3. Budgetpropositionens ekonomisk-politiska utgångspunkter och mål Den långvariga kraftiga ekonomiska tillväxten i Finland håller på att mattas av. Ju svagare den internationella ekonomiska situationen blir och ju längre den pågår, desto viktigare är det att de nationella grundläggande faktorerna för en stabil ekonomi, dvs. en stark offentlig ekonomi och en god priskonkurrenskraft, är i sin ordning. Enligt regeringsprogrammet kan sysselsättningen öka med 80 000 100 000 personer före valperiodens slut. Då kan sysselsättningsgraden stiga till ca 72 % i slutet av valperioden. Under nuvarande valperiod har sysselsättningen utvecklats mycket gynnsamt, men för att det ska vara möjligt att nå den eftersträvade sysselsättningsutvecklingen krävs det därtill åtgärder som förutom att de stödjer utbudet av arbetskraft också målmedvetet stärker produktiviteten och den potentiella tillväxtnivån för produktionen. Vidare behövs en gynnsam internationell ekonomisk utveckling och en måttfull utveckling av arbetskraftskostnaderna som tryggar efterfrågan på arbetskraft. En fortsatt stark tillväxt inom totalproduktionen och sysselsättningen är av avgörande betydelse för statens och kommunernas ekonomiska stabilitet. Den offentliga ekonomins tillstånd i Finland ska enligt regeringens uppfattning de närmaste åren bedömas framför allt med tanke på förberedelserna inför den demografiska förändringen. Ett mål enligt regeringsprogrammet är att sysselsättningsfrämjande strukturella reformer ger upphov till ett strukturellt överskott i statsfinanserna som motsvarar en procent av BNP i slutet av valperioden. 3.1. Finanspolitiken Den långvariga kraftiga ekonomiska tillväxten i Finland håller i snabb takt på att avta i och med att världsekonomin redan har börjat mattas av. Osäkerheten i fråga om det internationella ekonomiska läget är fortfarande stor. I Finland har de grundläggande faktorerna främjat tillväxten, och hittills har vi klarat oss bättre än de andra. I och med den snabbt ökade inflationen har förtroendet för den ekonomiska utvecklingen dock försvagats, och totalproduktionen förväntas öka med bara knappt 2 % nästa år. Befolkningens snabbt stigande medelålder kastar en skugga över utsikterna för slutet av valperioden. Samtidigt som de offentliga utgifterna ökar i takt med befolkningens stigande medelålder, hotar det minskade antalet sysselsatta bromsa totalproduktionen och skatteinkomstökningen. En ökning av produktiviteten blir allt viktigare i framtiden, eftersom den andra delfaktorn i den ekonomiska tillväxten, dvs. arbetskraften, ofrånkomligt hotar minska. Arbetsmarknaden skärps ytterligare eftersom ökningen av arbetskraftsutbudet avtar och arbetslöshetsgraden börjar närma sig den uppskattade nivån för den strukturella arbetslösheten. Efter en lång period med relativt måttfulla kollektivavtal har löneförhöjningarna i fjolårets och årets avtal, som sträcker sig till början av år 2010, blivit klart högre än vad man varit van med de senaste åren. Risken är att de ingångna löneuppgörelserna påskyndar inflationen och äventyrar priskonkurrenskraften. Detta kan visa sig vara problematiskt med tanke på sysselsättningen, i synnerhet i fall den internationella ekonomin förblir svag en lång tid. Regeringens avsikt är att förbereda sig på trycket på den offentliga ekonomin genom att stärka den offentliga ekonomins hållbarhet med hjälp av strukturella reformer och genom att föra en ansvarsfull utgifts- och skattepolitik. Med tanke på den offentliga ekonomins hållbarhet är det nödvändigt att sysselsättningsgraden höjs. För att lindra matchningsproblemen på arbetsmarknaden krävs en större yrkesmässig och regional rörlighet. Man måste försöka sänka den strukturella arbetslösheten också genom reformer som gäller den sociala tryggheten och utbildningssystemet. I syfte att lösa problemen med matchning av arbetskraft anvisas i budgetpropositionen för 2009 finansiering till åtgärder som förebygger utslagning bland unga och främjar ungas sysselsättning, till ett ökat antal studieplatser inom den yrkesinriktade grund- och tilläggsutbildningen och inom utbildningen för invandrare samt till behörighetsutbildning för lärare med invandrarbakgrund. Också finansieringen av verkstadsverksamhet för unga ökas med knappt 1 miljon euro. Anslagen för arbetskraftsutbildning, flyttbidrag och start- Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 1
peng enligt verksamhetsmodellen för omställningsskydd ökas med ca 9 miljoner euro på grund av den ökade efterfrågan på stöd. För att dämpa ökningen av de offentliga utgifterna har regeringen förbundit sig till utgiftsramar som sträcker sig över valperioden och som begränsar utgiftsökningarna. Man försöker öka produktiviteten med hjälp av kommun- och servicestrukturreformen samt statens produktivitetsprogram. Detta innebär en effektivare offentlig verksamhet och en omfördelning av arbetskraften inom den offentliga sektorn så att den bättre motsvarar de behov som uppstår på grund av den åldrande befolkningen. Efterfrågan på arbetskraft inom den offentliga sektorn får inte utgöra ett hinder för tillväxtmöjligheterna inom den privata sektorn och hela samhällsekonomin. De lättnader i beskattningen av arbete som ingår i regeringsprogrammet och som syftar till att öka sysselsättningen lämpar sig väl för den försämrade konjunkturen. I och med de skattelösningar som ingår i budgetpropositionen kan finanspolitiken som helhet anses främja den totala efterfrågan och tillväxten nästa år. Skattelättnaderna kan sänka den strukturella arbetslösheten. De ökar hushållens köpkraft, minskar skattekilen, förbättrar incitamenten att arbeta och låta utföra arbete samt främjar måttfulla löneuppgörelser. 3.2. Skattepolitiken Regeringens viktigaste skattepolitiska mål är att -främja sysselsättningen genom att lindra beskattningen av arbete Beskattningen av förvärvsinkomster -öka arbetskraftens rörlighet och förbättra matchningen på arbetsmarknaden -göra beskattningen rättvisare -främja företagsamhet, kompetens, inhemskt ägande och sparande -betona miljöaspekter -bekämpa verksamhet i den ekonomiska gråzonen. Tyngdpunkten inom skattepolitiken ligger på en lindrigare beskattning av arbete. I enlighet med regeringsprogrammet lindras beskattningen av arbete i syfte att främja sysselsättningen med sammanlagt 1,1 miljarder euro under hela regeringsperioden. I samband med halvtidsöversynen kommer regeringen att bedöma dimensioneringen av inkomstskattelättnaderna under regeringsperioden så att även löneuppgörelserna och den offentliga ekonomins hållbarhet beaktas. I slutet av regeringsperioden kan en långsammare ekonomisk tillväxt och ett minskat utbud på arbete till följd av den åldrande befolkningen ge skäl att stödja sysselsättningen och den inhemska efterfrågan även genom ytterligare skattelättnader. År 2008 genomfördes en moderat lindring av beskattningen av arbete med 330 miljoner euro. I inkomstskatteskalan gjordes dessutom en inflationsjustering på 2 %. Med beaktande av den höjda inkomstnivån var lättnaden tillräcklig för att hindra en skärpning av beskattningen. År 2009 lindras beskattningen av arbete med ca 700 miljoner euro. Dessutom kompenseras den skärpning av beskattningen som en höjning av inkomstnivån medför och det görs en inflationsjustering på 4 % i inkomstskatteskalan. I detta ingår en inflationsjustering på 4 % i inkomstskatteskalan. Skattelättnaderna stödjer köpkraften, sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten. Skattelättnaderna skapar förutsättningar för en fortsatt gynnsam utveckling av sysselsättningen trots de svagare konjunkturerna. Samtidigt stärker skattelättnaderna möjligheterna för ekonomisk tillväxt på lång sikt. Beskattningen av pensionsinkomst lindras så att skattegraden för pensionsinkomst på alla inkomstnivåer är högst lika hög som skattegraden för motsvarande löneinkomst. Även skattegraden för pensionerade makar ändras så att den högst är samma som skattegraden för löntagare. Lindringen av beskattningen av pensionsinkomst genomförs genom en höjning av pensionsinkomstavdraget i både stats- och kommunalbeskattningen, vilken minskar skatteinkomsterna med uppskattningsvis knappt 200 miljoner euro. Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 2
Figur 4. Skattegraden för löneinkomster, i % för medelinkomsttagare I enlighet med regeringsprogrammet får kommunerna full kompensation för ändringar i skattebasen. Beskattning av kapitalinkomster Främjande av företagsamhet, kompetens, inhemskt ägande och sparande En sänkning av mervärdesskattesatsen på livsmedel som en del av en rättvisare beskattning 3.3. Den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt I syfte att trygga tillgången till virke inom skogsindustrin beviljas temporär och partiell skattefrihet för inkomster av virkesförsäljning. Av den inkomst av virkesförsäljning som inflyter före utgången av 2009 och som beskattas som kapitalinkomst av skogsbruket är 50 % på vissa villkor skattefri inkomst. Av den inkomst som inflyter före utgången av 2010 är 25 % skattefri inkomst. År 2009 minskar den partiella skattefriheten för inkomster av virkesförsäljning beloppet av kapitalinkomstskatten med uppskattningsvis 105 miljoner euro. Regeringen fortsätter på en skattelinje som överensstämmer med regeringsprogrammet. Företagsbeskattningen hålls konkurrenskraftig internationellt sett, och man avhåller sig från ändringar som äventyrar de finska företagens konkurrenskraft. Lagstiftningen om företagsbeskattning anpassas till de internationella redovisningsstandarderna 2009. Anpassningen sker huvudsakligen i enlighet med förslagen från den arbetsgrupp för utveckling av företagsbeskattningen som avgav sitt betänkande 2006. Lagförslaget innehåller bl.a. bestämmelser om den skattemässiga behandlingen av orealiserade värdeförändringar som antecknats i bokslutet. Dessutom revideras tonnageskattelagen i syfte att öka tonnageskattesystemets internationella konkurrenskraft. Noterade aktiebolag som bedriver bostadsuthyrning befrias under vissa förutsättningar från inkomstskatt för att utöka utbudet på nya fritt finansierade hyresbostäder. I enlighet med regeringsprogrammet sänks mervärdesskattesatsen på livsmedel och foder från 17 % till 12 % från och med den 1 oktober 2009. Sänkningen av skattesatsen innebär att den mervärdesskatt som konsumenterna betalar sjunker med ca 500 miljoner euro på årsnivå. Med andra ord minskar det skattebelopp som inflyter till staten med motsvarande summa. Indirekt stödjer skattesänkningen dock en fortsatt ekonomisk tillväxt och stävjar stegringen i konsumentpriserna. Som en följd av de positiva verkningarna beräknas ca hälften av det direkta skattebortfallet återbördas till staten närmast genom den inverkan som skattesänkningen har på det ekonomiska beteendet. Sänkningen av mervärdesskattesatsen på mat förbättrar konsumentens allmänna köpkraft och därmed också den privata konsumtionen samt ger, i och med att sysselsättningen blir bättre, ökade intäkter av inkomstskatten och mindre utgifter för staten för utkomstskyddet för arbetslösa. Finlands befolkning åldras snabbare än i någon annan EU-medlemsstat. Befolkningen i arbetsför ålder börjar minska redan år 2010 när den första stora åldersklassen, de som är Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 3
födda 1945, fyller 65 år. Enligt Statistikcentralens befolkningsprognos (2007) minskar befolkningen i arbetsför ålder (15 64-åringar) med ca 270 000 personer fram till år 2050. Det minskade utbudet på arbetskraft kan aktivt bromsas upp genom att arbetskarriären förlängs i såväl inledningen som slutet. Man kan också försöka kompensera minskningen genom en aktiv invandrarpolitik. Problemet kan dock inte undanröjas på det sättet, endast lindras. Nedgången i befolkningen i arbetsför ålder kommer att bromsa den kommande ekonomiska tillväxten avsevärt. Då vi förra seklet blev vana med en årlig tillväxttakt på drygt 3 %, blir vi i fortsättningen tvungna att nöja oss med ca 1½ % i årlig tillväxt, eftersom den ekonomiska tillväxten är helt beroende av en ökning av produktiviteten. Samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder minskar, ökar antalet seniorer markant. Fram till år 2050 ökar antalet personer som fyllt 65 år med ca 700 000, och försörjningskvoten fördubblas. När det för närvarande per en senior finns fyra personer i arbetsför ålder, kommer det år 2050 att finnas enbart två. Att befolkningen åldras snabbt beror inte enbart på att de stora åldersgrupperna uppnår pensionsåldern, utan i bakgrunden finns också det faktum att livslängden hela tiden ökar. Till följd av detta kommer antalet 85-åringar att öka allra snabbast. Deras antal förväntas år 2050 vara uppe i 390 000, då de nu är 100 000. Enligt befolkningsprognosen stiger den förväntade livslängden för en 65-årig man med 6 år och för en kvinna i samma ålder med 5 år fram till år 2050. Det är positivt att livslängden ökar och det speglar en ökad välfärd, men samtidigt ökar behovet av åldringsvård. Problemen med att finansiera utgifterna för vård och omsorg kunde lindras, om de äldres aktiva år kunde utökas med ungefär samma antal som levnadsåren ökar. Inom pensionssystemet utgör den ökade livslängden inte något betydande hot mot en hållbar finansiering av pensionerna. Den utvecklingstendens som befolkningsprognosen avspeglar innebär en mycket stor utmaning för anordnande och finansiering av omsorgstjänster för äldre. Detta har konsekvenser också för arbetsmarknaden. Om välfärdstjänsterna produceras enligt nuvarande struktur, borde drygt hälften av den åldersklass som kommer i arbetsför ålder anställas inom den offentliga sektorn på 2020- och 2030-talen då omsorgsbehovet ökar mest. En sådan utveckling skulle leda till att antalet arbetsplatser ökar betydligt inom de social- och hälsovårdstjänster som kommunerna ansvarar för, men minskar avsevärt inom den privata sektorn. Bristen på arbetskraft och den samtidiga ökningen i behovet av tjänster hotar att göra tjänsterna dyrare och öka kostnaderna. Inom bl.a. kommun- och servicestrukturreformprojektet och statens produktivitetsprogram har en ökning av produktiviteten därför lyfts fram som ett centralt mål när det gäller att stävja kostnadsökningen. En hållbar finansiering av den offentliga ekonomin prövas i en situation då utgiftstrycket i fråga om pensioner och omsorgstjänster ökar samtidigt som arbetskraften minskar och tillväxten både i fråga om nationalprodukten och skattebasen avtar. Enligt beräkningar som gjorts inom EU kommer åldersrelaterade utgifter, dvs. utgifter för pensioner, hälso- och sjukvård och långtidsvård, att i vårt land öka med drygt 5 % i förhållande till totalproduktionen fram till år 2050. Det största trycket på en höjning av pensionsutgifterna infaller under 2010-talet, medan utgifterna för omsorg ökar kraftigast först efter detta. I Finland har man förberett sig bättre på det utgiftstryck som den snabbt åldrande befolkningen ger upphov till än i många andra EU-medlemsländer: -Staten har genom sin strama finanspolitik minskat sin skuldsättning och därmed ränteutgifterna. På detta sätt har man gett plats för den kommande ökningen av utgifter som föranleds av att befolkningen blir allt äldre. -Arbetspensioner har fonderats, och trycket på en ökning av pensionsavgifterna är därför avsevärt mindre än då det gäller pensionsutgifterna. Man har dessutom enats om ytterligare fonderingar fram till år 2013. -Därutöver har det genomförts flera pensionsreformer, som stärker stabiliteten i pensionssystemets finansiering avsevärt bl.a. genom att sporra till längre arbetskarriär. Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 4
-Den offentliga ekonomins finansiella bas stärks med en ekonomisk politik som stöder tillväxt och sysselsättning. Regeringen siktar på 80 000 100 000 nya arbetstillfällen under den här valperioden. På längre sikt är målet att höja sysselsättningsgraden till 75 %. Enligt bedömningar kommer den pensionsreform som trädde i kraft 2005 att tillsammans med tidigare genomförda reformer leda till att pensioneringen skjuts upp med ungefär tre år. Situationen då det gäller sysselsättningen av äldre arbetstagare (55 64-åringar) har blivit märkbart bättre de senaste åren. Sysselsättningsgraden för denna åldersgrupp har stigit snabbast i vårt land av alla EU-länder, från 37 % år 1998 till nästan 55 % år 2007. Tablå 5. Befolkningens åldersstruktur åren 2007 2050 1) 1 000 personer Sammanlagt 0 14-åringar 15 64-åringar över 65-åringar över 85-åringar 2007 5 297 895 3 528 875 98 2010 5 356 884 3 532 941 113 2020 5 547 918 3 352 1 276 153 2030 5 683 910 3 279 1 494 221 2040 5 730 887 3 295 1 548 349 2050 5 748 896 3 264 1 588 389 Förändring 2007/2050 451 1-264 713 291 3.4. EU:s ekonomisk-politiska koordinering Den snabba nedgången i det internationella konjunkturläget har prövat den samordningsmekanism för den ekonomiska politiken som grundar sig på Europeiska unionens regler. Under högkonjunkturåren 2006 och 2007 betonade rådet och kommissionen vikten av att de goda tiderna beaktas i de politiska rekommendationerna och att extra skatteinkomster används för att stärka den offentliga ekonomin och dess hållbarhet. I de flesta medlemsstaterna har den nominella balansen blivit klart bättre och som helhet var den offentliga ekonomin inom både euroområdet och inom hela unionen starkare 2007 än någonsin under tiden för den ekonomiska och monetära unionen. Underskottet i den offentliga ekonomin inom hela euroområdet var 0,7 % i fjol. I själva verket var det dock få medlemsstater som vidtog några extra åtgärder för att förbättra den offentliga ekonomin. Skatteinkomsterna översteg budgeten, vilket ledde till en bättre balans. I vissa fall ledde de extra skatteinkomsterna också till ökade utgifter, trots riskerna för en överhettning av ekonomin. Allt som allt var det efter 2007 bara ett land, Ungern, som uppvisade ett s.k. alltför stor underskott som översteg referensvärdet på 3 %. Ekofinrådet i juli inledde visserligen ett förfarande vid alltför stora underskott gentemot Förenade kungariket. Detta gjordes i föregripande syfte, eftersom de budgetdokument som landets regering publicerat visade att underskottet skulle överstiga referensvärdet budgetåret 2008/2009. Detta är delvis en följd av det snabbt försämrade ekonomiska läget. Delvis av samma orsaker har kommissionen gett Frankrike och Rumänien policyanvisningar som har karaktären av en förvarning. Våren 2007 förde medlemsstaterna i euroområdet för första gången en förhandsdiskussion om medlemsstaternas budgetberedning. Ett av syftena var att bedöma budgetpolitiken ur hela euroområdets synvinkel. Vid mötet i Berlin band sig medlemsstaterna till att uppnå sitt medelfristiga budgetmål före 2010, med ett undantag. Man kom överens om att ställa upp medelfristiga budgetmål 2005, då stabilitets- och tillväxtpakten reformerades. Målen skulle stämma överens med de långsiktiga hållbarhetsutmaningarna i respektive land. Eftersom ländernas tillväxtpotential, skuldnivå och läget i fråga om den offentliga ekonomin skiljer sig avsevärt från varandra, är det inte förnuftigt och skäligt att ställa upp samma mål för alla länder. I samband med reformen betonades också det nationella engagemanget i anslutning till målen. Tills vidare har åtta av femton medlemsstater i euroområdet, in- 1) Källa: Statistikcentralens befolkningsprognos 2007 Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 5
klusive Finland, uppnått målet. När konjunkturerna försvagas är det sannolikt att en del av medlemsstaterna blir efter i den tidtabell som sattes som mål i Berlin och som man fortfarande håller fast vid. Den diskussion som delvis inleddes under Finlands ordförandeperiod och som gällde de nationella budgetbestämmelserna och utgiftsramarna ser ut att ha gett resultat, eftersom många länder håller på att reformera budgetförfarandet och budgetlagarna i denna riktning. Detta kommer för sin del också att bidra till att den medelfristiga och långfristiga orienteringen stärks i EU-ländernas och euroländernas finanspolitik. Detta gör att politiken blir trovärdigare. I samband med reformen av stabilitets- och tillväxtpakten kom man också överens om att medlemsstaterna i sina medelfristiga mål ska beakta den offentliga ekonomins befintliga åtaganden (åldersrelaterade utgifter). Detta arbete har utförts av kommissionen, och ett förslag av kommissionen väntas bli klart senast i början av 2009. Avsikten är att de landspecifika målen på medellång sikt som justerats på basis av den nya informationen ska läggas fram hösten 2009 i medlemsstaternas uppdaterade stabilitets- och konvergensprogram. Beaktandet av de befintliga åtagandena kan förväntas höja målnivån inom budgetpolitiken. Det är en annan sak hur snabbt medlemsstaterna förväntas svara på dessa utmaningar och anpassa sina mål. I ett land som Finland där de åldersrelaterade utgifterna stiger mycket snabbt i och med att befolkningen blir äldre väntas en snabbare och mer framförhållen anpassning än i de länder där befolkningsstrukturen är mindre ofördelaktig. Europeiska kommissionen publicerade i början av sommaren 2008 en rapport med anledning av den ekonomiska och monetära unionens tioårsjubileum. I den omfattande rapporten ingick ett meddelande där kommissionen lägger fram förslag bl.a. till en effektivisering av samordningen av den ekonomiska politiken. I de förslag som kommer att behandlas under det kommande året ingår bl.a. ett förslag som innebär att uppföljningen av budgetpolitiken utvidgas till att gälla sådana allmänna områden i anslutning till makrostabiliteten (inflation, konkurrenskraft, yttre stabilitet) som i synnerhet inom euroområdet har betydande verkningar över gränserna. Diskussionerna har bara inletts, men den interna differentieringen inom euroområdet kommer att vara en av de största framtida utmaningarna med tanke på samordningen av politiken. Denna utskrift är ingen officiell handling, utan det är original handlingarna som är av juridisk betydelse. Sida 6