Justitieministeriet Enheten för demokrati, språk och grundläggande rättigheter Överinspektör Maria Ranta-Muotio 30.1.2013 BEDÖMNINGSPROMEMORIA OM BEHOVET AV EN TECKENSPRÅKSLAG
Innehåll 1. Inledning... 2 2. Förbättring av lagstiftningens funktionalitet och tillämpning... 4 3. Utveckling av speciallagstiftningen... 6 3.1. Teckenspråken i speciallagstiftningen... 6 3.2. Specificering av speciallagstiftningen... 8 4. Språklag om teckenspråk... 10 4.1. Synpunkter framförda för stiftande av separat lag... 10 4.2. Finlands Dövas Förbunds utkast till språklag om teckenspråk... 13 4.3. Framförda synpunkter emot stiftande av speciallag... 13 5. Slutsatser... 14 Källor... 14 1. Inledning Den grundläggande bestämmelsen om språkliga rättigheter ingår i 17 i grundlagen. Enligt paragrafens 3 mom. har samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp ska tryggas genom lag. I princip har alla landets språkgrupper på grundlagsnivå en skyddad rättighet att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Grundlagens bestämmelse kan kallas en allmän säkerhetsstadga för minoriteter. De teckenspråkiga nämns dessutom separat i den. Teckenspråkets ställning som språk erkänns alltså uttryckligen på grundlagsnivå. 17 3 mom. i grundlagen kan ses som en nationell utgångspunkt för teckenspråksanvändarnas språkliga och kulturella rättigheter. Även övriga bestämmelser om grundläggande rättigheter har fasta beröringspunkter med de språkliga rättigheterna, och flera grundläggande rättigheter kan endast genomföras till fullo genom att de språkliga rättigheterna genomförs. De språkliga rättigheterna stöds främst 6 i grundlagen, som föreskriver att alla är lika och förbjuder diskriminering bland annat på basis av språk. Enligt 22 i grundlagen har det allmänna en skyldighet att aktivt och effektivt främja de grundläggande frioch rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Tryggande av språkliga och kulturella rättigheter innebär att de tillgodoses både i lagstiftning och i det praktiska vardagslivet. För att uppfylla sin säkringsskyldighet ska det allmänna utfärda en lagstiftning, med stöd av vilken den som använder teckenspråk har faktiska möjligheter att använda sitt eget språk. För ett reellt förverkligande av de grundläggande rättigheterna är det även viktigt att fördela de ekonomiska resurserna och beakta teckenspråket i all beslutsfattning som rör det. För de teckenspråkiga är även 16 i grundlagen en central bestämmelse, där det föreskrivs att alla har rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning samt lika möjligheter att enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning. Vidare innehåller speciallagstiftningen för olika förvaltningsområden flera bestämmelser, som särskilt berör rättigheterna för teckenspråkiga och personer som använder teckenspråk. I Finland används två nationella teckenspråk, finskt och finlandssvenskt teckenspråk. Det finns cirka 4 000 5 000 döva eller personer med nedsatt hörsel som använder teckenspråk och 6 000 2
9 000 hörande teckenspråksanvändare i Finland. 1 Det finlandssvenska teckenspråket används av cirka 300 personer, varav cirka 150 är döva. De finlandssvenska teckenspråkiga är en minoritet i minoriteten. 2 Teckenspråksgemenskapen vilar på tre starka grundpelare - språket, kulturen och identiteten. De teckenspråkiga definierar sig själva i första hand som en språklig och kulturell minoritet. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning för fram parallelliteten mellan handikapperspektivet och språk- och kulturperspektivet. 3 Konventionen kan även anses viktig för de teckenspråkigas språkliga rättigheter. År 2010 utkom ett språkpolitiskt program för teckenspråken i Finland, berett av Finlands Dövas Förbund rf och Institutet för de inhemska språken, vars syfte är att stärka det finska och finlandssvenska teckenspråkets ställning. I programmet fästs uppmärksamhet vid teckenspråkens utvecklingsbehov och det innehåller åtskilliga rekommendationer om åtgärder riktade till lagstiftare, myndigheter och andra aktörer. I programmet föreslås bland annat att en separat teckenspråkslag ska stiftas. I slutet av senaste regeringsperiod överlämnade arbetsgruppen för Teckenspråkigas språkliga rättigheter, tillsatt av justitieministeriet, ett betänkande (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 24/2011). Arbetsgruppens arbete grundade sig på justitieministeriets betänkande från 1996 som kartlade teckenspråkens rättsliga ställning och särskilt på utredningen av hur de rekommendationer som gavs i det betänkandet hade genomförts i praktiken. I betänkandet går man igenom den lagstiftning som är central för teckenspråkiga samt det praktiska nuläget, och några slutsatser presenteras som grund för utvecklingsarbetet. Det finlandssvenska teckenspråket, vars existens är hotad, behandlas som en särskild fråga. Arbetsgruppen har inte tagit ställning till stiftandet av en separat teckenspråkslag, utan frågan har lämnats till fortsatt beredning. De teckenspråkigas rättigheter nämns på flera punkter i regeringsprogrammet. Enligt regeringsprogrammet fästs särskild uppmärksamhet vid samiskans, romanis och teckenspråkets ställning i utvecklingen av den nationella språkreserven. 4 Därtill utvecklas de teckenspråkiga socialoch hälsovårdstjänsterna samt tolkningstjänster som organiseras av FPA. 5 Målsättningen är även att ratificera FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning under regeringsperioden. 6 Utgångspunkten för denna promemoria är en inskrivning i regeringsprogrammet, enligt vilken tillgodoseendet av de teckenspråkigas rättigheter utvecklas och möjligheterna att stifta en teckenspråkslag utreds. 7 Finlands Dövas Förbund har kartlagt vilka slags problem det finns för att genomföra de teckenspråkigas språkliga rättigheter i praktiken och hurdant mervärde en ny lagstiftning skulle ge. Flera olika alternativ har förelegat för hur genomförandet av de teckenspråkigas språkliga rättigheter kunde främjas. Möjliga åtgärder kunde vara att förbättra den nuvarande lagstiftningens funktionalitet och tillämpning, utveckla existerande lagstiftning eller stifta en separat 1 Justitieministeriet 2011, s. 15 16. 2 Finlands Dövas Förbund 2010, s. 21. 3 Justitieministeriet 2011, s. 16. 4 Regeringsprogrammet, s. 36. 5 Regeringsprogrammet, s. 66. 6 Regeringsprogrammet, s. 21-22. 7 Regeringsprogrammet, s. 27. 3
teckenspråkslag. Med teckenspråkslag kan avses både en vidsträckt och en begränsad författning på allmän nivå. I denna promemoria behandlas dessa olika alternativ. 2. Förbättring av lagstiftningens funktionalitet och tillämpning Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter har lyft fram att det har funnits tydliga skillnader på olika förvaltningsområden när det gäller utvecklingen av teckenspråkigas rättigheter. På vissa delområden har positiva reformer skrivits in i lagstiftningen, men verkställandet av dem har emellertid inte genomförts enligt förväntningarna. De rättigheter och tjänster som beviljats medlemmarna i teckenspråksgemenskapen ser ofta ut att främst erbjudas enligt definitionen för handikapp i samband med dövhet, och inte på basis av den språkliga eller kulturella gruppens rättigheter. Arbetsgruppen har även framhävt att de beslut som påverkar teckenspråkigas ställning fattas inom många olika förvaltningsområden, så ett kontinuerligt samarbete förvaltningsområdena emellan behövs. Koordineringen är särskilt viktig i ett finansiellt läge där både kommunerna och Finlands Dövas Förbund har knappa resurser. Samarbetet mellan förvaltningsområdena kan i praktiken förverkligas på olika sätt. Det skulle emellertid vara ändamånsenligt att stärka samarbetet inom ramen för de strukturer som redan existerar. 8 Till exempel har det i delegationen för språkärenden, som verkar i samband med justitieministeriet, utsetts en representant för de teckenspråkiga som permanent expert för verksamhetsperioden 2012 2015. Finlands Dövas Förbund har framfört att teckenspråket, sedan det språkpolitiska programmet för teckenspråken publicerades, har känts igen bättre än tidigare i vissa sammanhang, men utvecklingen av tjänsterna är fortfarande väldigt oenhetlig. Särskilt avsaknaden på samarbete över förvaltningsgränserna fördröjer utvecklingsarbetet enligt Finlands Dövas Förbund. Frågor som rör teckenspråkiga ses ofta som handikappfrågor, och helheten för de språkliga rättigheterna verkar fortfarande lätt blandas ihop med rättigheterna som beviljas hörselskadade. Inom vissa förvaltningsområden har de teckenspråkigas behov betonats och teckenspråket har uppmärksammats i speciallagstiftningen (t.ex. medborgarskapslagen). Enligt Finlands Dövas Förbund stannar ibland frågorna bara kvar på planeringsstadiet. Det skulle vara viktigt att även planera resurserna för verkställandet omsorgsfullt. 9 Den nödvändiga lagstiftningen finns, men den praxis som rör den kan enligt Finlands Dövas Förbund vara oändamånsenlig. Exempelvis är principerna bakom lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010) utmärkta, men i verkställandet av lagen har det i praktiken framkommit problem. Konkurrensutsättning påverkar verkställandet av de språkliga rättigheterna, och kundens möjlighet att få en tolk på sitt modersmål och enligt sina individuella behov genomförs inte alltid i praktiken. 10 Den arbetsgrupp som år 1996 utredde de teckenspråkigas rättigheter fäste uppmärksamhet vid att kunskapen om teckenspråk är ganska liten. 11 Enligt Finlands Dövas Förbund är myndigheternas kunskap om teckenspråk fortfarande liten, vilket för sin del påverkar att det inom den offentliga förvaltningen bara finns lite information på teckenspråk. Att påverka den politiska beslutsfattningen och rätta till de problem som uppstår i lagstiftningen är bara en del i att främja de språkliga 8 Justitieministeriet 2011, s. 47. 9 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 10 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 11 Viittomakielen oikeudellinen asema 1996, s. 7. 4
rättigheterna: att öka myndigheternas kunskap spelar en mycket viktig roll i att bestämmelserna verkställs på ett ändamålsenligt sätt. 12 Enligt Finlands Dövas Förbund borde särskilt social- och hälsovårdsbranschens personal utbildas om teckenspråk och de teckenspråkigas kultur. Även utbildningen och anställningen av teckenspråkiga borde utvecklas inom branschen. Enligt förbundet har inte heller social- och hälsovårdstjänsterna kartlagts tillsammans med den teckenspråkiga kundgruppen eller dimensionerats för dess behov. 13 Enligt arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter är myndigheternas kunskap om teckenspråket och dess betydelse för den språkliga och kulturella gemenskapen av central betydelse, för att de teckenspråkigas språkliga rättigheter ska förverkligas även i praktiken. Därtill är det viktigt att den teckenspråkiga gemenskapen från början deltar i den beslutsfattning som rör den. 14 Finlands Dövas Förbund har poängterat att det är viktigt att teckenspråkiga deltar redan i beredningen och planeringen av bestämmelserna. Man borde dra nytta av språkgemenskapens djupa språk- och kulturkunnande. Även teckenspråksgemenskapens kunskap om de egna språkliga rättigheterna borde höjas. Det kunde man ombesörja bland annat genom information på teckenspråk. 15 Enligt Finlands Dövas Förbund är de centrala praktiska problemen för teckenspråkigas språkliga rättigheter myndigheternas bristfälliga informering på teckenspråk och teckenspråkets undervärderade ställning som undervisningsspråk. Det finns inte tillräcklig information tillgänglig på teckenspråk om myndighetsbeslut, tjänster och kundens rättigheter, särskilt inte på nätet. Myndigheterna borde även få mer information om hur de ska förhålla sig till döva. De grundläggande frågorna angående tillgången på information borde lösas i kommunerna. I kommunerna hänvisar man ofta till att resurserna är begränsade och till antalet personer som behöver teckenspråk. Det finns inte tillräckligt med personal som använder teckenspråk. Förutom brist på utbildning är det problematiskt att personerna som använder teckenspråk är utspridda och att det särskilt i Norra Finland är brist på tolkar. 16 Teckenspråksnämnden har fäst uppmärksamhet vid bristen på tolkar och kvaliteten på översättningar och tolkningar. Situationen för undervisningen i teckenspråk i Finland är enligt nämnden dålig, eftersom det knappt finns några läromedel. I praktiken är det centrala problemet bristen på tolkutbildning på teckenspråk. Särskilt svag är situationen för det finlandssvenska teckenspråket, för undervisning i det erbjuds bara sporadiskt och tolkutbildning erbjuds inte alls. De teckenspråkigas grundlagsenliga rätt att använda sitt eget språk och kultur förverkligas enligt nämnden inte i praktiken. 17 Döva och Hörselskadade Barns Stödförening r.f. (DHBS r.f.) har framfört att de hörselskadade barnens individuella behov av tolkning inte tryggas. Många kommuner anställer assistenter istället för teckenspråkstolkar, i synnerhet av ekonomiska orsaker. Det är brist på tolkar som kan finlandssvenskt teckenspråk, eftersom det inte ordnas någon utbildning för sådana i Finland. Assistenternas bristfälliga kunskaper i teckenspråk påverkar barnets språkutveckling och gör det svårare för barnet att delta i undervisningen och i det som händer i klassrummet. 18 12 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 13 Finlands Dövas Förbund 2012 14 Justitieministeriet 2011, s. 47. 15 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 16 Besök hos Finlands Dövas Förbund 14.6.2012 17 Teckenspråksnämndens utlåtande 12.12.2012 18 Hufvudstadsbladet 31.8.2012 5
Enligt Finlandssvenska teckenspråkiga rf och teckenspråksnämnden förutsätter jämlikhet åtgärder som garanterar barn som använder finlandssvenskt teckenspråk en möjlighet att gå i skola på finlandssvenskt teckenspråk. Det skulle även vara viktigt att säkra servicen och informationen på finlandssvenskt teckenspråk och språkets fortbestånd. För detta behövs ett liknande revitaliseringsprogram för språket som man har haft för det samiska språket. 19 Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter fäste uppmärksamhet vid behovet av en omfattande strategi för det finlandssvenska teckenspråket. Språkets existens är enligt arbetsgruppen allvarligt hotad och man har uppskattat att det utan snabba och effektiva åtgärder kommer att försvinna inom 10 år. 20 Finlands Dövas Förbund har lyft fram att många av de lagstadgade teckenspråkstjänster som kommunerna och staten ska tillhandahålla just nu genomförs av organisationer och frivilliga med tidsbegränsad finansiering. När målgruppen är liten är det förnuftigt att centralisera servicen. Organiseringen och finansieringen av teckenspråkiga tjänster borde emellertid vara permanent, och tjänsterna borde förverkligas i expertsamarbete med Finlands Dövas Förbund. 21 Lagstadgade åtgärder räcker i praktiken inte till för att trygga de teckenspråkigas språkliga rättigheter. Den mest betydande förändringen skulle man få till stånd genom att öka kunskapen och genom att påverka människors inställningar. 22 3. Utveckling av speciallagstiftningen 3.1. Teckenspråken i speciallagstiftningen Enligt Finlands Dövas Förbund har teckenspråkiga döva traditionellt setts som en handikappgrupp i Finlands lagstiftning, och i större delen av den nuvarande lagstiftningen ses de fortfarande som en handikappgrupp. Efter reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 har de dock börjat ses även som en språk- och kulturgrupp. Därför är båda perspektiven närvarande i nuvarande språklagstiftning. Ändringen beror framför allt på att kunskapen har ökat. 23 Den skyldighet att trygga teckenspråksanvändares rättigheter i lag som fastställs i 17 3 mom. i grundlagen har i praktiken genomförts på olika sätt. Lagstiftningen inom olika områden innehåller olika bestämmelser om teckenspråkigas rättigheter. Det finns ingen allmän lag om användningen av teckenspråk hos myndigheter och i domstolar, som skulle motsvara den användning av finska och svenska språket som föreskrivs i språklagen. Istället har olika lagar hänvisningar till teckenspråket och hur det borde tas i beaktande. I detta avseende kan man skilja den administrativa lagstiftningen, lagstiftningen om rättvis rättegång, utbildningslagstiftningen och sociallagstiftningen från varandra. 24 Enligt 37 i språklagen (423/2003) ska statsrådet varje valperiod lämna riksdagen en berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen och om hur de språkliga rättigheterna förverkligats samt vid behov även om andra omständigheter som gäller språk. Förutom finska och svenska tas dessutom 19 Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna 4.10.2012 20 Justitieministeriet 2011, s. 16 och 45. 21 Finlands Dövas Förbund 2012 22 Seminarium om dövas rättigheter 31.10.2012 23 Finlands Dövas Förbund 2010, s. 25. 24 Suksi 2006, s. 165. 6
åtminstone samiska, romani och teckenspråk upp i berättelsen. Enligt 10 1 mom. i statsrådets förordning om verkställigheten av språklagen (433/2004) behandlas i ifrågavarande berättelse utöver finska och svenska åtminstone samiska, romani och teckenspråk, samt enligt behov landets språkförhållanden i övrigt. Teckenspråket likställs således med de övriga språken när man följer med språkförhållandena. Teckenspråkets ställning bör i Finland tas i särskilt beaktande minst vart fjärde år på ett sådant sätt, att det är möjligt att bedöma hur den grundlagsenliga säkerhetsskyldigheten uppfylls med gällande lagstiftning. 25 Enligt 3 i lagen om Institutet för de inhemska språken (1403/2011) är det institutets uppgift att samordna språkvården av samiska, teckenspråk och romani. Enligt 4 i lagen finns det i anslutning till institutet språknämnder för finska språket, svenska språket och samiska språket samt språknämnder för teckenspråk och för romani. Nämndernas uppgift är att inom sitt respektive område utfärda rekommendationer av allmän eller principiell natur när det gäller språkbruket. I den nuvarande teckenspråksnämnden är båda teckenspråken representerade, det finska och det finlandssvenska, vilket i praktiken har främjat särskilt det finlandssvenska teckenspråkets ställning. 26 I själva lagtexten nämns dock inte det finlandssvenska teckenspråket separat. Enligt formuleringen i 17 3 mom. i grundlagen och dess motiveringar är teckenspråksanvändarna en enhetlig grupp. Finskt och finlandssvenskt teckenspråk åtskiljs inte från varandra. 27 Ett undantag från denna utgångspunkt utgörs av 13 i medborgarskapslagen (359/2003), enligt vilken en förutsättning för att en utlänning ska beviljas finskt medborgarskap är nöjaktig förmåga att i tal och skrift använda finska eller svenska eller i stället har motsvarande kunskaper i finskt eller finlandssvenskt teckenspråk. Lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010, nedan kallad tolkningstjänstlagen) trädde i kraft 1.9.2010. I och med ifrågavarande lag övergick ansvaret för ordnande av tolkningstjänster från kommunerna till staten, i praktiken till Folkpensionsanstalten. Tolkningstjänstlagen är sekundär till sin karaktär. Enligt den ordnas tolkningstjänst om en handikappad person inte får tillräcklig och lämplig tolkning med stöd av någon annan lag. Särskilda bestämmelser om tolkning finns bland annat i 26 i förvaltningslagen (434/2003), 31 i lagen om grundläggande utbildning (628/1998), 5 i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000) och 3 i lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992). Enligt 10 1 och 2 mom. i tolkningstjänstlagen kan Folkpensionsanstalten ordna tolkningstjänst antingen genom att själv producera tjänsten eller genom att skaffa den av andra serviceproducenter. Folkpensionsanstalten ska ordna tolkningstjänst på det sätt som helhetsekonomiskt är mest fördelaktigt med beaktande av klienternas individuella behov. När tolkningstjänst ordnas ska serviceanvändarens önskemål, åsikter, intresse och individuella behov samt modersmål och kulturella bakgrund beaktas. Fördelarna i tolkningstjänstlagen är det centraliserade beslutsfattandet, vilket tryggar kundernas inbördes likaberättigande, och möjligheten till tillförlitlig statistikförig. Den omfattande lagstiftningen garanterar emellertid inte i sig själv att individernas grundläggande rättigheter förverkligas och enbart formell utbildning garanterar inte tolkningens kvalitet. De teckenspråkigas 25 Suksi 2006, s. 182. 26 Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna 4.10.2012 27 Suksi 2006, s. 164 165, 186. 7
grundläggande rättigheter kan anses förverkligade fullt ut endast då tolkningen är av tillräckligt hög kvalitet både från teckenspråk till talat språk och från det talade språket till teckenspråk. 28 I praktiken köper FPA tjänsten från konkurrensutsatta serviceproducenter. Tolkningstjänstlagen har medfört betydande förbättringar i tillgången av tjänsten, för den innehåller vidare rättigheter än tidigare till tolkning som sker utomlands samt möjligheten att använda distanstolkning. Å andra sidan har Finlands Dövas Förbund i sitt utlåtande framfört att det nya servicesystemet har upprättats långsamt och att det inte alltid har funnits tillräckliga resurser för att planera verkställandet. Enligt förbundet har informeringen inte alltid nått dem som använder tjänsten och de kvalitativa skillnaderna i tolkningstjänsten har ökat. Enligt förbundet förverkligas inte alltid kundernas möjligheter att få en tolk som motsvarar ens modersmål och individuella behov, och de regionala skillnaderna har inte minskat. 29 I 3 kap. 7 (635/2005) 2 mom. punkt 4 i lagen om Rundradion Ab (1380/1993) fastställs att Rundradion uttryckligen har en skyldighet att tillhandahålla tjänster bland annat på teckenspråk. Det har framförts att Rundradions teckenspråkiga utbud inte har ökat märkbart sedan år 1996, och det finns till exempel överhuvudtaget ingen barnprogramsproduktion på teckenspråk. 30 3.2. Specificering av speciallagstiftningen Man kan konstatera att lagstiftningen gällande olika förvaltningsområden omfattar flera förordningar, som särskilt rör teckenspråket och teckenspråksanvändarnas rättigheter. Enligt arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter nämns teckenspråket mer sällan i lagstiftningen än de övriga språk som nämns i 17 3 mom. i grundlagen. 31 I barnombudsmannens utredning fastlås det att den nuvarande dagvårdslagen inte garanterar teckenspråkiga barn rätten till dagvård på sitt eget språk så som för barn från andra minoritetsspråk. 32 Teckenspråk nämns varken i lagen om barndagvård (36/1973) eller i förordningen (239/1973). I praktiken har dagvårdslagen och -förordningens bestämmelser om barn som behöver speciell vård eller fostran betydelse för teckenspråkiga barn. Nuvarande dagvårdslag och andra bestämmelser om småbarnspedagogik hindrar i sig inte att dagvård ges på teckenspråk och flera allmänt hållna direktiv, bland annat om beaktande av modersmål och om särskilt stöd, gör det möjligt. Man kan fråga sig om man med stöd av 17 3 mom. i grundlagen hellre skulle lagstifta om saken uttryckligen. Detta skulle kanske även ha en starkare styrningseffekt i praktiken. 33 Finlands Dövas Förbund har framhävt att dagvårdslagen och bestämmelserna om dagvårdspersonalens behörighet fortfarande är bristfälliga för de teckenspråkiga barnens del. Tecknande barn som är döva eller har nedsatt hörsel anses i författningarna behöva särskilt stöd, så de placeras i specialdaghem eller daghemmens specialgrupper. Dagvårdspersonalens kunskaper i teckenspråk varierar, och vanligen kan man bara enstaka stödtecken. I grupp kan ett teckenspråkigt barn tvingas klara sig själv med främmande kommunikationsmetoder. Ibland finns det en 28 Justitieministeriet 2011, s. 40. 29 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 30 Justitieministeriet 2011, s. 41 43. 31 Justitieministeriet 2011, s. 47. 32 Barnombudsmannen 2012, s. 97. 33 Justitieministeriet 2011, s. 28, 30 31. 8
teckenspråkig anställd som stöd för barnet, men det finns ingen enhetlig förpliktelse att ordna tjänster på det egna språket. 34 Enligt förbundet borde man i samband med den kommande lagen om småbarnsfostran överväga att inkludera teckenspråket i lagen. 35 Undervisningslagstiftningen omfattar bestämmelser om teckenspråk. Enligt 10 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning (628/1998) kan skolans undervisningsspråk också vara teckenspråk och enligt 2 mom. ska hörselskadade vid behov också få undervisning på teckenspråk. Åtminstone döva som har lärt sig teckenspråk som sitt första språk ska meddelas undervisning på teckenspråk, står det i bestämmelsens motiveringar. 36 I 12 i lagen om grundläggande utbildning föreskrivs det om undervisning i modersmålet, och enligt 2 mom. kan teckenspråk undervisas som modersmål enligt vårdnadshavarens val. Enligt 6 i gymnasielagen (629/1998) kan undervisningsspråket i gymnasiet också vara teckenspråk. I gymnasiet kan teckenspråk undervisas som modersmål enligt studerandens val. Enligt 11 i lagen om yrkesutbildning (630/1998) kan yrkesutbildningens undervisningsspråk också vara teckenspråk. Teckenspråk kan undervisas som modersmål enligt studerandens val. Det är bara i den grundläggande undervisningen som det finns en skyldighet att erbjuda undervisning på teckenspråk, och också där bara åt döva som lärt sig teckenspråk som första språk. I gymnasiet kan teckenspråk väljas som läroämne, men det ingår inte i studentexamen. Lösningarna för att genomföra undervisningen för teckenspråksanvändare har bland dem som ordnar undervisning varierat på alla studienivåer. Ifrågavarande beslut påverkar i själva verket barns och ungas möjlighet att studera på teckenspråk och få undervisning i sitt modersmål teckenspråk. Det finns inte alltid skol- eller kommunspecifika resurser eller lärare, och frågan är inte alltid nödvändigtvis tillräckligt välkänd. De teckenspråkigas årsklasser är väldigt små och kommunernas resursbrist är en praktisk utmaning. Teckenspråket stöds heller inte i grund- och gymnasieutbildningen, såsom undervisningen i det egna modersmålet på samiska, romani eller främmande språk, för vilka undervisningsministeriets har utfärdat en förordning om grunderna för statsunderstöd som beviljas i den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen (1777/2009). I de slutsatser som arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter dragit om undervisning och utbildning, konstaterar man att utvecklingen av undervisningen ofta bara koncentreras på behovet av s.k. särskilt stöd. Dessutom lyfter man fram att undervisning som genomförs enbart via en teckenspråkstolk inte motsvarar undervisning på teckenspråk eller en teckenspråkig inlärningsmiljö. 37 Finlands Dövas Förbund har framfört att det i förordningen om skolor för hörselskadade och synskadade samt rörelsehindrade (724/1984) föreskrivs om kompetensen hos lärarna på dessa specialskolor. Med stöd av förordningen krävs behörighet som specialklasslärare för en tjänst som klasslärare, ämneslärare eller lektor. Kravet på behörighet som speciallärare borde enligt Finlands Dövas Förbund dock prövas på nytt. Det är en olägenhet att de teckenspråkiga klass- eller ämneslärare som utexamineras från Jyväskylä universitet inte är behöriga att söka en tjänst på skolor för hörselskadade, fast de har kunnighet att undervisa teckenspråk som modersmål och finska som andraspråk. 34 Finlands Dövas Förbund 2010, s. 33 34. 35 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 36 RP 86/1997 rd. 37 Justitieministeriet 2011, s. 35. 9
Finlands Dövas Förbund har även framhävt att teckenspråkiga barns undervisning borde vara undervisning på teckenspråk, inte specialundervisning. Enligt förbundet är det här också utgångspunkten artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Döva barn ska få dövsamfundets språkliga identitet. De utgör en språklig och kulturell grupp, och användningen av deras gemensamma språk måste tryggas. Enligt förbundet borde motiveringarna i läroplanen uppdateras för att svara mot den allmänna överenskommelsen om statens skyldigheter. Man borde granska bland annat det finska och det finlandssvenska teckenspråkets ställning som modersmål, andraspråk och undervisningsspråk, samt finskans och svenskans ställning som andraspråk. 38 I barnombudsmannens utredning konstateras det att det har skett förändringar när det gäller döva barn och barn med nedsatt hörsel och deras möjlighet att delta i den grundläggande undervisningen i och med en intensifiering av implantat i innerörat och närskoleprincipen. Målsättningen i den grundläggande undervisningen är att så många barn som möjligt ska kunna gå i skola och bo hemma och gå i sin närskola, vilket är den riktning som FN:s konvention om barns rättigheter förordar. Teckenspråkiga barn har rätt till lika god och högtstående undervisning som andra barn. Barn har även rätt till undervisning på sitt eget modersmål, teckenspråk. Teckenspråkiga barn har rätt att få bra talundervisning och barn med implantat i innerörat har rätt till bra teckenspråksundervisning. Denna rättighet förverkligas emellertid inte i praktiken. 39 Finlands Dövas Förbund har framhållit den betydelse kyrkans tjänster har för teckenspråkiga. Enligt förbundet borde kyrkolagen ändras så att också teckenspråkiga döva skulle ha likvärdiga möjligheter att bli prästvigda. 40 4. Språklag om teckenspråk 4.1. Synpunkter framförda för stiftande av separat lag Finlands Dövas Förbund har framfört att målsättningen är en separat teckenspråkslag, som skulle stärka förverkligandet av de teckenspråkigas språkliga rättigheter. I teckenspråkens språkpolitiska program konstaterar man att grundlagen förpliktar till att ta teckenspråket och teckenspråksanvändarnas rättigheter i beaktande i lagstiftningens olika delområden, men denna förpliktelse förverkligas ännu inte tillräckligt väl. En separat språklag skulle behövas för att trygga teckenspråkiga barns språkliga rättigheter och rätten att få undervisning på sitt eget modersmål, samt de teckenspråkigas tillgång till information. Just nu är inte de bestämmelser som rör teckenspråket och dess användning samlade under en lag, utan de är utspridda i lagstiftningen. Det finns många möjligheter att tolka dem och det finns brister i den praktiska tillämpningen. En separat teckenspråkslag skulle vara den enda möjligheten att täcka de luckor som finns i nuvarande lagstiftning. 41 Finlands Dövas Förbund har betonat att teckenspråken är likvärdiga de talade språken. Enligt den språkvetenskapliga definitionen är teckenspråken naturliga språk. De bestämmelser som rör teckenspråk ingår i speciallagstiftningen, men enligt förbundet förverkligas inte teckenspråksanvändarnas språkliga rättigheter fullt ut enligt det som förutsätts 17 3 mom. i grundlagen. Teckenspråkets ställning som språk föreskrivs inte i språklagstiftningen. Följaktligen 38 Finlands Dövas Förbund 2012 39 Barnombudsmannen 2012, s. 97. 40 Finlands Dövas Förbund 2012 41 Finlands Dövas Förbund 2010, s. 23, 27, 67 68. 10
uteblir teckenspråket från speciallagstiftningen och den administrativa styrningen. Enligt Finlands Dövas Förbund skulle det vara nödvändigt att lagstifta närmare på lagnivå om teckenspråket och de teckenspråkigas språkliga och kulturella rättigheter, samt även lägga till en hänvisningsbestämmelse om teckenspråk i språklagen. Finlands Dövas Förbund har konstaterat att det inte finns något godtagbart skäl till att teckenspråksanvändare inte har en jämställd ställning gentemot de andra språkgrupper som nämns i grundlagen 17. I den samiska språklagen har samernas språkliga och kulturella rättigheter tryggats enligt 17 2 mom. i grundlagen. Enligt 6 i grundlagen är alla lika inför lagen och ingen får särbehandlas bland annat på grund av språk eller handikapp. Med en språklag om teckenspråk skulle teckenspråksanvändare på motsvarande sätt som samernas språkliga rättigheter få språkliga rättigheter som språk- och kulturgrupp enligt vad som förutsätts i grundlagen. 42 I regeringens proposition om språklagen konstaterar man att enligt 17 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. Någon närmare lagstiftning om detta har ännu inte utfärdats, och därför har ingen hänvisning till teckenspråk kunnat tas med i den föreslagna språklagen. 43 Grundlagsutskottet har i samband med stiftandet av språklagen uttryckligen påskyndat beredningen av en sådan här lagstiftning. 44 Riksdagens kulturutskott har i behandlingen av lagen om Institutet för de inhemska språken fastslagit att i fråga om teckenspråk bör i samband med andra språkpolitiska åtgärder och beredningen av en eventuell teckenspråkslag särskilt ges akt på om de arrangemang som vidtagits i samband med denna lagstiftning är lämpliga och i förekommande fall vidtas åtgärder som tryggar teckenspråkens ställning och utveckling. 45 Det har framförts att det skulle behövas en allmän lag om användningen av teckenspråk för att göra nuvarande regelverk mer enhetlig. I en sådan här lag skulle man bland annat kunna särskilja användningen av teckenspråk vid rättegångar, och den skulle även kunna ta ställning de behov användarna av finskt och finlandssvenskt teckenspråk har inom sina språkgrupper. En allmän lag om användningen av teckenspråk hos myndigheter och i domstolar skulle emellertid inte minska behovet av en speciallagstiftning, utan den skulle vara sekundär till sin karaktär och komplettera luckorna i speciallagstiftningen. I en allmän lag skulle man eventuellt även kunna lagstifta om särskilda stödåtgärder som teckenspråkiga behöver. En speciallag om teckenspråk skulle göra det möjligt att koncentrera sig på uppföljningen av teckenspråkiga och tillämpningen av lagstiftningen. 46 Enligt Finlands Dövas Förbunds uppfattning skulle en separat teckenspråkslag trygga att teckenspråket i fortsättningen automatiskt skulle tas i beaktande som språk i all speciallagstiftning om småbarnspedagogik. En teckenspråkslag skulle även indirekt förbättra teckenspråkets undervärderade ställning som undervisningsspråk. I teckenspråkslagen skulle de båda inhemska teckenspråken erkännas, vilket skulle göra att de finlandssvenska teckenspråkigas rättigheter till grundläggande undervisning skulle kunna förverkligas. Med en teckenspråkslag skulle myndigheter förpliktas att informera även på teckenspråk, vilket skulle vara viktigt särskilt när det gäller varningsmeddelanden. Teckenspråkslagen skulle dessutom indirekt stödja en långsiktig utveckling av Rundradions programverksamhet. 42 Finlands Dövas Förbund 2012 43 RD 92/2002 rd, s. 72. 44 GrUU 9/2002 rd - RP 92/2002 rd 45 KuUB 4/2011 rd - RP 97/2011 rd 46 Suksi 2006, s. 184 185. 11
Enligt Finlands Dövas Förbund har man i organiseringen av social- och hälsovårdstjänster för närvarande inte tagit teckenspråkigas behov i tillräckligt beaktande. Tjänsterna är oftast åtkomliga med hjälp av teckenspråkstolkning. Det är problematiskt med sådana tjänster som förutsätter direkt kommunikation på teckenspråk, såsom dagvårds-, mentalvårds-, missbruks- och åldringstjänster. Teckenspråkslagen skulle gynna de teckenspråkiga när det gäller beredningen av verksamhetsmodeller på socialtjänstens centrala områden. Enligt Finlands Dövas Förbund skulle teckenspråkslagen erbjuda en juridisk grund för definitionen av översättningar och översättarnas ställning. Det saknas en definition för officiell teckenspråksöversättning och översättarnas ställning är oklar, eftersom de inte hör till Utbildningsstyrelsens system för auktoriserade översättare. Den teckenspråkiga kulturverksamheten utvecklas för närvarande inte på riksnivå och långsiktigt enligt Finlands Dövas Förbund. Teckenspråkslagen skulle stärka synen på de teckenspråkiga som en kulturgrupp och skulle därigenom förplikta till nationella strategiska synsätt och slutsatser som rör den grundläggande utbildningen och lärarutbildningens läroplan, finansiering och bidrag. Teckenspråkslagen skulle indirekt även stödja grundandet av ett teckenspråksbibliotek. Enligt Finlands Dövas Förbunds uppfattning skulle det vara viktigt att staten genom teckenspråkslagen skulle förpliktas att ombesörja organiseringen och finansieringen av forskning om de båda inhemska teckenspråken. I teckenspråkslagen skulle de teckenspråk definieras som hör till verksamhetsområdet för Centrum för teckenspråk, och på så sätt skulle centrets oklara roll i forskningen om finlandssvenskt teckenspråk avhjälpas. Enligt förbundet skulle man i teckenspråkslagen kunna definiera att även de båda inhemska teckenspråken ska höra till den allmänna språkexamen på det sätt som den nya medborgarskapslagen förutsätter. 47 Enligt Finlands Dövas Förbund skulle man med en språklag om teckenspråk uppfylla förpliktelserna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och förbereda sig på en reform av likställighetslagstiftningen. Konventionen är mycket betydelsefull sett ur de teckenspråkigas språkliga rättigheters synvinkel, eftersom det är den första internationella konventionen där teckenspråk erkänns som ett självständigt språk. 48 Arbetsgruppen för teckenspråkigas språkliga rättigheter har granskat internationella normer med central betydelse för teckenspråkiga och konstaterat att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är betydelsefullt i sin helhet för teckenspråkiga. Teckenspråk nämns uttryckligen i fem olika artiklar i konventionen. För det första erkänns teckenspråk som ett språk i artiklarna 2 och 21 i konventionen och likställs med talade språk för första gången på internationell konventionsnivå. I artikel 24 om utbildning tar man ställning för barns rätt till sitt eget språk och sin egen kultur och betonar både teckenspråksundervisningen och miljöns betydelse. Rätten till en kulturell och en språklig identitet nämns även separat i artikel 30. I konventionen talas det inte bara om teckenspråksanvändningen i interaktionen döva emellan, utan artikel 21 erkänner det som ett språk som även ska användas i officiella sammanhang. I artikel 9 i konventionen nämns även användningen av utbildade teckenspråkstolkar som ett medel för att främja hinderslöshet och åtkomlighet på ett effektivt och högklassigt sätt. Vidare betonas i artikel 3 i fördraget personer med funktionsnedsättnings deltagande i alla beslutsfattandeprocesser som rör dem och i artikel 8 åläggs de avtalsslutande parterna att vidta 47 Finlands Dövas Förbund 2012 48 Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012 12
effektiva åtgärder för att öka kännedomen om personer med funktionsnedsättning och för att bekämpa fördomarna om dem. 49 Enligt Finlands Dövas Förbund skulle man genom att stifta en teckenspråkslag erkänna personer med funktionsnedsättnings rätt till likställt erkännande och stöd för sin speciella kulturella och språkliga identitet, i enlighet med artikel 30 i konventionen. 50 4.2. Finlands Dövas Förbunds utkast till språklag om teckenspråk Finlands Dövas Förbund har utgående från språklagen (423/2003) och samiska språklagen (1086/2003) gjort ett utkast till en språklag om teckenspråk. Med hjälp av den språklag om teckenspråk som förbundet gjort ett utkast till, skulle man trygga teckenspråksanvändarnas rätt att använda sitt eget språk, finskt eller finlandssvenskt teckenspråk, i domstolar och hos andra myndigheter samt utveckla och upprätthålla det egna språket och den egna kulturen. Lagen skulle garantera alla som behöver teckenspråk en möjlighet att lära sig och använda det. Lagen skulle tillämpas på alla befattningar som tillhör det allmänna och alla myndigheter skulle övervaka att lagen efterföljs inom deras verksamhetsområde. Lagen skulle även gälla affärsinrättningar och bolag på motsvarande sätt som språklagen föreskriver. Lagen skulle förplikta att en rådgivande delegation för teckenspråksärenden grundades, som skulle övervaka att språklagen om teckenspråk och övrig lagstiftning om rör teckenspråksanvändarnas språkliga rättigheter förverkligas. Kapitel 1 i lagen skulle fastställa lagens ändamål och tillämpningsområde, och kapitel 2 skulle fastställa teckenspråksanvändares rättigheter hos statliga myndigheter och motsvarande myndigheters skyldigheter. Kapitel 3 skulle fastställa hur en myndighet ska gå tillväga när någon vill nyttja sina lagförslagsenliga språkliga rättigheter eller om myndigheten av annan orsak blir tvungen att använda teckenspråk. Kapitel 4 i lagen skulle fastställa det allmännas skyldighet att ombesörja den teckenspråkiga språkliga och kulturella minoritetens språkliga och kulturella rättigheter samt skyldigheten att befrämja teckenspråksanvändningen och trygga teckenspråkets ställning. Vidare skulle den fastställa övervakningen och uppföljningen av att språklagen om teckenspråk efterföljs. Kapitel 5 i lagen skulle fastställa affärsinrättningars och enskildas serviceskyldighet på teckenspråk. Vidare skulle den fastställa statens ekonomiska ansvar, teckenspråkets ställning inom vissa förvaltningsområden, färdighet i teckenspråk och kompetenskraven för det. 4.3. Framförda synpunkter emot stiftande av speciallag Justitieministeriets arbetsgrupp som år 1996 utredde teckenspråkigas juridiska ställning konstaterade att behovet av lagstiftning gällande teckenspråk täcker flera olika ministeriers förvaltningsområden. Därför ansåg arbetsgruppen att det skulle vara ändamålsenligare att utveckla en speciallagstiftning istället för att samla ihop bestämmelserna i en enda lag. 51 Man kan även anse att de olika myndigheterna känner speciellt väl till sitt eget områdes speciallagstiftning, och följaktligen skulle bestämmelserna i speciallagstiftningen vara synnerligen effektiva. 49 Justitieministeriet 2011, s. 24. 50 Finlands Dövas Förbund 2012 51 Viittomakielen oikeudellinen asema 1996, s. 34. 13
I 17 3 mom. i grundlagen fastställs särskilt att rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av handikapp behöver tolknings- och översättningshjälp ska tryggas genom lag. Bestämmelsen förpliktar dock inte lagstiftaren att stifta en separat språklag om teckenspråk. Propositionen om en språklag om teckenspråk, som Finlands Dövas Förbund har gjort ett utkast till, är som sådan tämligen omfattande. Som modell har man använt samiska språklagen, vars utgångspunkt är regional och i huvudsak bunden till den samiska hembygden. Den modell som Finlands Dövas Förbund gjort ett utkast på vore även mycket kostsam. Problem skulle även orsakas bland annat av att de teckenspråkiga språksamfunden är mindre och utspridda regionalt. De teckenspråkiga bor i olika delar av Finland, och de är inte lika starkt bundna till bestämda hemkommuner eller områden som till exempel de svensk- eller samiskspråkiga är. 52 Samfundets oenighet är jämte de ekonomiska resurserna en viktig faktor att ta i beaktande. 5. Slutsatser Enligt teckenspråkssamfundet finns det fortsättningsvis brister i speciallagstiftningen och tillämpningen av den. Av den anledningen har man föreslagit att en separat teckenspråkslag ska stiftas. Det har även framkommit att en speciallag angående teckenspråk skulle öka medvetenheten om teckenspråket och för sin del skulle främja beaktandet av teckenspråkigas språkliga rättigheter i lagberedningen och den praktiska beslutsverksamheten. Sammanfattningsvis kan man konstatera att stiftandet av någon slags speciallag om teckenspråk enligt ministeriets uppfattning skulle kunna förordas på basis av det som framförts i denna promemoria, eftersom man därigenom skulle eftersträva att förbättra verkställandet av de teckenspråkigas rättigheter. Teckenspråkslagen skulle kunna göra teckenspråkigas rättigheter synligare och öka kännedomen om dem. Även FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning lyfter fram frågan om behovet av något slags speciallag. En omfattande allmän lag om teckenspråk och olika livsområden skulle emellertid vara utmanande att stifta. Teckenspråkigas rättigheter fastställs i speciallagstiftningen, och att separera de punkter som rör teckenspråk skulle även kunna vara problematiskt när det gäller förverkligandet av rättigheterna. Varje områdes speciallagstiftning kan antas vara välkänd inom ifrågavarande områdes myndighet och således ha en tydlig styrande inverkan på verksamheten. Enligt justitieministeriet skulle det av den orsaken närmast kunna bli fråga om att stifta en kort allmänlag om teckenspråkigas rättigheter. Därtill verkar det berättigat att gå igenom den centrala speciallagstiftningen som rör teckenspråkiga och om möjligt påbörja de revisioner som har visat sig nödvändiga. Källor Besök hos Finlands Dövas Förbund 14.6.2012 Finlands Dövas Förbund rf:s utlåtande om språkförhållandena gällande teckenspråkiga 5.12.2012 (på finska) (Finlands Dövas Förbunds utlåtande 5.12.2012) 52 Finlands Dövas Förbund 2010, s. 15. 14
Finlands Dövas Förbund rf:s utredning till justitieministeriet 10.4.2012 ja 8.6.2012 (på finska) (Finlands Dövas Förbund 2012) GrUB 9/2002 rd - RP 92/2002 rd, Regeringens proposition med förslag till ny språklag och lagstiftning som har samband med den Hufvudstadsbladet 31.8.2012 Justitieministeriets seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna 4.10.2012 (Seminarium och hörandetillfälle om de språkliga rättigheterna 4.10.2012) KuUB 4/2011 rd - RP 97/2011 rd, Kulturutskottets betänkande 4/2011 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om Institutet för de inhemska språken Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011 (Regeringsprogrammet) RP 86/1997 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om utbildning RP 92/2002 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till ny språklag och lagstiftning som har samband med den Språkpolitiskt program för teckenspråken i Finland 2010 (på finska). (Finlands Dövas Förbund 2010) Suksi, Markku: Reglering av teckenspråkigas språkliga rättigheter. JFT 1/2006, s. 153 186. (Suksi 2006) Teckenspråk för barn och unga i norden Fortsätter den kulturella och språkliga mångfalden i Norden? Seminarium om dövas rättigheter 31.10.2012. (Seminarium om dövas rättigheter 31.10.2012) Teckenspråkigas språkliga rättigheter. Justitieministeriets publikationsserie, Betänkanden och utlåtanden 24/2011 (Justitieministeriet 2011) Teckenspråknämndens utlåtande om språkförhållandena gällande teckenspråkiga 12.12.2012 (på finska) (Teckenspråksnämndens utlåtande 12.12.2012) Titta på mig! Växelverkan och välbefinnande i döva och hörselskadade barns liv. Barnombudsmannens byrå. Publikationer 2012:3. (Barnombudsmannen 2012) Viittomakielen oikeudellinen asema. Työryhmän mietintö, oikeusministeriön lainvalmisteluosasto 1996. (Viittomakielen oikeudellinen asema 1996) 15