktorer så som teknisk utveckling, demografi med mera. På kort sikt innebär konjunktursvängningar att faktisk BNP kan ligga över eller under denna trend. Produktionsgapet mäter storleken på avvikelsen från trenden. 2
dock en för snabb löneökning problem även för den statliga ekonomin. Utgiftstaken är satta på basis av en konjunkturmässigt neutral ekonomi, och ofta också med löneökningar av normativ karaktär. Om löneökningarna blir större än vad som förutsatts, ökar utgifterna mer än det är tänkt. Snabbare utgiftsökningar än förutsatt i löneanknutna bidragssystem får i sådana fall rymmas inom budgeteringsmarginalen. Sett på än längre sikt medför en löneökning överstigande omvärldens utan grund i produktivitetshöjning samma problem för statsfinanserna som för den nationella ekonomin. Med sämre konkurrensmöjligheter försvagas tillväxten och sysselsättningen drabbas, vilket på sikt också eroderar statsbudgeten. För att upprätthålla en given nivå på de offentliga utgifterna måste skatteuttaget i en sådan situation vara högre än annars. I ekonomisk mening innebär ett högre skatteuttag större skattekilar och en lägre effektivitet i ekonomin, vilket i sin tur ytterligare försämrar tillväxtmöjligheterna på sikt. Marginalen till utgiftstaket 26 är relativt stor och beräknas nu till 2,8 procent. Utgiftstaken är en övre gräns för hur stora utgifterna får bli. De kan dock även ses som uttryck för en politisk ambitionsnivå att denna nivå ska uppnås. Den marginal som funnits tidigare år har också utnyttjats. Om marginalen för 26 utnyttjas medför det motsvarande lägre saldo och större skuld. År 26 förutsätts vara neutralt; det är varken högeller lågkonjunktur och produktionsgapet är slutet. Ett överordnat mål för den ekonomiska politiken är att den offentliga sektorns finansiella sparande, skillnaden mellan inkomster och utgifter, ska uppgå till två procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. Pensionssystemet är autonomt och dess sparande ska användas för kommande pensionsutgifter. Avgiften till pensionssystemet är avvägd utifrån ett mycket långt perspektiv och det sparande som i dag byggs upp kommer att behövas i framtiden när de demografiska förutsättningarna är annorlunda. I kommunsektorn ska i princip utgifterna motsvara inkomsterna. Balanskravet för kommunsektorn innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget i balans, vilket innebär att uppkomna underskott skall balanseras inom två år. Sparandet i kommunsektorn har de senaste tio åren i genomsnitt varit,1 procent av BNP. Förenklat kan alltså sägas att sparandeöverskottet i den offentliga sektorn ligger i pensionssystemet, att kommunerna har ett sparande kring noll och att konjunktursvängningarna därmed fångas upp i statens budget. Det är i sammanhanget viktigt att erinra om att det endast är sparandet i staten som direkt påverkar statsbudgeten. 2 Bortsett från den påverkan konjunkturen har på statens finanser finns det vissa företeelser som ur ett ekonomiskt perspektiv kan motivera en längre period av underskott eller överskott. Det är exempelvis den demografiska utvecklingen, tunga investeringar i infrastruktur och mer extrema situationer som krig och naturkatastrofer. Men det finns även argument för att statsbudgeten inte ska visa underskott eller överskott, det vill säga vara neutral över en konjunkturcykel. Att låna för omedelbar konsumtion till exempel bidrag till hushåll medför risk för en skulduppbyggnad som inte balanseras av framtida avkastning. Skulden vältras över till kommande generationer. Samtidigt innebär en real tillväxt i ekonomin att kommande generationer blir rikare än de föregående. Detta kan delvis användas till att betala kostnaden för den offentliga skulden. En skuld medför vidare räntebetalningar som tränger undan andra utgifter. Å andra sidan kan ett överskott sägas vara samma sak som att skatteuttaget är större än det hade behövt vara. Huruvida statsbudgetens saldo bör vara neutralt över en konjunkturcykel beror på hur relevanta dessa olika frågor är vid den aktuella tidsperioden. 2 Statsskulden påverkas av lånebehovet, som är samma sak som budgetsaldot med omvänt tecken, och skulddispositioner. Det finns en skillnad mellan budgetsaldo och finansiellt sparande i staten. Skillnaden har varierat historiskt men brukar vara av begränsad omfattning. I detta avsnitt bortses från denna skillnad resonemangen påverkas inte av detta. 3
Figur 6. Faktiskt och underliggande saldo i statsbudgeten 199 27-1 -1-2 199 1991 1992 1993 1994 199 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 2 26 27 Faktiskt saldo Underliggande saldo Statsbudgeten har sedan 199 visat underskott oftare än överskott. De ackumulerade underskotten är betydligt större än överskotten. Det underliggande saldot, rensat för engångseffekter, visar samma mönster men väsentligt lägre överskott. Underskotten i budgeten består under hela perioden till och med 27. -2 Statsbudgetens saldo har varit mer negativt än positivt sedan 199. Krisen i början av 199-talet medförde en dramatisk skuldökning och konsolideringen av den statliga ekonomin tog närmare ett årtionde. Underskotten består dock även under innevarande decennium. Delvis är detta en följd av ett bristande kapacitetsutnyttjande i ekonomin, men också av en strukturell obalans, nämligen problematiken kring ohälsan. För närvarande är 8 personer borta från arbete, antingen som sjukskrivna eller som förtidspensionerade. Det motsvarar nästan en femtedel av arbetskraften. Flera skäl talar dock för en minskning av dessa problem på lite sikt. Inom tio år kommer flera av dessa personer att ålderspensioneras. Samtidigt minskar nu inflödet i sjukförsäkringen och de åtgärder som vidtas bedöms också ge effekt på såväl antalet sjukskrivningar som deras omfattning. Figur 7. Underliggande saldo och BNP-gap 199 27-1 -1-2 199 1991 1992 1993 1994 199 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 2 26 27 Källa: Konjunkturinstitutet och ESV Underliggande saldo BNP-gap Återhämtningen i ekonomin fram till 26, då BNP-gapet sluts, innebär att ekonomin växer snabbare än genomsnittligt. Trots detta består underskotten i statsbudgeten under hela perioden. -2 4
Demografi svårigheter på lång sikt måste förberedas redan nu Trots de aktuella problemen med ohälsan innebär den åldersmässiga sammansättningen av befolkningen att det innevarande decenniet är gynnsamt för de offentliga finanserna. De stora årskullarna födda på fyrtiotalet är ännu till stor del yrkesarbetande och försörjningsbördan för de yrkesverksamma är ännu relativt låg. Mot slutet av detta decennium och under nästa kommer många att träda ur arbetskraften, samtidigt som inte lika många börjar förvärvsarbeta. De färre yrkesarbetande får därmed försörja allt fler. Figur 8. Försörjningsbörda 197 2,9,9,8,8,7,7,6 197 198 199 2 21 22 23 24 2 Källa: SCB Försörjningsbördan antalet personer under 2 respektive över 6 år per person i yrkesverksam ålder är just nu mycket låg. Om några år börjar den emellertid stiga och fortsätter sedan uppåt under lång tid framöver. För den offentliga ekonomin betyder detta såväl lägre inkomster som högre utgifter, alltså en kraftig försvagning av budgetsaldot.,6 För den offentliga sektorn innebär en stigande försörjningsbörda relativt sett lägre skatteinkomster och högre utgifter i form av pension och utgifter för vård och omsorg. De demografiskt betingade utgiftsökningarna kommer att påverka olika delar av den offentliga sektorn i olika utsträckning. Utgifterna för vård och omsorg är i huvudsak kommunala. Ett starkt ökat tryck på de kommunala utgifterna torde emellertid endast i begränsad omfattning kunna finansieras med skattehöjningar i den sektorn, vilket medför krav på utvidgat stöd från staten. Det faktum att statsbudgeten visar underskott i dag kan vara ett tecken på en långsiktig strukturell obalans. Förutsättningarna innevarande decennium är förhållandevis goda men budgetsaldot, med gällande regler för skatter och utgifter, visar ändå underskott. Ett oförändrat regelverk skulle i en framtid med försämrade förutsättningar leda till mycket större underskott än de vi har i dag. Att bygga upp ett sparande under tiden fram till då de demografiska påfrestningarna väntas kulminera är ett sätt att redan nu förekomma de påfrestningar som de kommande decennierna alltså kan väntas innebära för de offentliga finanserna. Långsiktiga beräkningar av konsekvenserna för den offentliga sektorn visar att situationen lättar efter 23-talet. Självfallet är alla kalkyler som omfattar tio år eller mer osäkra, och osäkerheten växer med antalet år. Nivåerna för slutåret påverkas kraftigt av de antaganden som måste göras om exempelvis livslängd, fertilitet, migration, produktivitet och arbetskraftsdeltagande. En sådan osäkerhet är dock naturlig och får inte vara ett hinder för en genomgripande och förutsättningslös diskussion. I själva verket är just osäkerheten om framtiden ett argument för en lägre skuld som ökar handlingsfriheten i framtiden.
Statsskulden som andel av BNP har vuxit från i genomsnitt 3 procent under efterkrigstiden till runt procent i dag. Den växte kraftigt från mitten av 197-talet i samband med den offentliga sektorns expansion. Skulden ökade också i samband med statsfinansiella kriser men har sedan mitten av 199-talet minskat betydligt. Som mest uppgick statsskulden till 8 procent av BNP. Skuldsättningen innebär en övervältring till den framtida generation som samtidigt kommer att ha en hög försörjningsbörda. Om de generationer som ökat skulden också ska dela arbetet med att amortera den till en mer uthållig nivå kan ett sätt vara att införa ett överskottsmål även för statsbudgetens saldo. Figur 9. Statsskuld som andel av BNP 1937 27 7 7 3 3 1 1937 1947 197 1967 1977 1987 1997 27 Källa: Riksgäldskontoret och ESV Statsskulden som andel av BNP ökade kraftigt i samband med den offentliga sektorns tillväxt. Under de närmaste åren väntas skuldkvoten ligga runt procent av BNP. Om budgeteringsmarginalen används för att realisera utgifter blir kvoten något högre. Ett sådant mål kan sättas upp för det statliga budgetsaldot på samma sätt som mål tidigare satts upp för det offentliga överskottet och utgiftsnivån i budgeten. Erfarenheterna av konkreta och tidsatta mål för den ekonomiska politiken är mycket goda. Hur stort överskottet i budgeten bör vara är beroende på hur snabbt skulden ska amorteras. Detta är en fråga för politiska prioriteringar. Ett räkneexempel visar hur ett amorteringsscenario kan gestalta sig. År 21 har alla fyrtiotalister ålderspensionerats. Om skulden under perioden fram till dess ska halveras som andel av BNP från till 2 procent måste skulden amorteras med i genomsnitt 16 miljarder kronor varje år, motsvarande, 1, procent av BNP. En snabbare amortering i början av perioden underlättar minskningen av skuldkvoten senare; med tiden växer ränteeffekten. Å andra sidan kan det vara operativt enklare att minska skulden något långsammare i början av perioden än senare. Ett överskott om 9 miljarder kronor 2 motsvarar knappt en halv procent av BNP. Om överskottsmålet sedan höjs stegvis fram till 21 upp till en procent av BNP, halveras skulden 21. En budget i balans, alltså ett nollsaldo, varje år 2 21 minskar skuldkvoten till 32 procent av BNP. Tillväxtens betydelse är alltså stor, men räcker inte för att halvera skuldbördan. Nu väntar en tid med tämligen fördelaktiga villkor vilket ger möjlighet att förbereda inför en längre period med mer ogynnsamma förutsättningar. Ett årligt överskott i statsbudgeten gör statsfinanserna bättre rustade inför de stora omställningar som väntar. 1 6