Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens ordförandes delegationsbeslut Avesta kommun Datum Februari 2009 Ove Axelsson
Innehållsförteckning 1 Inledning...3 1.1 Bakgrund och revisionsfråga...3 1.2 Avgränsning...3 1.3 Granskningsmetod...3 2 Kommunallagens regler kring delegationer...3 2.1 Allmänt om delegationer...3 2.2 Anmälan av delegationsbeslut...4 2.3 Ärenden som inte kan delegeras...5 2.4 Beslut i brådskande ärenden...5 3 Användandet av beslutsmöjlighet enl KL 6:36 i Avesta...5 3.1 Delegationsordningen...5 3.2 Antal fattade beslut med hänvisning till brådskande ärenden...6 3.3 Anmälan till styrelsen av fattade beslut enligt ovan...7 4 Revisionell bedömning...8
1 Inledning Revisorerna i Avesta kommun har beslutat att genomföra en granskning av beslut som fattats på delegation av kommunstyrelsens ordförande varvid hänvisats till kommunallagens möjlighet att fatta beslut i brådskande ärenden. Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers har fått uppdraget att genomföra granskningen. 1.1 Bakgrund och revisionsfråga Kommunstyrelsens ordförande har fattat ett antal beslut som betraktats som brådskande ärenden enligt definitionen i kommunallagen 6 kap 36. I syfte att granska om dessa beslut skett på ett korrekt sätt ska följande revisionsfrågor besvaras: Har besluten fattats i enlighet med gällande delegationsordning? Vid hur många tillfällen och i vilken typ av ärenden har ordföranden fattat beslut av brådskande karaktär? Har fattade beslut anmälts till kommunstyrelsen och hur lång tid har förflutit mellan beslut och anmälan? 1.2 Avgränsning Granskningen avser endast beslut av brådskande karaktär, fattade av kommunstyrelsens ordförande under år 2008. 1.3 Granskningsmetod Granskningen har genomförts i form av studier av kommunstyrelsens och dess utskotts protokoll, kommunstyrelsens delegationsordning, kommunstyrelsens reglemente samt via diariet uppföljning av vilka beslut som fattats. 2 Kommunallagens regler kring delegationer 2.1 Allmänt om delegationer Enligt kommunallagen har de förtroendevalda i kommunen det politiska ansvaret för verksamheten i sin helhet, dvs beredning, beslut och genomförande. Beslut enligt kommunallagens mening kan endast fattas av fullmäktige, nämnd (som nämnd räknas också styrelsen), partssammansatt organ eller delegat den senare med stöd av delegationsregler enligt kommunallagen 6 kap 33-38 eller i speciallagstiftning. Syftet med delegation av beslutanderätten är: 3
att avlasta nämnden rutinärenden, detta för att skapa utrymme för mer omfattande behandling av betydelsefulla principiella ärenden att möjliggöra en effektivare verksamhet genom att beslutsvägarna blir kortare och handläggningen snabbare. Genom delegation flyttas beslutanderätten från nämnden till delegaten. Nämnden kan delegera sin beslutanderätt till: en grupp av ledamöter och/eller ersättare inom den egna nämnden, t ex ett utskott enskild ledamot eller ersättare i nämnden enskild tjänsteman inom kommunen Delegaten träder helt i nämndens ställe. Beslut som fattas med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut och kan inte ändras av nämnden i samband med att beslutet anmäls. Det betyder även att delegatens beslut kan överklagas på samma sätt som ett nämndsbeslut. 2.2 Anmälan av delegationsbeslut Alla beslut som fattas med stöd av delegation ska anmälas till den nämnd eller styrelse som delegerat beslutanderätten. Beslut som fattas med stöd av vidaredelegation från förvaltningschef ska anmälas till förvaltningschefen. Det finns tre syften med kravet på återrapportering, nämligen; information, kontroll och registrering. De två första - information och kontroll - syftar till att ge nämnden/styrelsen fortlöpande information om vad som händer i verksamheten och möjlighet att kontrollera att de beslut som fattats av delegaterna är i överensstämmelse med nämndens/styrelsens riktlinjer och intentioner. Det tredje syftet - registrering - kan ha betydelse för besvärstiden. Besvärstiden över ett delegationsbeslut räknas vanligtvis från det datum då beslutet eller det protokoll där anmälan noteras tillkännages på kommunens anslagstavla. Undantag från denna regel är beslut som kan överklagas genoms förvaltningsbesvär där tiden räknas från den tidpunkt när den som berörs av beslutet tagit del av detsamma. Beslut som kan överklagas genom förvaltningsbesvär utgörs av beslut som har karaktären av myndighetsutövning ex. vis socialt bistånd, bygglov. 4
2.3 Ärenden som inte kan delegeras Enligt KL 6:34 får beslutanderätten inte delegeras i följande slag av ärenden: ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. 2.4 Beslut i brådskande ärenden I KL 6 kap 36 stadgas om så kallade brådskande ärenden. Av lagtexten framgår att En nämnd får uppdra åt ordförande eller en annan ledamot som nämnden utsett att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande, att nämndens beslut inte kan avvaktas. Sådana beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Av boken Kommunallagen kommentarer och praxis (Paulsson, Riberdahl m fl) framgår att bestämmelsen om brådskande beslut motiveras med att det i vissa lägen kan vara viktigt med snabba beslut. Den har emellertid getts ett restriktivt innehåll. Det är endast ordföranden eller annan ledamot som nämnden utsett som kan få i uppdrag att besluta på nämndens vägnar. Genom att det anges att dessa beslut fattas på nämndens vägnar klargörs att besluten med stöd av denna paragraf kan överklagas. Någon begränsning av möjligheterna att delegera brådskande ärenden enligt denna paragraf med hänsyn till ärendenas art finns inte. Däremot kan nämnden precisera och begränsa uppdraget till visa typer av ärenden eller beloppsgränser om nämnden så önskar. 3 Användandet av beslutsmöjlighet enl KL 6:36 i Avesta 3.1 Delegationsordningen I kommunstyrelsens delegationsordning ges ordföranden i arbetsutskottet (lika med ordföranden i kommunstyrelsen) rätt att enligt kommunallagen 6 kap 36 fatta beslut som är så brådskande att styrelsens avgöranden inte kan avvaktas. Delegationsordningen innehåller riktlinjer kring delegationsförfarandet inom styrelsen. Därav framgår bl a att anmälan om delegationsbeslut till styrelsen skall ske genom utskottsprotokollen. Enskild delegats beslut redovisas löpande till arbetsutskottets nästa tidsplanerade eller extra sammanträde. 5
3.2 Antal fattade beslut med hänvisning till brådskande ärenden Under år 2008 har kommunstyrelsens ordförande vid fyra tillfällen fattat beslut som bedömts vara av brådskande karaktär: 1. Beslut 2008-05-08 i ärendet Avsiktsförklaring om handelsutbyte med Peoples Government of Zhongshah (Kina). Beslutsformulering: Avsiktsförklaring om handelsutbyte för Avesta kommuns del i projektet undertecknat av mig tillsammans med kommunfullmäktiges ordförande Lennart Palm 2 april eftersom ärendet var av brådskande art och inte kunde invänta kommunstyrelsens beslut. 2. Beslut 2008-06-23 i ärendet Revidering av kommunstyrelsens teckningsrätt. Beslutsformulering: Revidering av teckningsrätt, för kommunstyrelsens verksamhet fr o m 2008-06-23, om inte annat anges, med anledning av tillförordnad upphandlingschef samt personalförändringar på redovisningsenheten. 3. Beslut 2008-10-24 i ärendet Medverkan i Sveriges kommuner och landstings nätverk Kommunens kvalitet i korthet/kf:s kvalitetsredovisning. Beslutsformulering: Avesta kommun deltar i projektet Kommunens kvalitet i korthet. Till styrgrupp utses kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören. Till projektledare utses ekonomen vid kommunkansliet. Eventuella kostnader finansieras inom kommunstyrelsens ram. 4. Beslut 2008-12-10 i ärendet Ansökan till Statens Folkhälsoinstitut, via länsstyrelsen, om att bli antagen som en av kommunerna som ges medel för lokalt utvecklingsarbete inom det drogförebyggande arbetet. Beslutsformulering: Avesta kommun ansöker om medverkan i Statens Folkhälsoinstitut projekt för lokalt utvecklingsarbete i fem län. Kommentarer Ärendena 2-4 är enligt min bedömning av den karaktär som delegationsinstitutet kan användas för. Vad avser ärende 1 är bilden mer komplicerad. Ordföranden har undertecknat en avsiktsförklaring, ett s k letter of intent, vilket indikerar ett åtagande om sammanlagt 80 miljoner yuan under en femårsperiod för de tre svenska intressenterna. Enligt beräkningar gjorda av tjänstemän på kommunkansliet skulle det för Avesta kommun innebära (i då gällande valutakurs) ca 3,5 Mkr per år, vilket för en femårsperiod innebär totalt ca 17,5 Mkr. Ett letter of intent är inte att avtal utan en avsiktsförklaring. Dess juridiska ställning, dvs vilken rättsverkan det får, är inte helt klar. Det finns dels rena letter of intents vilket innebär att det inte innehåller några juridiskt bindande klausuler, dels orena vilka innehåller någon form av juridisk förpliktelse. Det letter of intent som undertecknades i detta fall torde vara att betrakta som ett rent letter of intent, vilket jag bedömer utifrån skrivningen i 6
article 3 där Party B suggests funding. (suggests översätts till föreslås). Det anges att avsiktsförklaringen gäller under perioden 2 april till 2 oktober under vilken tid ett riktigt avtal skulle ingås (vilket inte skett). Jag kan konstatera att kommunstyrelsen i sin delegation till ordföranden inte gjort några begränsningar utan beslut kan fattas i alla typer av ärenden utan restriktioner. Då uppstår frågorna a) var det ett brådskande ärende? och b) var detta ett kommunstyrelseärende? Vad avser frågan huruvida det var ett brådskande ärende eller inte gör jag tolkningen att då avsiktsförklaringen gäller under en sexmånadersperiod innan eventuellt avtal tecknas borde det ha kunnat hänskjutas till kommunstyrelsens sammanträde 2008-05-12. I kommunallagen anges i 3 kap 9 att fullmäktige är beslutande i ärenden av principiell karaktär. Min uppfattning är att ärendet, med tanke på den samhällsambition av principiell innebörd och de ekonomiska åtaganden som anges i förklaringen, är att anse vara av sådan principiell art att det är ett ärende för fullmäktige. Därmed är det inte ett ärende som omfattas av kommunstyrelsens delegation. 3.3 Anmälan till styrelsen av fattade beslut enligt ovan Samtliga fyra beslut har anmälts till kommunstyrelsen enligt de rutiner som anges i delegationsordningen. Ärende 1 enligt ovan har beslutsdatum 2008-05-08 och ärendet anmäldes i plan- och näringslivsutskottet 2008-05-19 och i kommunstyrelsen 2008-06-02. Ärende 2 har beslutsdatum 2008-06-23 och anmäldes i arbetsutskottet 2008-09-01 och i kommunstyrelsen 2008-09-15. Ärende 3 har beslutsdatum 2008-10-24 och anmäldes i arbetsutskottet 2008-11-17 och i kommunstyrelsen 2008-12-01 Ärende 4 har beslutsdatum 2008-12-10 och anmäldes i arbetsutskottet 2009-01-12 och ska anmälas i kommunstyrelsen 2009-01-26. Kommentarer Ärende 1 har beslutsdatum 2008-05-08 men det egentliga beslutet fattades vid undertecknandet, 2008-04-02. Anmälan av beslutet (som enligt KL 6:36 ska ske vid nästkommande sammanträde) borde därför ha gjorts 2008-05-12. Ärende nr 2 har beslutsdatum 2008-06-23 och borde ha anmälts vid styrelsens extra sammanträde 2008-07-21. 7
Ärende nr 3 har beslutsdatum 2008-10-24 och borde ha anmälts i styrelsen 2008-11-10. Ärende nr 4 har beslutsdatum 2008-12-10 och anmäldes följdriktigt i kommunstyrelsen 2009-01-26. Den försening som uppstått har sin grund i den rutin som anges i delegationsordningen, varav framgår att anmälan om delegationsbeslut till styrelsen ska ske genom utskottsprotokollen. Ordföranden har alltså följt delegationsordningens direktiv som dock medfört att besluten till övervägande delen anmälts till styrelsen ett sammanträde för sent. 4 Revisionell bedömning Det uppdrag som Avesta kommuns revisorer gett var att besvara tre revisionsfrågor: Har besluten fattats i enlighet med gällande delegationsordning? Det kan konstateras att kommunstyrelsen inte gjort några begränsningar i sin delegation till ordföranden om att fatta beslut i brådskande ärenden varför ordföranden har rätt att i ärenden som är så brådskande att kommunstyrelsens beslut inte kan inväntas har rätt att fatta beslut i alla typer av ärenden som tillhör styrelsens ansvarsområde. Ärende nr 1 enligt ovan bedömer jag vara ett fullmäktigeärende varför det inte omfattas av kommunstyrelsens delegation. I detta fall borde således ingen påskrift ha skett den 2 april utan ärendet borde ha beretts i vanlig ordning och beslutats av kommunfullmäktige. I ärendena 2-4 har beslut fattats i enlighet med delegationsordningen. Vid hur många tillfällen och i vilken typ av ärenden har ordföranden fattat beslut av brådskande karaktär? Ordföranden har under år 2008 använt sin beslutsrätt i brådskande ärenden vid fyra tillfällen. Har fattade beslut anmälts till kommunstyrelsen och hur lång tid har förflutet mellan beslut och anmälan? Besluten är anmälda till kommunstyrelsen. I tre fall har anmälan inte skett vid nästkommande sammanträde vilket stadgas i kommunallagen reglering av brådskande beslut. Skälet härtill är att delegationsordningen anger en rutin som innebär att delegationsbeslut ska anmälas till styrelsen genom utskottens protokoll. Anmälan av delegationsbeslut i allmänhet ska ske på det sätt som nämnden/styrelsen be- 8
stämmer. Vad avser beslut i brådskande ärenden ska det däremot enligt KL 6:36 ske en anmälan vid nästkommande sammanträde. Delegationsordningen bör därför förtydligas på denna punkt så att det klart framgår att sådana beslut inte ska gå via utskottsprotokoll. För att ytterligare betona detta föreslår jag att delegationsordningen ändras så att denna delegation ges till kommunstyrelsens ordförande och inte, som det står nu, till arbetsutskottets ordförande (även om det är samma person). 9