Kommunerna, Upplandsmuseet, Länsstyrelsen och kulturarvet Agenda kulturarv Uppsala län 2002
Inledning Under hösten 2002 genomfördes en intervjuundersökning bland Uppsala läns kommuner för att få svar på hur man i den kommunala förvaltningen hanterar och värderar kulturarvsfrågor. Vid tidpunkten för intervjuarbetet fanns sex kommuner i länet. Den 1 januari 2003 tillkom Knivsta kommun, som dock inte representeras i denna studie. Intervjuarbetet utgör en del i projektet Agenda Kulturarv i Uppsala län och syftar till att ge en bättre överblick över brister, möjligheter och framtidsperspektiv vad det gäller kulturarvsarbetet i länet. Frågorna har ställts samman av Upplandsmuseet och Länsstyrelsen gemensamt för att ge svar på frågor kring organisation, kompetens och samarbete samt hur man anser att kulturarvsarbetet kan fungera bättre i framtiden. Sammanlagt har 34 personer intervjuats; tjänstemän på byggnads- och kulturförvaltningarna eller motsvarande, ordförande i byggnads- respektive kulturnämnder samt kommunalråd. Majoriteten av intervjuerna har skett personligen i respektive kommun och ett fåtal har utförts per telefon. Intervjuerna har utförts av antikvarie Marja Erikson, Upplandsmuseet, som även ansvarar för rapporten. Sammanfattning Det genomgående temat i synpunkterna om kulturarvet och kulturarvsarbetet är kommunikation av olika slag. Vikten av att nå ut och förankra arbetet hos olika grupper i samhället understryks som det mest angelägna. Från kommunalt aktiva finns en bred önskan att få bättre information om kulturarvsfrågor i länet. Antikvarisk kompetens betraktas som centralt för att kulturarvets värden skall kunna uppmärksammas och kommuniceras med såväl politiker och tjänstemän, som allmänheten. Denna saknas dock i fyra av länets sex kommuner. Flera anser emellertid att denna kompetens kan tillgodoses på regional nivå, om informationskanaler och samarbetsformer fungerar tillfredsställande. Flera svar betonar det viktiga i att antikvariska aspekter kommer in så tidigt som möjligt i plan- och ärendeprocesser för att tillgodose värdena. Majoriteten av de intervjuade svarade förstås på frågorna utifrån sina personliga arbetsuppgifter. I svaren kan man utläsa att det enbart är ett fåtal som uppfattar att man arbetar med frågor som direkt berör kulturarvet. Många svar signalerar att man uppfattar det som att kulturarvet är något som någon annan tar ansvar för. Det är även betecknande, att ju mindre man anser att man i sitt dagliga arbete sysslar med kulturarvsfrågor, desto mer av både kompetens och underlagsmaterial uppfattar man finns tillgänglig på kommunen. Under senare år har kulturens och kulturmiljöns betydelse för att öka kommunernas attraktionskraft lyfts fram, liksom kulturens roll i den regionala och lokala utvecklingen. Förvånande nog nämns inga sådana aspekter av de intervjuade politikerna. Den lokala kulturmiljön framställs dock generellt som en resurs. 2
Hur associerar du till begreppen kulturarv respektive kulturmiljö? Den första frågan rörde begreppen kulturarv och kulturmiljö. Majoriteten av svaren berör att kulturarv är ett vitt begrepp och att det handlar om lämningar av mänsklig verksamhet allt från fysiska lämningar till traditioner, seder och bruk, musik och berättelser. De flesta anser att begreppet i vid bemärkelse syftar på vad vi ärvt, vad vi vill värna och det vi vill lämna ifrån oss till kommande generationer. Begreppet kulturmiljö uppfattas som mer konkret. De flesta associerar till fysiska miljöer i form av byggnader och lämningar som uppnått en viss ålder. De fysiska spåren efter generationer i ett långt tidsperspektiv. Vilken betydelse tillmäts kulturarvet i kommunen? Är det betydelsefullt? Tillgång eller belastning? På senare år har stort intresse visats kopplingen mellan regional/lokal utveckling och kulturmiljö. En av frågorna rörde huruvida kulturarvet generellt uppfattas som en resurs eller en belastning. Samtliga intervjuade uttalar att kulturarvet är något betydelsefullt och viktigt. Att det finns en känsla för de här frågorna menar de flesta, på flera olika plan, bland politiker, tjänstemän och allmänhet. Att intresset bland allmänheten dessutom har ökat under det senaste decenniet anser flera. Människor har fått upp ögonen för den fina bygden. Hembygden som kulturarv upplevs helt säkert som en tillgång. Någon menade att intresset för kulturarvet ofta ligger på ett oartikulerat, omedvetet plan, och att detta inte skiljer sig vad det gäller politiker och allmänhet. Man tycker att det är väldigt fint i sin hembygd, men tänker inte riktigt på att det är kulturmiljöerna som gör det vackert. Någon enstaka menar att det här är frågor som är perifera för de flesta människor och att det enbart intresserar en liten grupp i samhället. De flesta anser nog att det är en belastning. Några få känner för de här frågorna som vill ha stöd. Kulturmiljöerna är inte alls med på dagordningen. Det är svårt att se de här värdena. De måste tydliggöras för att få intresse Om man lyfter fram dem då är det betydelsefullt. En kommun behöver en identitet folk flyttar in och ut men kulturarvet består. Restriktioner som belastning Flera tjänstemän uppfattar att den politiska viljan till bevarande och kulturvårdande åtgärder är svag, och att kulturarvet många gånger ses som ett besvärligt hinder. Flera politiker uttrycker också mycket riktigt att samtidigt som kulturarvet är betydelsefullt, får det inte vara ett hinder för samhällsutvecklingen. Att kulturarvet kan innebära restriktioner uppfattas som en belastning och en begränsning. Flera pekar på det starka lagskyddet för fornlämningar, 3
som ofta upplevs som ett hinder. Att fornlämningar åtnjuter ett sådant starkt skydd uttrycker flera en oförståelse inför. Den ekonomiska aspekten tar de flesta politiker upp, då man menar att säkerställande av kulturarvet ofta innebär förhöjda kostnader. Ekonomin är ofta stötestenen -allt måste betalas. Att hålla kulturarvet levande är kostsamt. På det sättet är det en belastning. Det är ett glesbygdsproblem och en resursfråga. Klart att kulturarvet också kan bli en belastning. Utnyttjandet av gamla hus står dessutom ofta emot bevarandeintressen. Det finns alltid en konflikt mellan utvecklingsvilja och bevarandeintressen. Många gånger behövs andra resurser än vad kommunen har, för att t ex säkerställa bruken. De borde kunna kommersialiseras i större grad. Staten borde skjuta till medel för att lägga grunden till kunskap och för att åskådliggöra värdena Vilken kompetens finns på kommunen i kulturmiljöfrågor? Frågan om kulturhistorisk kompetens på kommunen gav många olika svar, även inom en och samma kommun. Två kommuner i länet har kulturhistorisk kompetens i form av en stadsantikvarietjänst i Uppsala och ett kommunalt museum i Enköping. Hälften av kommunerna anser sig ha otillräcklig kompetens. Man pekar på det omöjliga för små kommuner att hålla sådan specialistkompetens. Synen på tillgången på kulturhistorisk kompetens är emellertid beroende av personens roll och arbetsuppgifter. Majoriteten av politikerna i samtliga kommuner anser att det finns tillräcklig kompetens, medan tjänstemän inom samma kommun kan peka på bristen av densamma. Någon pekar på att frågan om kompetens är beroende av hur man definierar kulturarvet och vilken avgränsning man gör. Flera ser ett behov att kompetenshöja kommunens personal i kulturarvsfrågor. Att Länsstyrelsen och Upplandsmuseet kan hålla kurser för kommunalt anställda, t ex byggnadsinspektörer m fl ses som en möjlighet att komma åt problemet. Hur hanteras kulturmiljöfrågorna? Hur ser organisationen ut i kommunen? Vilka roller har de olika förvaltningarna och nämnderna? Kommunerna är fria att själva bestämma sin organisation. Vad det gäller ansvaret för kulturmiljöfrågor på kommunerna i Uppsala län ligger detta på Kulturnämnderna respektive Kultur & fritidsnämnder. I Håbo kommun ligger ansvaret på Bildningsnämnden. Kulturförvaltningarna eller motsvarande uppger emellertid att man inte arbetar särskilt med dessa frågor, med undantag av Enköping och Uppsala. I de fyra av sex kommuner, där det inte finns någon kulturhistorisk kompetens blir bevakningen av kulturarvsfrågorna av naturliga skäl inte någon prioriterad verksamhet. Generellt finns dock en önskan att arbeta mer med dessa frågor, men många pekar på att tidsbrist och avsaknaden av kompetens gör att frågor av det slaget kommer i skymundan. Kulturförvaltningarna fungerar dock som samrådspartner och remissorgan i den kommunala ärendehandläggningen. Man ansvarar för kontakten med hembygdsföreningarna och står i viss mån för bidragsgivning, pedagogisk verksamhet och information. 4
Många av de intervjuade påpekar att formellt ligger ansvaret för kulturarvet på kulturnämnden, men att det direkta arbetet utförs på byggnadsförvaltningarna och besluten fattas av byggnadsnämnderna. Trots att kulturnämnderna har det formella ansvaret har man således inte beslutanderätten i frågor som många gånger direkt berör kulturarvet. I realiteten delas därför ansvaret mellan byggnadsnämnd och kulturnämnd eller motsvarande. Att sprida kunskap om kulturmiljöerna för invånarna och beslutsfattare ses som en viktig uppgift bland tjänstemännen på både bygg- och kulturförvaltningarna. Att medvetandegöra de enskilda fastighetsägarna är vår viktigaste uppgift. Genom att sprida kunskap om kulturmiljöerna kan man göra människor delaktiga det är viktigt. I Uppsala kommun, där en stadsantikvarietjänst är förlagd till kulturförvaltningen, uppfattas systemet däremot som att fungera väl. Frågan angående tjänstens placering har varit under diskussion och olika åsikter har framförts. Om tjänsten istället varit placerad på stadsbyggnadskontoret, vilket varit en tanke, skulle kulturarvsaspekter komma in tidigt i arbetsprocessen, å andra sidan skulle, menar man, kulturarvsfrågorna lätt bli uppslukade och inte få den politiska tyngd som de kräver. Med stadsantikvarien på kulturförvaltningen kommer alla ärenden till kulturnämnden och kulturarvsaspekter följer på det sättet med hela vägen upp i beslutande organ. Att kulturarvsfrågor betraktas som ett särintresse i det kommunala arbetet menar flera av de intervjuade. Alla sidor måste beaktas och där är kulturvärdena en av alla dessa sidor. Det är alltid fråga om en avvägning mellan olika intressen Ekonomin är alltid det viktigaste -kulturmiljöerna kommer alltid i andra hand. På kommunen har man många olika intressen att ta hänsyn till. Kulturmiljön är ett särintresse. Vilka övergripande mål finns för kulturmiljöarbetet inom kommunen? Majoriteten av de intervjuade uppfattar att den egna kommunen saknar uttalade mål beträffande kulturarvet. Så är också fallet för alla kommuner utom två, Enköping och Uppsala. Att målbeskrivningar finns där är ingen tillfällighet eftersom de kommunerna har egen kulturhistorisk kompetens. Men även i dessa kommuner är målen okända bland flertalet politiker. I Uppsala finns en målbeskrivning för kulturmiljöarbetet i kommunens översiktsplan. Det handlar om att levandegöra kulturarvet, lyfta fram värdena i den fysiska planeringen, få respekt för dem och att bevaka att de inte ställs åt sidan. Flera av de intervjuade hänvisar till kommunernas översiktsplaner och Plan och bygglagen i fråga om mål. I PBL finns målsättningar, att arbeta efter dem är ett mål för kommunen. Det finns varsamhetsregler i PBL som vi försöker följa. 5
Endast ett fåtal nämner kommunens eventuella kulturmiljöprogram på frågan om mål för kulturarvet, och då endast att det kan finnas formuleringar där, men att de inte är politiskt tagna. Även om det således i flertalet kommuner inte finns uttalade politiska mål angående kulturarvet, så hade flera av de tillfrågade egna personliga mål. Min vision är att kunna bevara kulturarvet. Det handlar om kunskap och insikt om vår historia för att kunna bygga en god framtid. Inte minst för de yngre. Det handlar om att få ett historiskt sammanhang i dagens samhälle. Målet måste vara att så långt möjligt bevara de kulturhistoriska miljöerna så att de ger en koppling till tidigare samhällen. Det övergripande målet för oss är att hantera planarbetet på rätt sätt. Alla sidor måste beaktas och där är kulturvärdena en av alla dessa sidor. Underlagsmaterial -vad finns och vad behövs? Frågan angående vad som finns beträffande kulturhistoriska underlagsmaterial gav skiftande svar, i flera fall inom en och samma kommun. Svaren är, liksom flera andra, avhängigt den intervjuades roll och arbetsuppgifter. Vissa generella drag kan dock uppfattas i svaren. Flertalet av politikerna anser att det finns god tillgång till kunskapsmaterial och att man får fram tillräckliga underlag för beslut. På tjänstemannanivå ses däremot flera luckor beträffande just detta. Det är en svag punkt i kulturmiljöarbetet. Det finns t ex ingen heltäckande byggnadsinventering i kommunen. Flera av svaren understryker betydelsen av bättre, mer lättillgängligt och modernare faktaunderlag. Man menar att befintliga inventeringar och undersökningar kan utnyttjas, men att materialen behöver förnyas. Dessutom menar flera att om beskrivningar av kulturhistoriska värden skall kunna fungera i det kommunala planarbetet måste de översättas till karaktärsdrag som är begripliga och hanterbara för personer utan antikvarisk kompetens. Det saknas en sammanfattande skrift som behandlar den kulturhistoriska bebyggelsen; karaktäristiska drag, placering i landskapet, färgsättning etc. Enklare handvisningar med typfall dokumenterade. Goda exempel på nytt byggande med kulturhistorisk hänsyn. Flera vill lyfta fram möjligheterna att utnyttja digitala medel, dels för att underlätta det kommunala arbetet, men inte minst för att underlätta åtkomsten för allmänheten. Kommunernas kulturmiljöprogram togs i vissa fall upp som underlagsmaterial. Utifrån intervjuerna framgår att de utnyttjas på varierande vis. I Tierps kommun används programmet i det kommunala arbetet: Det finns ett nyreviderat kulturmiljöprogram. Det används i bygglovärenden mm. Alla värdefulla byggnader finns med. Det är en viktig kunskapskälla. Det gamla har varit flitigt använt i många olika sammanhang. I Älvkarleby kommun: Det har redan blivit mycket populärt hos kommuninnevånarna, och det var precis det som var meningen att nå ut. Det finns flera exempel där det nya kulturmiljöprogrammet har 6
gjort oss på kommunen uppmärksamma på planer som behöver revideras eller rent av att byggrätten skall tas bort I Enköpings kommun: Tanken var att kommunens kulturmiljöprogram skulle användas som underlag för t ex områdesbestämmelser, men det har inte alls blivit så. Boken i sig har ingen formell status och ligger inte alls till grund för planering. Den används inte i plansammanhang, utan det är en trevlig bok som dock innehåller väldigt mycket. I Håbo: Kulturmiljöprogrammet är föråldrat. I Östhammar: Kulturmiljöprogrammet Jord och järn finns uppkopierad och finns på kommunen. Kulturnämnden har påpekat att programmet borde göras tillgängligt. Möjligen kan man lägga ut det på internet. Hur går den demokratiska processen till i dessa frågor? Hur kommunicerar man med kommuninnevånarna och hur skapar man delaktighet? Frågan angående hur man på kommunen skapar delaktighet i fråga om kulturarvet uppfattades av flera som besvärlig. Möjligen kan detta tolkas som att kulturarvet inte är något man förknippar med demokrati, utan att det är ett specialintresse för myndigheter och mindre grupper i samhället. Majoriteten av de tillfrågade tog upp Plan och bygglagens reglering av samrådsförfarandet som en demokratisäkring. Någon pekade på en lång remisslista för planärenden. Remittering av ärenden uppfattas av flera som ett sätt att skapa demokrati och få olika grupper att komma till tals. Det är ett stort ansvar hos kommunens kulturpolitiker att lyssna till opioner bland allmänheten. Det finns alltid en pågående debatt inom kommunen om vad som bör bevaras i fråga om byggnader och miljöer. Flera hänvisar till utställningar, informationsmöten och debatter. Att fånga upp det stora historieintresset i samhället ansågs viktigt, likaså att få igång en dialog och att skapa delaktighet hos medborgarna. Flera av de intervjuade poängterar museernas och bibliotekens viktiga roller i denna fråga. Att de som kommunen kommer i kontakt med redan är mycket intresserade och engagerade i, många gånger lokala, kulturarvsfrågor menar flera. Någon talar om svårigheten men ändå vikten av att nå de tysta grupperna som aldrig kommer till tals i dessa frågor. Att det behövs expertkunskap till att göra kulturhistoriska bedömningar och att detta inte får påverkas av trender och opioner framhölls också. Hur tycker man att samspelet mellan kommunen och övriga aktörer (kommunalt museum, länsmuseum, länsstyrelse) fungerar? Vilka förväntningar finns på länsstyrelse och länsmuseum? 7
De allra flesta har goda erfarenheter av både Länsstyrelsen och Upplandsmuseet. Överlag kan sägas att samarbetet anses som gott, men outvecklat. Synen på samarbetets frekvens och kvalitet varierar mellan både kommuner och personer, vilket naturligtvis är en avspegling hur det faktiskt förhåller sig. Vissa har mycket ingående kunskap om både Lst och UM, vad de står för och har för uppdrag. Andra uttalar en osäkerhet, om framför allt Upplandsmuseets verksamhet. Att Länsstyrelsen har ett myndighetsuppdrag tycks tydligt för de flesta. Jag tycker att vi har ett gott samarbete med både Länsstyrelsen och Länsmuseet. De motsvarar väl förväntningarna. Man skulle kunna utveckla samarbetet ytterligare och ha gemensamma projekt. Utbytet av erfarenheter är viktigt. Här har Länsmuseet en viktig roll och borde kunna ta initiativ. Länsstyrelsen är ju en myndighet som har sina uppdrag. Från Länsstyrelsen finns en god förståelse för att ärenden har en bred behandling. Ett bra samarbete i kulturarvsfrågorna måste bygga på goda personliga kontakter. Vi behöver få bort myndighetskaraktären på dessa frågor för att få gehör bland medborgarna. Majoriteten av politikerna bedömer att deras arbete egentligen inte inbegriper någon tät kontakt med Upplandsmuseet eller Länsstyrelsen. Man har en uppfattning att detta sker på tjänstemannanivå. De flesta politiker är mer bekanta med Länsstyrelsen än med Upplandsmuseet. Detta kan delvis förklaras av Lst:s myndighetsroll, men framför allt framhölls de regelbundna samråd mellan kommunerna och Länsstyrelsen, där länsantikvarien är representerad, som den huvudsakliga orsaken. Politikernas kontakter med Upplandsmuseet kan betraktas som mycket begränsade eller i vissa fall som närmast obefintliga. Flera pekar på vikten av att förstå varandras roller för att underlätta samarbetet. I vissa fall efterlyses en förståelse från de regionala institutionernas sida för det kommunala arbetet som kräver hänsynstagande till många olika aspekter. Vi måste ta hänsyn till många intressen och se företeelser från många aspekter. Från museet borde man kunna sätta sig in i de kommunala förutsättningarna och kunna se med kommunala ögon. Det skulle göra att det fanns en öppenhet för resonemang. Information De flesta intervjuade talar om betydelsen av information kring kulturarvsfrågor. För att få gehör, ökat intresse och få allmänheten involverade i arbetet behövs mer pedagogisk information menar man. Men information till beslutsfattande politiker anses inte desto mindre viktig. Kunskapsuppbyggnad och förmedling är viktigt. Inom museiområdet finns stor kompetens, men det är viktigt att den kommer allt flera till kännedom, att kunskapen breddas bland allmänhet och beslutsfattare. Vikten av information kan aldrig underskattas. Upplandsmuseet måste skaffa sig en bättre hemsida. Det är ju en viktig kanal för information och kunskap 8
Det vore bra om både Lst och UM fungerar som en resurs att diskutera med. Kulturmiljökollegiet fungerade bra. Där fanns utrymme för samråd och diskussion om gemensamma frågor. Ju mer isolerat man jobbar, desto mer kontakter behöver man. Vi som arbetar med dessa frågor i kommunerna behöver kontakterna på länsnivå. Hur kan kulturarvsarbetet fungera bättre i framtiden? Svaren på frågan om hur ett framtida kulturarvsarbete kan fungera bättre är föga uppseendeväckande. De domineras av två teman: information och ökade resurser. Att notera är att majoriteten av svaren handlar om hur Upplandsmuseet och Länsstyrelsen kan förmedla information och stå för kunskapsuppbyggnad. Få svar handlar om arbetet på kommunerna. Möjligen kan det vara en följd av att intervjuaren företräder Upplandsmuseet, d v s att det underförstått skulle ligga en förfrågan i vad länsmuseet kan göra bättre. Flera av svaren förmedlar att det finns ett behov av samtal kring kulturarvsfrågor. Vi behöver inspiration och stöd Vidare efterlyses egenskaper som initiativförmåga, framåtblickande, provokativ och utvecklingsbenägenhet hos den regionala kulturmiljösektorn. Att det måste till samhälleliga resurser tog flera politiker upp som viktigt för att kulturarvsfrågor skulle prioriteras på det politiska planet. Man menar att statsmakterna måste signalera genom ökade resurser om kulturarvsfrågornas dignitet. Flera tog upp riksintresseområden för kulturmiljövården och hur kommunerna skall kunna säkerställa dem. Flera av de intervjuade påtalade behovet av populära skrifter av olika slag. handfasta råd om kulturhistorisk bebyggelse rådgivningsblad enkelt och uppskattat. 9