Budgetprocessen och förslagen från SKL:s analysgrupp Vännäs kommun

Revisionsrapport* Budgetprocessen och förslagen från SKL:s analysgrupp Vännäs kommun April 2007 Allan Andersson Certifierad kommunal revisor *connectedthinking

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och förslag till åtgärder...3 2. Revisionsfråga och revisionsmetod...4 3. Bakgrund...5 3.1 Analysgruppens iakttagelser och förslag...6 4. Granskningsiakttagelser...7 4.1 Vidtagna åtgärder...7 4.1.1 Gemensam bild av situationen...7 4.1.2 Ekonomin styr krav på uppföljning!...7 4.1.3 Finansiellt sparande och finansiella mål...8 4.1.4 Anpassning av kostnaderna...9 4.1.5 Demografisk anpassning...11 4.1.6 Resultaträkning...12 4.1.7 Nyckeltal och förändringar av produktivitet...13 4.1.8 Tydliggör ansvaret...14 4.1.9 Långsiktig planering och beredskap inför framtiden...14 2

1. Sammanfattning och förslag till åtgärder Efter ett antal år med ständigt försämrade resultat där kommunen minskade sitt egna kapital med 42 Mkr tillkallades Svenska kommunförbundets analysgrupp år 2003. Analysgruppen lämnade ett antal förslag på åtgärder för att få ekonomin i balans. Vi kan se att ekonomin är återställd. Under åren 2003 2006 har årets resultat varit positivt och det egna kapitalet återställts. Vi kan se att kommunstyrelsen bland annat vidtagit följande åtgärder: Representationen i budgetberedningen vidgades till att omfatta alla partier i kommunstyrelsen för att alla partier skulle få samma information Det klargjordes att det målet en ekonomi i balans är överordnat allt annat. Kommunstyrelsens löpande uppföljning av ekonomin förbättrades till att ske vid varje sammanträde i stället för två ggr per år. Kommunstyrelsen ställer nu större krav på nämnderna. Från 2004 har 4 Mkr budgeterats i syfte att förstärka ekonomin En viss anpassning av kommunens kostnader till det demografiska behovet har skett. Behovet uttrycks i standardkostnaden som är en parameter i den kostnadsutjämning som sker via skatteutjämningssystemet. Inledningsvis gick all kraft till att få det enskilda årets ekonomi i balans. Under 2005 utarbetades en strategisk plan. Under 2007 omarbetas planen där det ekonomiska avsnittet ska fördjupas. Bedömningen är att planeringshorisonten nu är längre än under krisåren. Från år 2000 beslutar kommunfullmäktige om budgetramar i juni. Därmed har nämnderna längre tid att genomföra åtgärder inför det kommande verksamhetsåret. Att nämnderna har ansvaret för att genomföra verksamhetsförändringarna tydliggjordes också genom att tidigarelägga ramtilldelningen från november till juni. Vår samlade bedömning är att kommunstyrelsen tagit till sig av analysgruppens rekommendationer och på ett aktivt sätt arbetat med att vända ekonomin. Beredskap finns nu för kommande ekonomiska utmaningar genom en medvetenhet om ökade pensionskostnader och att nya åtaganden måste finansieras innan de beslutas. Den strategiska planen ska peka ut områden där omprövning måste ske. Vissa verksamheter har fortfarande ett relativt högt kostnadsläge vilket kommunstyrelsen och berörd nämnd närmare bör analysera. Nyckeltal som kan spegla sidor av verksamheterna som är av betydelse för god ekonomisk hushållning bör utvecklas då de bör bli viktiga verktyg för kommunstyrelsen vid budget och uppföljning. 3

2. Revisionsfråga och revisionsmetod Svenska kommunförbundets analysgrupp gick 2003 igenom kommunens ekonomi och ekonomistyrning. Analysgruppen konstaterade att Vännäs kommun hade små reserver, stora skulder, en negativ resultattrend, ett mycket negativt finansnetto och en hög nettokostnad i förhållande till skatteintäkter och statsbidrag. Analysgruppen pekade på att kostnaden för kärnverksamheterna under 2002 var omkring 25 Mkr högre än den ersättning som kommunen får via i kostnadsutjämningen. Analysgruppen konstaterade att fram till och med 2007 måste resurserna omfördelas för att uppnå en demografisk anpassning. För att klara de ökade behoven och uppbyggnad av en buffert krävs anpassningar av budget på ca 24 Mkr. Analysgruppen lämnade ett antal förslag på åtgärder för att få ekonomin i balans. Revisionsfrågor: Vilka åtgärder har vidtagits med anledning av de förslag som redovisades av analysgruppen? Hur har dessa åtgärder påverkat synen på strategiska frågor? Vilka effekter har dessa åtgärder fått på budgetprocess och resursfördelning? Hur ser ekonomin ut idag jämfört med 2002 och analysgruppens prognoser? Vilken beredskap finns inför kommande ekonomiska utmaningar? Granskningen genomförs med en studie av budgethandlingar, årsredovisningar, delårsrapporter och annan ekonomisk och verksamhetsmässig dokumentation. Ekonomisk statistik hämtas bland annat via Sveriges kommuners och landstings webtjänst WebOr. Kompletterande intervjuer genomförs med kommunledning. 4

3. Bakgrund Från en obruten serie av goda ekonomiska resultat för Vännäs kommun bröts trenden 1995 med ett noll-resultat. Därefter försämrades resultatet ytterligare för att slutligen sjunka ner till -23 Mkr år 2002. Låneskulden ökade under samma tid och soliditeten sjönk. Det egna kapitalet minskade under åren 1998 2002 med 42 Mkr. 20 15 10 5 0-5 -10-15 -20-25 Årets resultat 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 150 Mkr Låneskuld - kommunen 100 50 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Soliditetens utveckling 80 60 40 20 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 5

3.1 Analysgruppens iakttagelser och förslag Svenska kommunförbundets analysgrupp gick 2003 igenom kommunens ekonomi och ekonomistyrning. Bokslutet för 2002 blev utgångspunkten för deras beräkningar. Analysgruppen konstaterade att Vännäs kommun hade små reserver, stora skulder, en negativ resultattrend, ett mycket negativt finansnetto och en hög nettokostnad i förhållande till skatteintäkter och statsbidrag. Analysgruppen pekade på att kostnaden för kärnverksamheterna under 2002 var omkring 25 Mkr högre än den ersättning som kommunen får via i kostnadsutjämningen. Jämförelsen visade att: o Förskola/grundskola var 7 Mkr högre o Gymnasieskolan var 6 Mkr lägre o Äldreomsorgen var ca 26 Mkr högre o IFO var 1 Mkr lägre. Antalet anställda hade ökat med ca 15 procent mellan 1998 2002 medan antalet invånare inte förändrats nämnvärt. Analysgruppen konstaterade att fram till och med 2007 måste resurserna omfördelas för att uppnå en demografisk anpassning. För att klara de ökade behoven och uppbyggnad av en buffert krävs anpassningar av budget på ca 24 Mkr. Utifrån en befolkningsprognos beräknade analysgruppen resursbehoven fram till år 2007. Analysgruppen betonade vikten av att omfördela resurserna till den demografiska bilden. Analysgruppens förslag var bland annat: o Samsyn kring nuvarande läge o Dialog och förankring om konsekvenser av långsiktiga ekonomiska mål o Utveckla planeringen med tidiga inriktningsbeslut o Utarbeta strategiska planer o Klargöra att ekonomin styr o Bestämma var ansvaret för genomförandet av åtgärderna ligger, hos nämnd eller kommunstyrelsen. 6

4. Granskningsiakttagelser 4.1 Vidtagna åtgärder 4.1.1 Gemensam bild av situationen Analysgruppen presenterade sin rapport även i kommunfullmäktige varför deras iakttagelser hördes av många. Alla ledamöterna fick samma budskap och kunde under en dag fördjupa sig i ekonomin och de problem som kommunen hade. De intervjuade betonar värdet av att budskapet, som inte var nytt, nu framfördes av en etablerad extern part. En förändring gjordes av budgetberedningen så att alla partier representerade i kommunstyrelsen fick plats. Syftet var att alla partier skulle få all information och därmed samma bild av kommunens ekonomi och verksamhet men också för att få en bredd i diskussionen. Majoriteten försatte sig i minoritet i budgetberedningen men en viktig grund för budgetberedningens arbetssätt var att uppnå konsensus. Enigheten har också, enligt de intervjuade, varit stor i kommunstyrelsen trots att besluten många gånger varit svåra. 4.1.2 Ekonomin styr krav på uppföljning! Kommunstyrelsen har tidigare tillåtit att budgetramar överskrids och budgetdisciplinen har därmed varit svag. Nämndernas kommentarer var ofta hänvisningar till att budgeten varit fel eller bristfällig. Kommunens ekonomistyrning var förklarande istället för åtgärdande. Det räckte med att i tid komma med en enkel förklaring till varför budgeten skulle komma att överskridas så slapp nämnden vidta åtgärder. I årsredovisningen för 2002 skriver kommunstyrelsens ordförande Den rent moraliska synen på de fastställda budgetramarna har som jag ser det varit under all kritik. Kommunstyrelsen gick därför ut med ett tydligt budskap att en ekonomi i balans är överordnat allt annat!. Budgetavvikelse 0 2002 2003 2004 2005 2006-2 -4-6 -8-10 -12 7

Under åren har följsamheten mot budget förbättrats fram till år 2005 för att under 2006 åter avvika kraftigt. Budgetavvikelsen är 2006 koncentrerad till en nämnd. Kommunstyrelsen har i förvaltningsberättelsen kraftfullt kritiserat nämnden för bristande agerande. Kommunstyrelsen anger att de kommer att föra samtal med såväl nämnd som förvaltningsledning. En av kommunstyrelsens uppgifter är att uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen ska därmed finna former för att säkerställa en god följsamhet mot budgeten som är ett av kommunfullmäktiges viktigaste styrdokument. Före analysgruppens besök begränsades uppföljningen till två delårsrapporter (i april och augusti). Nu lämnas månadsvis en rapportering till kommunstyrelsens arbetsutskott och till kommunstyrelsen vid dess sammanträden. 4.1.3 Finansiellt sparande och finansiella mål Kommunfullmäktige fastställde i juni 2004 tre finansiella mål; resultatet 2007 ska uppgå till 5 % av skatter och statsbidrag, lånefinansieringsgraden ska sjunka, soliditeten ska år 2007 uppgå till 35 %. Av dessa mål har en minskad lånefinansieringsgrad och förhöjd soliditet uppnåtts medan resultatmålet ej nåtts. Från 2007 har kommunfullmäktige fastställt ett lägre resultatmål där årets resultat ska motsvara en skattekrona i utdebitering det vill säga omkring 12 Mkr. För år 2009 är soliditetsmålet 40 %. Om kommunen når det första målet med ett resultat på 12 Mkr kommer det andra målet att uppnås. Vid val av mål bör man undvika att de följer av varandra. Finansiella mål bör istället spegla olika perspektiv av ekonomistyrningen. Som exempel kan nämnas: Kortsiktig handlingsberedskap Långsiktig handlingsberedskap Risk Kontroll Från 2004 har 4 Mkr budgeterats med kommentaren återställande av eget kapital, med andra ord en budgeterad ökning av eget kapital. Från 2007 är den posten inte lägre med i flerårsbudgeten. 8

Eget kapital 250 200 150 100 50 0 2002 2003 2004 2005 2006 Från år 2002 har eget kapital ökat med 43 Mkr vilket motsvarar 25 %. Den ökningen täcker förändringen av pensionsskulden som under samma tid ökat med 24 Mkr eller 13 %. Det egna kapitalet minskade under åren 1998 2002 med 42 mkr. Den minskningen är nu återställd. 4.1.4 Anpassning av kostnaderna Kommunens kostnader per invånare varierar bland annat på strukturella kostnadsskillnader som gör att behovet av, eller kostnaderna för, kommunala verksamheter är högre eller lägre än riksgenomsnittet. Strukturella kostnader beror på faktorer som kommunerna själva inte kan påverka, till exempel åldersstruktur, invånarnas sociala bakgrund, den geografiska strukturen med mera. Beräkningarna av strukturkostnaderna ligger till grund för den kostnadsutjämning som sker via skatteutjämningssystemet. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna. Genom att jämföra en kommunens faktiska nettokostnader för verksamheterna med kommunens standardkostnad kan man få en indikation på hur verksamheten bedrivs. Avvikelser från standardkostnaden kan bero på att verksamheten bedrivs med en annan ambitions- eller effektivitetsnivå än riksgenomsnittet, eller på strukturella faktorer som inte beaktas i utjämningen. Analysgruppen pekade på att kostnaden för kärnverksamheterna under 2002 var omkring 25 Mkr högre än den ersättning som kommunen fick via i kostnadsutjämningen. Vi har jämfört kommunens nettokostnader enligt räkenskapssammandragen för åren 2002-2005 med standardkostnaden för att se om bilden förändrats. 9

Kostnaden är jämfört med strukturkostnaden Lägre Högre IFO Äldreomsorg Gymnasieskola Grundskola 2005 2004 2003 2002 Barnomsorg -25-20 -15-10 -5 0 5 10 15 20 25 Av diagrammet ovan framgår att kostnaderna för äldreomsorgen är 11,5 % högre än standardkostnaden. Vilket betyder att kostnaderna skulle kunna sänkas med 8,3 Mkr och ändå motsvara riksgenomsnittets kostnadsnivå, enligt tabellen nedan. Vi kan också se av diagrammet ovan att äldreomsorgens kostnadsnivå minskar i förhållande till standardkostnaden. Individ och familjeomsorgen redovisar kostnader som är 18,4 % lägre än standardkostnaden. Enligt tabellen nedan motsvarar det 2,4 Mkr. År 2002 låg kostnaderna för kärnverksamheterna 25 Mkr över standardkostnaden. Enligt tabellen nedan är kostnaden 7,2 Mkr högre 2005. En anpassning har skett men kostnaden för äldreomsorg och gymnasieskola ligger fortfarande högre än standardkostnaden. En jämförelse med andra kommuner med motsvarande struktur ger samma bild, Vännäs ligger högt. För grundskolan är de egna kostnaderna lägre än standardkostnaden och så även med jämförbara kommuner. Kostnad 2005 i förhållande till standardkostnaden Mkr Barnomsorg 0,5 Grundskola 2,9 Gymnasieskola -4,6 Äldreomsorg -8,3 IFO 2,4-7,2 10

4.1.5 Demografisk anpassning Analysgruppen konstaterade att fram till och med 2007 måste resurserna omfördelas för att uppnå en demografisk anpassning. Grunden för deras beräkning var standardkostnaden per invånare relaterat till en befolkningsprognos. För att klara uppgiften enligt analysgruppens kalkyl krävs dels en anpassning av de egna kostnaderna till strukturkostnaden (se föregående avsnitt) och en fortsatt anpassning till befolkningsutvecklingen. Demografisk anpassning enligt SKL Resursbehov åren 2002 till 2007 SKL-index Bokslut Mkr enligt Skillnad 2002 2006 2002 2006 index Mkr Grundskola 100 89,6 83,9 84,0 75,2-8,8 Gymnasieskola 100 134,4 26,5 39,5 35,6-3,9 Barnomsorg 100 99,8 32,9 37,0 32,8-4,2 Äldreomsorg 100 106,6 78,9 85,7 84,1-1,6 Handikappomsorg 100 112,2 37,4 42,9 42,0-0,9 Övrigt 100 99,1 77,3 79,9 76,6-3,3 Enligt tabellen ovan har en demografisk anpassning till viss del skett. Vid en jämförelse av bokslutet 2006 med bokslutet 2002 för grundskolan ser vi att kostnaderna är helt oförändrade. Grundskolan har klarat verksamheten med samma nettokostnad trots löneökningar med mera. Enligt analysgruppens beräkningar så borde skolan ha minskat sina nettokostnader ner till 75,2 Mkr, det vill säga med ytterligare 8,8 Mkr. Kommunens kostnader för gymnasieskolan har ökat med 3,9 Mkr mer än analysgruppens beräkningar. Barnomsorgen borde enligt beräkningarna ha klarat sig utan ökning av nettokostnaderna. De har dock ökat med 4,2 Mkr. Av tabellen på nästa sida kan vi dock se att analysgruppens befolkningsprognos inte stämde. Enligt deras beräkningar skulle antalet barn 0-6 år minska med 8 barn. Den åldersgruppen har istället ökat med 49 barn. För äldreomsorgens kostnader beräknade analysgruppen en ökning av med 6,6 %. Ökningen har varit 1,6 Mkr högre. Antalet 80 år och äldre är fem fler än deras prognos för 2006. Enligt tabellen ovan har kommunen ökat nettokostnaderna för kärnverksamheten med 23 Mkr mer än den behovsprognos som analysgruppen lämnade. Hur kostnader och intäkter på totalnivå blivit jämfört med prognosen framgår av nästa avsnitt 4.1.6. Resultaträkning. 11

Befolkningsprognos Antal Antal Prognos 2002 2006 2006 0-6 634 683 626 7-15 1 242 1 082 16-19 420 544 65-79 1 092 1 089 1 093 80 - w 515 503 498 Totalt 8 479 8 436 8 442 4.1.6 Resultaträkning För att uppnå en ökad finansiell styrka såg analysgruppen ett behov av ett positivt resultat motsvarande 2 % av skatteintäkter och generella bidrag. Enligt deras kalkyl skulle det motsvara ett resultat på 7,9 Mkr. Bokslutet för 2006 överträffade analysgruppens inriktningsmål med 4,6 Mkr. Kommunens nettokostnader blev 5,7 Mkr högre vilket väl kompenseras med 10,2 Mkr högre intäkter (skatteintäkter 3,4 Mkr, finansnetto 6,8 Mkr). LSS-bidraget har väsentligt förbättrats sedan 2002 då det låg på 3 Mkr för att 2003 öka till 7 Mkr och år 2004 bli 20 Mkr. Denna stora höjning av statsbidraget underlättade anpassningen och gjorde att pressen på verksamheterna blev mindre. Resultaträkning Bokslut Bokslut Skl 2002 2006 2006 Intäkter 185,8 192,3 211,5 Kostnader -491,2-550,5-561,3 Avskrivningar -23,5-19,8-22,6 Nettokostnader -328,9-378,1-372,4 Skatteintäkter 241,6 275,0 272,4 Generella bidrag 80,8 122,7 121,9 Finansnetto -17,0-7,2-14,0 Årets resultat -23,5 12,5 7,9 12

4.1.7 Nyckeltal och förändringar av produktivitet I kommunens årsredovisning finns sedan många år tillbaka en tabell med nyckeltal som presenteras för tre år. Ur denna serie har vi valt de som kan visa på förändringar i produktivitet. Förändringen mellan åren 2002 2006 redovisas i % Hela kommunen 2002 2003 2004 2005 2006 Förändring Befolkningsutveckling 8479 8513 8525 8412 8436-1% Årsanställda 972 967 984 999 1003 3% Anställda per 1000 inv 115 114 115 119 119 4% I sin rapport pekar analysgruppen på att antalet anställda mellan åren 1998 2002 ökat med 15 % medan befolkningsutvecklingen varit oförändrad. Från 2002 har antalet invånare minskat med 1 % medan antalet anställda ökat med 3 %. Ökningstakten av antalet anställda har minskat. Barn o utbildning 2002 2003 2004 2005 2006 Förändring Kostnad per elev 59,5 60,3 59,5 62,6 68,2 15% Fritidshem, kostnad per plats 28,9 28,5 25,8 29,3 31,4 9% Daghem, kostnad per plats 79,5 80,6 85 90,1 91,7 15% En årlig ökning av lönekostnaden på 3,5 % ger en kostnadsökning under perioden på 15 %. Vård och omsorg 2002 2003 2004 2005 2006 Förändring Sjukhem, bruttokostn per boende 349 344,8 365 376,2 399,1 14% Gruppboende ÄO, bruttokostn per boende 498,6 497 519,2 489,6 434,8-13% Gruppboende HO, bruttokostn per boende 480,2 489,7 545,3 571,1 580,3 21% Kostnaden per boende inom handikappomsorgen har ökat betydligt mer än lönekostnaden, medan bruttokostnaden per boende inom handikappomsorgen minskat med 13 %. Kommunstyrelsen 2002 2003 2004 2005 2006 Förändring Fastighet, underhåll kr/m 2 45 28 31 44 39-14% Vännäs Bostäder, underhåll kr/m 2 63 70 103 144 134 113% Täckningsgrad va, % 95 96 96 96 98 Kommunstyrelsens nyckeltal ger ingen information om förändringar i produktivitet. Däremot ger den värdefull information om hur resurserna nyttjats. I första hand ser vi en mycket stor skillnad i underhåll av verksamhetslokaler och hyresfastigheter. Mål av betydelse för god ekonomisk hushållning uppnås genom att välja ett antal nyckeltal per förvaltning där det finns ett samband mellan resursåtgång, prestation, resultat och effekt. Produktivitet är första steget där sambandet mellan resursåtgång och prestation redovisas. 13

4.1.8 Tydliggör ansvaret Ett av analysgruppens förslag var att tydliggöra ansvaret för åtgärdernas genomförande. Ligger ansvaret hos nämnderna eller hos kommunstyrelsen/kommunfullmäktige? De intervjuade uppger att nämnderna haft ansvaret för verksamhetsförändringarna. Beslut om ramar tidigarelades redan år 2000 till i kommunfullmäktige i juni. Därigenom fick nämnderna längre tid att genomföra åtgärder inför det kommande verksamhetsåret. 4.1.9 Långsiktig planering och beredskap inför framtiden Under krisåren var all kraft inriktad på det enskilda året för att få balans i ekonomin. Som en av de intervjuade uttrycker det framtiden får bli vad den blir. Under 2005 utarbetades den strategiska planen för åren 2006 2015. I inledningen till den strategiska planen skriver kommunstyrelsen: Denna strategiska plan är en del i en ny, utvecklad, planeringsprocess, inspirerad av de tankar som Kommunförbundets analysgrupp framförde vid sin genomgång av kommunens ekonomi 2003. De har utvecklat sina tankar i en skrift Ta greppet om ekonomin, utgiven i december 2004. Syftet är att identifiera de områden där omprövning måste ske och försöka nå enighet i organisationen kring de åtgärder som är nödvändiga. Under 2007 omarbetas planen där det ekonomiska avsnittet ska fördjupas. Bedömningen är att den därmed kommer att få ett djupare genomslag i nämndernas långsiktiga planering. De intervjuade uppger är att planeringshorisonten nu är längre än under krisåren. Som exempel anges att de nu är en helt annan medvetenhet om den kommande ökningen av pensionskostnaderna. Nu planeras bland annat en årlig avsättning på 4 Mkr för att utjämna kostnaderna för pensioner över tiden. Ett annat exempel på långsiktighet är att driftskostnaderna för stora investeringar som diskuteras ska inrymmas i den långsiktiga ekonomiska planeringen. Det innebär att om de ska realiseras måste andra kostnader minskas så att dessa verksamheter ryms i planen. 14