Arbetsmarknadsrapport 2007:2
Förord Målet för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är att den ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Avsikten med AMS Arbetsmarknadsrapport är att presentera en kvalificerad analys av hur arbetsmarknaden fungerar och Arbetsförmedlingens roll i detta. Det handlar om att effektivisera matchningen mellan lediga arbeten och arbetssökande personer, att anpassa insatserna efter behoven på arbetsmarknaden samt att särskilt hjälpa personer som är längst från ett arbete. Dessutom tar rapporten upp arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Uppdraget att ta fram en rapport om arbetsmarknaden kom till AMS via det senaste regleringsbrevet och den publiceras två gånger per år. Ett viktigt syfte med rapporten är också att vi själva inom myndigheten ska kunna använda innehållet för att utveckla verksamheten till att effektivt och träffsäkert säkerställa genomförandet av vårt arbetsmarknadspolitiska uppdrag. I denna strävan kommer rapporten stegvis att fördjupas allt eftersom analysverksamheten i den nya myndigheten Arbetsförmedlingen byggs ut. Vid sidan av detta är det också vår förhoppning att även andra läsare kommer att ha nytta av den. Bo Bylund Generaldirektör 3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning 6 1 Inledning 11 2 arbetsförmedlingen 15 2.1 Arbetsförmedlingen i siffror 16 2.2 Arbetsförmedlingen i matchningsprocessen 19 PRODUKTFÖRKLARING Denna rapport är en återrapportering till regeringen (diarienummer: 06-3379-00) i enlighet med regleringsbrevet avseende Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) för budgetåret 2007. AMS uppdrag är att ta fram relevanta indikatorer som beskriver arbetsmarknadens funktionssätt, hur arbets - förmedlingarnas verksamhet bidrar till att uppnå målet och föreskrifterna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt hur verksamheten bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Indikatorerna ska även belysa arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Indikatorerna ska redovisas och analyseras i en rapport som ska publiceras två gånger per år. Regeringens mål för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är att denna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Detta innefattar att Arbetsmarknadsverket ska: Bidra till en mer effektiv matchning mellan lediga arbeten och arbetssökande kvinnor respektive män. Anpassa åtgärderna och programmen till efterfrågan på arbetskraft och arbetsmarknadens behov. Bidra till att korta arbetslöshetstiderna för kvinnor och män som står allra längst från arbetsmarknaden. 3 Effektiv matchning 25 3.1 Förutsättningar 26 3.2 Matchningens effektivitet 30 3.3 Arbetsförmedlingens insatser 33 4 ANPASSNING TILL EFTERFRÅGAN 43 4.1 Huvudindikatorernas utveckling 46 4.2 Arbetsförmedlingens insatser 49 4.3 Insatsernas påverkan på huvudindikatorerna 51 5 Korta arbets löshetstiderna 55 5.1 Indikatorer för arbetet med att korta arbetslöshetstiderna 57 5.2 Arbetsförmedlingens insatser 59 5.3 Insatsernas påverkan på arbetslöshetstiderna 62 6 ArbetslöshetS försäkringen 73 6.1 Sökaktivitet bland sökande med och utan ersättning 75 6.2 Insatser för att stödja arbetslöshetsförsäkringen 76 6.3 Insatsernas påverkan på sökaktiviteten 80 Referenser 85 Bilaga Författare Anders Harkman, Susanna Okeke, Mohammad Taslimi, Bengt Härshammar, Fredrik Jansson Dahlén, Kerstin Johansson, Petra Nilsson och Gün Sahin. Statistik Inger Norén, Rolf Adolfsson, Lena Stoltz, Eva Hall och Göran Selin. Produktionssamordning AMS Informationsavdelning Form ETC Tryck Modin Tryckoffset 2007
sammanfattning
Sammanfattning Syftet med Arbetsmarknadsrapporten är att presentera ett antal indikatorer som beskriver arbetsmarknadens funktionssätt i stort och indikatorer som beskriver hur Arbetsförmedlingens verksamhet bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Ett ytterligare syfte är att göra det tydligt vilka obalanser på arbetsmarknaden som arbetsmarknadspolitik har möjlighet att påverka. Med större kunskap om hur arbetsmarknaden fungerar ökar möjligheterna att peka ut områden där arbetsmarknadspolitiska in satser kan förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och bidra till samhällets välstånd. Ett stort antal arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen varje år. Fram till oktober i år har 343 000 arbetssökande skrivits in. Under tiden hos förmedlingen får de tillgång till någon eller några av de tjänster som förmedlingen erbjuder. En del har den utbildning och kompetens som efterfrågas och får snabbt ett arbete med hjälp av de platsförmedlande insatserna. För andra kan det ta lång tid och krävas ett aktivt och personligt anpassat stöd. Bland nyinskrivna under första kvartalet 2007 har nära 70 procent lämnat förmedlingen inom nio månader. Bland dessa har sju av tio gått vidare till en anställning eller startat ett eget företag. Detta är en tydlig förbättring jämfört med samma kvartal 2005 och 2006. Effektiv matchning Matchingsprocessen på den svenska arbetsmarknaden fungerar i huvudsak bra. Vår analys av matchningsprocessen tyder på att matchningen fungerar minst lika bra idag som tidigare under 2000-talet. Man kan till och med skönja en viss förbättring med början 2006. Effektiv matchning innebär att rekryteringstider och arbetslöshetstider ska vara så korta som möjligt. Arbetsförmedlingens matchningsinsatser bidrar dels genom platsförmedling, dels genom att påverka de sökandes eget jobbsökande. Vid intervjuer 2007 med arbetssökande som fått arbete utan stöd uppgav 30 procent att Arbetsförmedlingen på något sätt bidragit till att de fått arbete. Under 2006 var motsvarande andel 27 procent. Ökningen beror på att fler fått arbete genom Arbetsförmedlingens självservicekanaler. Otillfredsställd efterfrågan och rekryteringstider Som väntat med hänsyn till konjunkturens utveckling finner man att otillfredsställd efterfrågan (lediga platser) ökat som andel av total efterfrågan (summan av anställda och lediga platser). Från en lägsta nivå 2004 på cirka 1 procent var andelen under andra kvartalet i år 1,5 procent. Detta är dock fortfarande under de nivåer som rådde vid förra högkonjunkturen runt år 2000. Situationen är i stort sett densamma när det gäller den genomsnittliga rekryteringstiden. Som man kan förvänta utifrån konjunkturutvecklingen blir rekryteringstiderna längre. Tiderna är dock fortfarande betydligt kortare än vid förra konjunkturtoppen. 6
Sambandet mellan konjunkturläget och den beräknade rekryteringstiden tyder på att rekryteringstiderna nu är något kortare än förväntat med tanke på konjunkturutvecklingen. En viktig orsak till detta kan vara att uppgången idag har en jämnare geografisk och yrkesmässig spridning än vid förra konjunkturtoppen. Flödet från arbetslöshet till arbete Chansen att hitta arbete har ökat kraftigt för en genomsnittlig arbetslös sedan mitten av 1990-talet. Fram till början av 1997 övergick mellan sex och åtta procent av arbetslösa och programdeltagare till arbete i genomsnitt varje månad. Under perioden 1997 till 2000 ökade utflödet till arbete successivt till cirka 10 procent där det låg ganska stabilt fram till årsskiftet 2005/2006. Därefter har utflödet på nytt ökat rätt kraftigt. Utvecklingen den senaste tiden pekar mot en stabilisering på 12 13 procent. Ökad sökaktivitet Sökaktiviteten bland arbetslösa och programdeltagare har ökat kraftigt de senaste kvartalen. Under tredje kvartalet i år använde de sökande drygt två timmar mer per vecka till att söka arbete jämfört med samma tid för två år sedan. Även antalet sökta jobb har ökat ganska kraftigt. Vår bedömning är att den ökade sökaktiviteten de senaste kvartalen framför allt hänger samman med det ökade antalet lediga platser. En bidragande orsak kan också vara intensifierade matchningsinsatser från Arbetsförmedlingens sida. De förändrade incitamenten för arbete till följd av lägre ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen och jobbavdraget bör också påverka i den här riktningen. Arbetsförmedlingens insatser Sedan 2005 har antalet platser som anmäls till arbetsförmedlingarna ökat kraftigt. Som andel av alla nyanställningar är ökningen ännu större. Det bör innebära att förutsättningarna för platsförmedling förbättrats. Flera indikatorer tyder också på att förmedlingens insatser inom platsförmedlingsområdet har ökat. Andelen arbetssökande som fått förslag på lediga platser att söka från förmedlingen har ökat. Samma sak gäller antalet ackvirerade platser. Antalet kontakter som de arbetssökande har med Arbetsförmedlingen är idag större än tidigare. Med hänsyn till konjunkturen får arbetsgivare som anmäler en ledig plats till Arbetsförmedlingen idag i minst lika stor utsträckning som tidigare tillräckligt med sökande för att kunna anställa. Liksom för rekryteringstiderna i stort finns även en viss tendens till förbättring (större andel som fått tillräckligt med sökande). Andelen platser som fått tillräckligt med sökande enligt AMS arbetsgivarundersökning uppgick tredje kvartalet i år till 84 procent. En ökad andel jobb som anmäls till Arbetsförmedlingen och en ökad aktivitet från förmedlingens sida borde leda till att Arbetsförmedlingens betydelse som informationskanal vid matchning ökar. Detta är sanno 7
likt också fallet bland anställningar utan stöd. Samtidigt har tendensen mot ökad andel för självservicekanalerna och minskad andel för Arbetsförmedlingens personal fortsatt. Det innebär att andelen som fått arbete genom Platsbanken och andra självserviceverktyg har ökat ganska kraftigt. Minskat antal sökande, färre som påbörjat program och hög efterfrågan borde innebära goda förutsättningar för ökad medverkan i matchningsprocessen även för Arbetsförmedlingens personal. Någon sådan effekt går dock inte att hitta. Detta är en fråga som bör analyseras ytterligare. Andelen som uppger att andra insatser från Arbetsförmedlingen än information om jobbet bidragit till att de fått arbete är något lägre under hösten 2007 jämfört med hösten 2006. Anpassning till efterfrågan Att efterfrågan och arbetssökande finns på olika platser och uppstår inom olika yrken är ett fenomen som försvårar matchningen. För att utjämna sådana skillnader krävs att arbetsmarknaden har en hög grad av flexibilitet. AMS undersökningar tyder på att Arbetsförmedlingens samlade insatser har underlättat både den geografiska och yrkesmässiga rörligheten. De som har flyttat i samband med att de fick ett nytt arbete uppger i klart större utsträckning att de fått hjälp via Arbetsförmedlingen att hitta jobbet än de som inte flyttat. Detta gäller både 2006 och 2007. Även de som bytt yrke uppger i större utsträckning att de fått hjälp från Arbetsförmedlingen som bidragit till att de fått det aktuella arbetet. Det senare resultatet bygger på en ny fråga som fanns med första gången i höstens undersökning. Det går därför inte att jämföra med 2006. I rapporten presenteras ett mått på omfattningen av den geografiska och yrkesmässiga obalansen. Den geografiska obalansen har de senaste åren varit relativt konstant på en ganska låg nivå jämfört med övriga år under den senaste tioårsperioden. Jämfört med den senaste konjunkturtoppen år 2000 ligger den geografiska obalansen på en betydligt lägre nivå. Den yrkesmässiga obalansen har minskat dramatiskt under mätperioden. Jämfört med början av 1990-talet har den yrkesmässiga obalansen halverats och den befinner sig på en klart lägre nivå än konjunkturtoppen år 2000. Den viktigaste orsaken till att den geografiska och yrkesmässiga obalansen ligger på en låg nivå är förmodligen att de senaste årens konjunkturuppgång haft en stor bredd både yrkesmässigt och geografiskt. För att uppnå fullständig utjämning skulle mellan 15 och 20 procent av de arbetslösa behöva byta region eller yrke. Även om den yrkesmässiga obalansen är relativt liten totalt sett finns områden med stor brist på arbetskraft. Det talar starkt för att det finns utrymme för ytterligare insatser. Det kanske viktigaste instrumentet för att utjämna yrkesmässiga obalanser är arbetsmarknadsutbildningen. Enligt analyser som presenteras i rapporten har arbetsmarknadsutbildningen god effekt. En jämförelse mellan ett bristmått och arbetsmarknads 8
utbildningens inriktning visar att utbildningen i hög grad använts för att motverka brist. Drygt 67 procent av cirka 5 000 deltagare i arbetsmarknadsutbildning, under tredje kvartalet 2007, deltog i utbildningar inriktade mot bristyrken. Insatser för dem som är längst från arbetsmarknaden Arbetsförmedlingen har ett särskilt uppdrag att förkorta arbetslöshetstiderna för dem som står längst från arbetsmarknaden. Med början 2006 har utflödet till arbete utan stöd bland långtidsinskrivna ökat vilket tyder på att även den gruppen gynnats av att efterfrågan på arbetskraft är hög. De senaste månadernas utveckling kan möjligen tyda på att utflödet på nytt börjat minska. Resultaten visar också att Arbetsförmedlingens insatser spelar betydligt större roll för att långtidsinskrivna ska få arbete än för övriga. Vid intervjuer med arbetssökande som fått arbete uppger en klart större andel bland dem som varit inskrivna lång tid att Arbetsförmedlingens insatser bidragit till att de fått jobbet. År 2007 var andelen 35 procent bland långtidsinskrivna jämfört med 27 bland övriga. Dessa uppgifter avser anställningar utan stöd. Arbetsförmedlingens insatser Sökandeundersökningen visar att kontaktfrekvensen i genomsnitt är något högre för långtidsinskrivna än för dem med kortare inskrivningstider. Skillnaden är dock relativt liten. Samtidigt visar undersökningen att andelen som fått jobbförslag är mindre bland långtidsinskrivna. Det senare kan i och för sig förklaras av att det är svårare att hitta lämpliga jobb åt gruppen. Denna hypotes stöds av att de långtidsinskrivna uppger att de söker något färre jobb per månad än de som har kortare inskrivningstider samtidigt som de lägger ned mer tid på att söka jobb. Långtidsinskrivna får en större andel av sina arbeten via Arbetsförmedlingens personal än övriga. Det tyder på att arbetsförmedlarna gör mer nytta för långtidsinskrivna än för övriga. Även i den här gruppen har Arbetsförmedlingens självserviceinstrument ökat sin andel mellan 2006 och 2007. De långtidsinskrivna uppger i betydligt större utsträckning än övriga sökande att andra insatser från Arbetsförmedlingen än information om lediga jobb bidragit till att de fått jobb utan ekonomiskt stöd. Under 2007 var andelen 22 procent jämfört med 14 bland övriga sökande. Programinsatserna Resultaten visar att långtidsinskrivna och personer som riskerar långtidsinskrivning är prioriterade till program. Deras andel av de arbetsmarknadspolitiska programmen är hög och har ökat på senare tid. Våra analyser visar också att flera program har god effekt. Det gäller särskilt kortare anställningar med stöd, arbetsmarknadsutbildning och, i något mindre utsträckning, praktik. Däremot har analyserna inte kunnat 9
identifiera någon positiv effekt av de så kallade förberedande insatserna som grupp samtidigt som dessa program utgör en stor del av programinsatserna. Det dåliga utfallet för de förberedande insatserna motiverar en närmare analys av dessa insatser. I rapporten har resultat för olika år under perioden 1993 2005 jämförts. Dessa jämförelser visar att alla programtyper tenderar att få bättre resultat på senare år. Mest påtaglig är resultatförbättringen för arbete med stöd och arbetsmarknadsutbildning. Arbetslöshetsförsäkringen En uppgift för Arbetsförmedlingen är att bevaka att de som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen uppfyller villkoren för detta. Ett villkor är att man aktivt söker arbete. En viktig orsak till den ökande andelen aktiva de senaste åren är med all säkerhet den ökade efterfrågan på arbetskraft. Att utvecklingen skiljer sig sedan 2005 mellan dem som har respektive inte har ersättning pekar dock mot att de relativt stora insatser som gjorts för att sprida kunskapen på Arbetsförmedlingen om hur arbetslöshetsförsäkringens villkor ska tillämpas har haft effekt. Efterfrågeuppgången har även åtföljts av en markant ökning av antalet underrättelser om ifrågasatt rätt till ersättning. Den ökade risken för underrättelser har i sin tur motverkat den risk för passivisering som annars finns i Arbetslöshetsförsäkringen. Andelen aktiva bland dem som får ersättning var under tredje kvartalet högre än under motsvarande period i fjol. En ökning har skett för både arbetslösa med och utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Jämfört med kvartalet innan skiljer sig dock utvecklingen mellan de två grupperna. Bland arbetslösa med ersättning noteras en minskad sökaktivitet, vilket är säsongsmässigt normalt. Bland sökande utan arbetslöshetsersättning noteras däremot en ökning, vilket avviker från det normala säsongsmönstret. Andelen aktiva är nu i stort sett densamma i båda grupperna. I ett längre tidsperspektiv har andelen aktiva ökat mer bland arbetslösa med ersättning än bland dem som inte har ersättning. Om tredje kvartalet i år innebär ett brott i den utvecklingen återstår att se. 10
1 INLEDNING 6 Arbetslöshetsförsäkringen 5 Korta arbetslöshetstiderna 4 ANPASSNING TILL EFTERFRÅGAN 3 effektiv matchning 2 arbetsförmedlingen 1 inledning
1 inledning FOTNOTER 1) Se t.ex. Björklund m.fl. (2006). 1 Inledning Det pågår ett ständigt flöde av personer som går in och ut i arbetslivet. Människor lämnar arbetslivet tillfälligt eller permanent. Flödet innefattar även personer som anländer till landet eller som flyttar utomlands. Samtidigt finns ständiga pågående processer med omstruktureringar på arbetsmarknaden. Nya jobb tillkommer och andra försvinner. Processerna är beroende av konjunkturen och dess cykler. I samband med dessa flöden genereras vanligtvis väntetider. Arbetsgivare får många gånger vänta innan de kan anställa, trots att det samtidigt finns arbetslösa personer. På en dynamisk arbetsmarknad kan vi därför förvänta oss friktioner av olika slag som kan vara kostsamma för samhället. Arbetsmarknadspolitiken har i uppdrag att, med riktade insatser, minska friktionerna och därmed skapa en bättre fungerande arbetsmarknad. Insatserna kan vara i form av informationsförmedling som gör att arbetssökande och arbetsgivare enklare kan komma i kontakt med varandra. De kan också vara stödjande eller utbildande insatser för att bättre matcha arbetssökande med lediga jobb. En effektiv arbetsmarknadspolitik förutsätter att kunskap finns om vilka problem som kan lösas med arbetsmarknadspolitiska insatser och när insatserna inte bidrar på ett konstruktivt sätt. Det måste också finnas någon form av värdering där kostnaden kan ställas mot det extra värde som genereras i samhället genom insatserna. Om inte kostnaderna för insatserna genererar en minst lika stor avkastning finns skäl att mena att resurserna ska användas på något annat sätt. Syftet med Arbetsmarknadsrapporten är att presentera ett antal indikatorer som beskriver arbetsmarknadens funktionssätt i stort och indikatorer som beskriver hur Arbetsförmedlingens verksamhet bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Ett ytterligare syfte är att göra tydligt vilka obalanser på arbetsmarknaden som arbetsmarknadspolitik har möjlighet att påverka. Med större kunskap om hur arbetsmarknaden fungerar ökar möjligheterna att peka ut områden där de arbetsmarknadspolitiska in satserna ökar samhällsvärdet. Vilka skäl finns det då, mer precist, att bedriva arbetsmarknadspolitik? I grunden är naturligtvis motivet att arbetsmarknaden ska fungera bättre genom att arbetsgivare och arbetssökande finner varandra snabbare och med mindre resursanvändning än annars skulle ha varit fallet. Forskningen 1 brukar peka ut fyra områden där samhällsvärdet skulle kunna öka genom gemensamt finansierade arbetsmarknadspolitiska insatser: Det vanligaste motivet till att bedriva arbetsmarknadspolitik är att det finns svagheter i arbetsmarknadens funktionssätt. Dessa kan vara av olika slag men en av de viktigare gäller tillgången till information, och då särskilt kvalitativ information. Med kvalitativ information menas vetskap om social kompetens, ambition och andra personliga egenskaper som är viktiga för att passa in på en arbetsplats. Sådan information är i allmänhet kostsam 12
att samla in, samtidigt som det är viktigt att många kan ta del av den på arbetsmarknaden. En privat finansiering av förmedlingstjänster skulle leda till att informationen begränsas till dem som har högst betalningsvilja eller har bäst kontakter, vilket medför begränsad informationsspridning och risk för sämre matchning på arbetsmarknaden. En kostnadsfri informationskanal som är tillgänglig för alla kan därför vara motiverad. Detta förutsätter ofta en finansiering med offentliga medel. Ett andra vanligt förekommande motiv till att bedriva arbetsmarknadspolitik är att motverka den minskning av kompetens eller motivation som kan följa på långa tiders arbetslöshet. En sådan utveckling är både ett personligt problem och ett samhällsproblem. Med minskad kompetens eller motivation minskar mängden ansökningar till de lediga platserna på arbetsmarknaden. Resultatet av detta är att de korttidsarbetslösas position i rekryteringsprocessen förstärks, med risk för högre lönekrav än vad som annars varit nödvändigt, och fortsatt arbetslöshet för de svagare grupperna. Som tredje motiv anges att arbetsmarknadspolitiken kan bidra till att produktionen, och därmed välfärden i samhället, ökar. Exempelvis kan minskade friktioner leda till att resurser frigörs för produktion. Vidare kan strukturomvandlingen i samhället påverkas genom ökad rörlighet och omskolning av arbetskraften. En insats som ger en högre avkastning än kostnaden för insatsen är alltid en ekonomiskt försvarbar investering. Det gäller även inom arbetsmarknadspolitiken. Det fjärde motivet återfinns inom ramen för arbetslöshetsförsäkring. Människor som vill försäkra sig mot risken att stå utan inkomster ifall de blir utan jobb kan välja att ta en arbetslöshetsförsäkring. Liksom alla försäkringar brottas arbetslöshetsersättningen med misstanken om överutnyttjande 2, och att oftare locka personer med högre risk för arbetslöshet 3. Dessa två aspekter innebär bland annat att ersättningen till grupper av arbetslösa blir underdimensionerad i en privat försäkring. En försäkring som är tillgänglig för alla med lika villkor kräver en offentlig reglering. 4 Givet att försäkringen finns behövs någon form av bevakning för att motverka de negativa konsekvenser som kan följa i matchningsprocessen. 5 Dessa fyra områden har skilda fokus. Inom varje område går det oberoende av varandra att mäta effektivitet. Varje insats måste visa på framgång på egna meriter, annars skulle resurserna kunna ha använts annorlunda. I allmänhet är fördelningspolitik inget motiv till arbetsmarknadspolitik. Arbetsmarknadspolitiken kan trots detta ges sådana uppdrag. Exempelvis är en viktig del av arbetsmarknadspolitiken att ge långtidsarbetslösa förutsättningar att få ett fotfäste på arbetsmarknaden. Det uppdraget kan rymmas inom det andra och eventuellt även inom det tredje motivet. Jämställdhet är en annan fördelningspolitisk fråga som ligger inom ramen för arbetsmarknadspolitiken och som handlar om att bryta traditionella könsmönster på arbetsmarknaden. Ett sådant mål kan FOTNOTER 2) Misstanken om överutnyttjande kallas även för moral hazard. Kortfattat innebär detta att när individen blivit arbetslös finns risken att han eller hon väljer att agera på ett sätt som optimerar den egna nyttan, vilket försäkringsgivaren har svårt att övervaka. Resultatet kan bli höjda reservationslöner, minskad sökintensitet eller minskad flyttbenägenhet vilket resulterar i en sämre fungerande matchningsprocess. 3) Individen är oftare bättre informerad om sina brister än vad försäkringsgivaren är. Effekten är att de med högst risk för arbetslöshet oftare söker försäkringen. Därmed är det svårt för en privat försäkringsgivare att finna tillräcklig försäkringsmässighet. Benämningen för detta är adverse selection. 4) Se exempelvis Barr 2001 eller Jansson & Almén 2005. 5) Det finns även positiva aspekter i försäkringen som kan hänföras till att ersättningen i form av omställnings försäkring möjliggör en bättre matchning på arbetsmarknaden om individen inte omedelbart söker jobb som han eller hon är överkvalificerad för. 1 inledning 13
1 inledning komma i konflikt med kortsiktiga överväganden i matchningen, men kan tillmätas ett positivt värde i en effektivitetsanalys. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att det inte i efterhand går att bortförklara en misslyckad arbetsmarknadspolitisk insats med att den ändå gav fördelningspolitiska vinster. Insatserna måste ha en klart uttalad målsättning och även mätas utifrån denna. Arbetsmarknadspolitiken måste kunna klargöra syftet med insatsen. Det är också utifrån dessa premisser som externa granskare måste värdera insatserna. Den naturliga följdfrågan blir då vilka insatser som på ett effektivt sätt löser dessa olika problem och om insatserna har använts på bästa sätt inom arbetsmarknadspolitiken. Med sådan kunskap ökar också förutsättningarna att peka ut arbetsinsatser som inte varit riktade mot ett för samhället värdefullt mål. Arbetsmarknadsrapporten kommer att beröra flera av dessa dimensioner, men inte ge de slutgiltiga svaren. I kapitel två beskrivs förmedlingsprocessen ur ett effektivitetsperspektiv och utifrån hur en effektiv arbetsförmedling riktar insatser på ett optimalt sätt. Kapitel tre analyserar matchningen och om Arbetsförmedlingens matchningsinsatser medför kortare vakanstider. Detta är en avgörande fråga eftersom kortare vakanstider innebär att produktionen i samhället ökar. Kapitel fyra diskuterar omfattningen av regional och yrkesmässig obalans och rörlighetens betydelse för att minska obalansen samt arbetsmarknadspolitikens insatser för att underlätta rörlighet på arbetsmarknaden. Kapitel fem undersöker om Arbetsförmedlingens insatser är riktade mot svåra grupper och om de motverkar långa tider i arbetslöshet. Kapitel sex tar upp Arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen och om det är rimligt att tro att de negativa konsekvenserna av en generös arbetslöshetsersättning motverkas av förmedlingsinsatserna. 14
2 arbetsförmedlingen 6 Arbetslöshetsförsäkringen 5 Korta arbetslöshetstiderna 4 ANPASSNING TILL EFTERFRÅGAN 3 effektiv matchning 2 arbetsförmedlingen 1 inledning
2 Arbetsförmedlingen 2 arbetsförmedlingen FIGUR 2.1 Genomsnittligt antal nya platser hos Arbetsförmedlingen per månad, 1992 2007 september 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1992 1993 1 600 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 t.om sept FIGUR 2.2 Antalet inskrivna, nyinskrivna och helt nya på förmedlingen per år, 1992 2007 oktober 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 t.om okt Inskrivna Nyinskrivna Helt nya 2.1 Arbetsförmedlingen i siffror Den offentliga Arbetsförmedlingen är en arbetsförmedling för alla. Både arbetsgivare och arbetssökande kan använda sig av förmedlingens tre servicevägar: arbetsformedlingen.se, Arbetsförmedlingen Kundtjänst och den lokala Arbetsförmedlingen. För att ge ett perspektiv på strömmarna på arbetsmarknaden i stort beskriver detta avsnitt antalet arbetssökande och arbetsgivare som årligen kontaktar Arbetsförmedlingen och som får del av förmedlingens insatser. Det konkreta arbetet och dess effekter redovisas i kommande kapitel. Antal lediga platser och nyinskrivna arbetssökande Arbetsmarknaden har under år 2006 och 2007 haft en stark utveckling. Detta har lett till en ökad tillströmning av lediga platser, se figur 2.1. Under de första tre kvartalen 2007 har platstillströmningen varit ännu högre än den var motsvarande period 2006 med i genomsnitt 72 000 nyanmälda platser per månad jämfört med 51 300 januari september 2006. Under samma period anmäldes 648 000 platser till Arbetsförmedlingen, vilket är mer än platstillströmningen för hela året 2006. Långt ifrån alla arbetsgivare annonserar sina lediga arbeten, men av de platser som annonseras återfinns de flesta hos Arbetsförmedlingen och publiceras i Platsbanken och/eller Platsjournalen. Drygt hälften av de lediga platserna som under året fanns hos Arbetsförmedlingen var tillsvidareanställningar. Arbetsförmedlingen används också i mycket stor utsträckning bland arbetssökande. Januari september 2007 var i genomsnitt cirka 595 500 arbetssökande inskrivna på Arbetsförmedlingen varje månad. Det totala antalet arbetsförmedlare uppgår till omkring 6 700 personer. Det motsvarar omkring 90 arbetssökande per arbetsförmedlare. Eftersom många personer får jobb avspeglar inte det genomsnittliga antalet personer den sammanlagda mängden arbetssökande som någon gång under de första tre kvartalen var inskrivna på Arbetsförmedlingen. Den gruppen uppgick till totalt 950 000 personer fram till och med oktober 2007, varav 343 000 skrevs in under året (figur 2.2). Många av dessa hade dock varit inskrivna vid något tidigare tillfälle. Antalet personer som var helt nya uppgick till knappt 90 000 personer. Under de senaste två decennierna var antalet inskrivna arbetssökande högst under 1994. Då var 1,5 miljoner personer inskrivna någon gång under året. Perioden 2000 2006 låg antalet inskrivna på en relativt konstant nivå. Under 2007 verkar en minskning av antalet inskrivna ha skett. Observera dock att två månader fattas innan år 2007 är fullständigt. Inflödet av helt nyinskrivna personer har, bortsett från första halvan av 16
1990-talet, legat på en förhållandevis konstant nivå. Under 2007 verkar antalet nyinskrivna ha sjunkit. Vi måste dock avvakta utvecklingen till årets slut innan några säkra slutsatser kan dras. Antal arbetssökande som har fått arbete Vägen till arbete ser olika ut för olika arbetssökande. En del har den utbildning och kompetens som efterfrågas och som gör att de snabbt får arbete utan stora insatser från Arbetsförmedlingen. För andra kan det ta lång tid, och då krävs ofta ett aktivt och personligt anpassat stöd. Vissa sökande kan behöva hjälp genom en subventionerad anställning, medan andra kan förbättra sina möjligheter att få ett arbete genom en arbetsmarknadsutbildning eller praktik på en arbetsplats. Av den knappa miljon arbetssökande som var inskrivna någon gång fram till och med september månad 2007 fick 514 000 personer ett arbete (se figur 2.3). Huvuddelen av dessa fick ett osubventionerat arbete. Så har det sett ut så långt bak i tiden som redovisade data sträcker sig. Det är intressant att notera att antalet personer som fått jobb var högre under mitten av 1990-talet än under övriga tidsperioder, trots att arbetsmarknaden under denna period var särskilt svår. Förklaringen ligger i att antalet inskrivna på Arbetsförmedlingen var betydligt fler under denna period. Om man relaterar antalet personer som fått jobb till antalet inskrivna finner man att sannolikheten att få ett jobb var lägre. Detta berörs närmare senare i rapporten. FIGUR 2.3 Antal inskrivna på Arbetsförmedlingen som har fått arbete, 1992 2007 september 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Arbete med stöd Arbete utan stöd 2006 2007 t.o.m sept 2 arbetsförmedlingen Tabell 2.1 Andel av nyinskrivna respektive kvartal som lämnat Arbetsförmedlingen ( avaktualiserats ). Lämnat Arbetsförmedlingen 2005 kv 1 2006 kv 1 2007 kv 1 Inom tre månader 34,2 31,0 35,7 därav till arbete 63,8 68,0 73,5 Inom sex månader 53,6 49,7 55,0 därav till arbete 64,2 67,8 73,1 Inom nio månader 66,1 63,0 68,0 därav till arbete 62,7 66,2 71,4 Antal observationer 141 439 131 579 107 776 I tabell 2.1 redovisas hur det gått för personer som skrevs in vid Arbetsförmedlingen under de första kvartalen åren 2005, 2006 och 2007. 1 Uppgiften avser samtliga nyinskrivna oavsett om de varit arbetslösa eller hade någon form av arbete när de skrevs in. Av dem som skrevs in under första kvartalet 2007 hade cirka 36 procent lämnat Arbetsförmedlingen efter tre månader. Efter sex månader var andelen 55 procent och efter nio månader hade 68 procent lämnat förmedlingen. Av dessa har cirka 71 procent gått till arbete utan stöd. Den exakta andelen är något osäker då ganska många lämnar förmedlingen av okänd orsak. Undersökningar visar att cirka hälften av dessa har gått till arbete. 2 Andelen till arbete som redovisas i tabellen är justerad för detta. FOTNOTER 1) Anledningen till att första kvartalet och inte ett senare kvartal valts är för att få en rimligt lång uppföljningstid. 2) Bring & Carling 2000, Sahin, Sysselsättningen bland personer som lämnat Arbetsförmedlingen av okänd orsak, opublicerad PM, AMS 2003. Nilsson, Sysselsättningen bland personer som lämnat Arbetsförmedlingen av okänd orsak 2005 och 2006, pågående arbete, AMS. 17
2 arbetsförmedlingen Andelen som lämnat förmedlingen inom nio månader är något högre 2007 än de båda andra åren. De lägsta andelarna redovisas för 2006. Andelen som lämnat till arbete är också högre under 2007 än tidigare. I tabell 2.1 redovisas endast arbeten som innebär att man lämnar Arbetsförmedlingen ( avaktualiseras ). Många av dem som är inskrivna har någon form av arbete som dock inte är en långvarig lösning. Det kan till exempel röra sig om ofrivilligt deltidsarbete eller kortare tillfälliga anställningar. För att undersöka hur snabbt man lämnar förmedlingen eller får arbete av något slag har undersökningen begränsats till personer som vid inskrivningstillfället var arbetslösa. 3 Resultatet redovisas i tabell 2.2. Som framgår av tabellen har 86 procent av dem som skrevs in första kvartalet och var arbetslösa antingen fått ett arbete eller lämnat förmedlingen av annan orsak inom nio månader. 78 procent av dessa hade gått till ett arbete. Även här är andelen betydligt högre 2007 än tidigare. Tabell 2.2 Andel av nyinskrivna arbetslösa respektive kvartal som fått arbete eller lämnat Arbetsförmedlingen ( avaktualiserats ) av annan orsak. Lämnat Arbetsförmedlingen eller fått arbete 2005 kv 1 2006 kv 1 2007 kv 1 Inom tre månader 50,6 49,7 58,4 därav till arbete 71,4 76,0 80,7 Inom sex månader 72,0 71,4 77,9 därav till arbete 71,5 75,9 79,6 Inom nio månader 81,3 81,3 85,8 därav till arbete 70,3 74,5 78,1 Antal observationer 96 295 89 360 73 033 Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att ett stort antal arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen varje år. Under tiden får de tillgång till en eller flera av de tjänster som förmedlingen erbjuder. Inom nio månader har 68 procent lämnat förmedlingen. Bland dessa har de allra flesta, 71 procent, gått vidare till en anställning eller startat ett eget företag. Många har också gått vidare till en utbildning. Bland dem som fortfarande är inskrivna har också många fått arbete som innebär att man arbetar mindre än man skulle vilja göra (deltid, timanställning) eller har ett tillfälligt arbete. FOTNOTER 3) Sökandekategori 11. Arbetsmarknadspolitiska program och stöd Behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser varierar med konjunkturen och situationen på arbetsmarknaden. Därför förändras dessa till både omfattning och innehåll över tiden. De särskilda programmen för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga är mer stabila och styrs inte på samma sätt av förändringar i konjunkturen. Fram till september månad 2007 påbörjade sammanlagt 145 000 inskrivna arbetssökande ett program med aktivitetsstöd eller fick ett arbete med stöd. Det genomsnittliga antalet nya deltagare i program 18
per månad var 16 100 (se figur 2.4). Det genomsnittliga deltagarantalet under samma period var 153 000 personer (se figur 2.5). Sammanlagt påbörjade 24 100 arbetssökande särskilda insatser för personer med funktionshinder fram till september månad 2007. I genomsnitt per månad deltog 69 300 personer i särskilda insatser för personer med funktionshinder. Anställda inom Samhall ingår inte i summan. Till insatserna för personer med funktionshinder räknas bland annat följande program: lönebidrag, offentligt skyddat arbete, utvecklingsanställning och trygghetsanställning. Omfattningen har successivt ökat under många år från att ha legat på 48 000 personer år 1992. 2.2 Arbetsförmedlingen i matchningsprocessen En effektiv matchning innebär att på kortast möjliga tid tillsätta en ledig plats med en passande sökande. För den långsiktiga konkurrensen på arbetsmarknaden är det viktigt att undvika att den arbetssökande förlorar sitt kunnande med tiden. Därför finns det skäl för Arbetsförmedlingen att söka efter passande personer bland dem som riskerar långa tider i arbetslöshet. Personerna måste dock självklart ha den kompetens som krävs för en given arbetsuppgift. Matchningsproblematiken kan delas upp i två delar: dels den direkta informationsspridningen, det vill säga att göra sökande och arbetsgivare synliga för varandra, dels de insatser som Arbetsförmedlingen kan och optimalt bör vidta för att påverka matchningsprocessen vid sidan av informationsspridningen. I de följande avsnitten kommer dessa två delar att diskuteras som separata insatser för att visa hur en arbetsförmedling optimalt bör tänka då insatser ges till individer med olika behov av stöd. FIGUR 2.4 Genomsnittligt antal nya deltagare per månad i program och arbete med stöd, 1992 2007 september 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Särskilda insatser för funktionshindrade Arbete med stöd (ej funktionshinder) Program med aktivitetsstöd 2004 2005 FIGUR 2.5 Genomsnittligt antal deltagare per månad i program och anställning med stöd, 1992 2007 september 2006 2007 t.o.m sept 2 arbetsförmedlingen Informationsspridning Information har en mycket speciell funktion på arbetsmarknaden. Genom att bygga en infrastruktur där arbetsgivare och sökande kan hitta relevant information om varandra kan matchningen förbättras. Alla kan då ta direkt kontakt med den person eller det företag som uppfyller de krav som ställs. Risken för bristsituationer kan därmed minskas. Det kan eventuellt också resultera i en övermäktig mängd ansökningar hos arbetsgivaren. I så fall finns det skäl att tro att arbetsgivarna agerar för att begränsa urvalet. Det kan de göra antingen genom att ställa högre krav på de sökande än tjänsten egentligen kräver eller genom att försöka begränsa informationsspridningen. Det kan således finnas ett rationellt motiv till att inte göra informationen helt synlig. Ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv innebär dock tillbakahållen information att individer med i alla avseenden rätt kvalifikationer för en tjänst stängs ute från möjligheten att rekryteras till tjänsten och att matchningen riskerar att bli sämre. En infrastruktur som innehåller all relevant information är sällan möjlig att upprätthålla. Den information som behöver förmedlas är inte bara av kvantitativ art utan de kvalitativa aspekterna är ofta mycket viktiga i rekryteringsprocessen. En arbetsgivare som tänker rekrytera 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 1992 1994 1995 1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Särskilda insatser för funktionshindrade Arbete med stöd (ej funktionshindrade) Program med aktivitetsstöd 2004 2005 2006 2007 t.o.m sept 19
2 arbetsförmedlingen FOTNOTER 4) Jansson (1999). 5) Problemet kan illustreras genom att arbetsgivaren står inför valet av två personer. Kravet är en kompetens på 0,7 (på en skala mellan 0 och 1). Den första vet arbetsgivaren, med hjälp av trovärdiga referenser, har kapaciteten 0,7. Den andra personen har kapaciteten 0,9 men saknar referenser. För arbetsgivarens del finns tidigare erfarenhet att personer med samma meriter brukar vara antingen en 0,9 eller en 0,3. I genomsnitt blir då kapaciteten 0,6 vilket är lägre än första personens och även lägre än det krav som platsen ställer. Om arbetsgivaren vill vara på den säkra sidan faller då valet på den förste, fastän den andra är mer kompetent. vill inte primärt komma i kontakt med så många sökande som möjligt utan hitta ett fåtal personer som är tillräckligt intressanta för fortsatt grundlig undersökning. Att arbetsgivarna vill nå relativt få men kvalificerade sökande kan man se genom de krav som företagen ställer på sökande och de sökkanaler som används. Den kvalitativa dimensionen handlar i grunden om trovärdighet. 4 Därför har de flesta arbetsgivare en stark preferens för att använda information från informella nätverk när de rekryterar perso nal. Mycket av den avgörande informationen i rekryteringstillfället förmedlas genom personliga möten av olika slag. Detta syns bland annat i vilka rekryteringskanaler som oftare resulterar i en matchning (se Arbetsmarknadsrapport 2007:1). Det framgår också av att arbetsgivare många gånger är villiga att betala för en rekryteringstjänst, trots att Arbetsförmedlingens tjänster är avgiftsfria. Det finns mer kostnader i rekryteringsprocessen än kostnaden för att annonsera efter personal. Man kan alltså räkna med att arbetsgivarna många gånger håller tillbaka information. Det är därför inte överraskande att andelen jobb som annonseras rikstäckande och till Arbetsförmedlingen är mindre än 100 procent. Däremot kan man förvänta sig att en formell annonsering blir vanligare ju svårare det är att komma i kontakt med en viss typ av kompetens. Valet av informationskanal påverkas också av vilken förväntan som finns på att komma i kontakt med en viss typ av kompetens. Frågan är om det är ett marknadsmisslyckande att inte all information görs synlig för alla aktörer på arbetsmarknaden. Även om informationen var tillgänglig för alla finns en slutlig urvalsprocess i varje rekrytering som kan medföra att samma person ändå skulle ha rekryterats. Det går inte att besvara frågan på ett kategoriskt sätt. Man kan dock komma något närmare ett svar på frågan om man betraktar den ur ett sysselsättningsperspektiv. Det finns då två faktorer att överväga. Den ena är att ett system där inte all information görs synlig förhindrar att den mest produktiva arbetskraften fördelas till varje plats. Den andra är att ett sådant system gynnar personer med ett gott kontaktnät medan övriga distanseras ytterligare ifrån arbetsmarknaden, med risk för en mindre aktiv och konkurrenskraftig arbetskraft. Detta är en begränsning för mängden nyskapade arbetstillfällen. Att trovärdiga kontaktnät är viktiga på arbetsmarknaden kan medföra att fullt kvalificerade personer blir ratade av arbetsgivare bara för att de saknar en trovärdig uppbackning. 5 I den traditionella förmedlingsverksamheten, och kanske i ännu högre grad i de nyare internetbaserade sökdatabaserna, blir inte problemen med trovärdig het lösta på ett självklart sätt. De bygger inte upp gångbara kontaktnät för dem som saknar sådana. Detta är en uppgift som Arbetsförmedlingen eventuellt skulle kunna överbrygga genom att intensifiera sina arbetsgivarkontakter och sin branschkunskap. Det finns två huvudsakliga instrument som en förmedlingsaktör har till sitt förfogande och som kan användas för att minska osäkerheten kring 20
informationen. 6 Det ena är ett arbetssätt där varje enskild förmedlare arbetar mot både sökande och företag. Det kräver djupa kunskaper om både den arbetssökande samt nära och förtroliga kontakter med ett begränsat antal företag. På detta vis kan trovärdighetsproblem minskas, det vill säga att arbetsförmedlaren kan garantera den kvalitativa information som krävs i rekryteringsprocessen. Det andra är att det eventuellt kan behövas till gång till effektiva subventioneringsinstrument som kan kompensera företagen för den risk de tar genom att anställa en person vars produktivitet förväntas vara lägre. Subventioner har fördelen att kompensera för den högre kostnad ett företag riskerar genom att anställa en sådan person. Den sökande ges möjligheten att få referenser från en ar betsgivare och på så sätt förvandla ett dåligt kontaktnät till ett kontaktnät som ökar förutsättningarna att få en stabil position på arbetsmarknaden. 2 arbetsförmedlingen Arbetsmarknadspolitiska insatser En mer specifik form av arbetsmarknadspolitik är den del av politiken som handlar om förutsättningarna att anpassa utbudet av arbetskraft till den efterfrågan som finns eller som förväntas inom en relativt snar framtid. De arbetsmarknadspolitiska insatserna är av olika slag och det är lämpligt att separera dem på ett tydligt sätt. Det finns tre huvudsakliga kategorier: lönesubventioner, utbildning och coachning. Mixen mellan dessa insatser måste vara avvägd så att de avspeglar behoven på arbetsmarknaden. Subventioner ska användas för att hjälpa personer vars produktivitet av någon anledning bedöms vara lägre. Subventioner kan uppväga den förväntat lägre produktiviteten eller gå till eventuella kostnader som arbetsgivaren har för att anpassa arbetsplatsen till personens behov. Utbildningsinsatser ska riktas för att motverka att det uppstår brist eller flaskhalsar i företagens rekryteringsprocess. De ska också riktas för att undvika att människor förlorar i humankapital och på sikt blir en mindre attraktiv arbetskraft. Coachning handlar om individstödjande verksamhet. Den kan behövas för att hjälpa personer som blir bortsorterade av arbetsgivarna trots att de har rätt kompetens. 7 Det kan handla om fördomar, avsaknad av ett gångbart kontaktnät eller att deras personliga läggning gör att de inte lyckas hävda sig i konkurrensen med andra människor. Mycket talar för att coachning är som mest verkningsfullt om en förmedlingsaktör arbetar med nära och förtroliga kontakter med arbetsgivare och arbetssökande. Därigenom kan förmedlingsaktören agera utvidgat kontaktnät för arbetssökande som egentligen har de kvalifikationer som arbetsgivaren behöver. Dessa tre instrument, som alla i slutändan ska resultera i en matchning kan illustreras med en bild (se figur 2.6). Bilden är ett processchema som beskriver den indelningsprocess som bör ske på en arbetsförmedling. Den lägger således en grund för kategoriseringen av de personer som söker sig till Arbetsförmedlingen. Först görs en bedömning av om personen i fråga är matchningsbar eller FOTNOTER 6) Jansson (1999). 7) Notera att coachning i detta fall skiljer sig från metoden Coachning till jobb som idag finns som arbetsmetod på arbetsförmedlingarna. Coachning till jobb syftar till att ge den arbetssökande individuellt stöd så att han eller hon kan söka arbete på ett aktivt och medvetet sätt mot ett tydligt formulerat mål. Den coachning som avses här är mycket vidare och är mer riktad mot att agera utvidgat kontaktnät för de sökande gentemot arbetsgivare. 21
2 arbetsförmedlingen inte. Detta görs genom att systematiskt kartlägga personens kompetens och egenskaper samt arbetsmarknadens behov av personens kunskaper. Att vara matchningsbar skulle något förenklat kunna beskrivas som att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att personen är konkurrenskraftig på varje sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Vad som kan behövas, trots att personen är matchningsbar, är någon form av coachning som underlättar personens möjligheter att väljas ut i konkurrens med andra personer med likvärdig kompetens. Den andra situationen, om personen inte bedöms som matchningsbar, innebär att det krävs en av följande två insatser: antingen en kvalifikationshöjande insats eller någon form av subvention. 8 En utbildning kan antingen medföra att personen blir matchningsbar eller att ytterligare stöd i form av utbildning eller subventioner visar sig nödvändiga. 9 En effektiv arbetsförmedling minimerar den sammanlagda tiden från inskrivning till avrapportering och använder minsta möjliga resurser. En rundgång där personen ideligen återvänder utan att vara matchningsbar leder till ineffektiv användning av resurser. En missbedömning från Arbetsförmedlingen kan leda till långa tider i eget sökande om nödvändiga insatser inte vidtas. Detta är inte samhällsekonomiskt försvarbart. Å andra sidan är det också ineffektivt att sätta in insatser för dem som klarar sig själva. Genom att studera hela processen, alla insatser som den arbetssökande fått och räkna in hela tiden en person finns på Arbetsförmedlingen ges en rättvisande bild av hur resurskrävande och kostnadseffektiv förmedlingsprocessen är. FIGUR 2.6 Process för kartläggning av servicebehov för nyinskrivna på Arbetsförmedlingen Inskrivning Nej Matchningsbar? Ja Vilket program? Sökhjälp? Nej Ja Utbildning Lönesubvention Söka själv Coachning Uppföljning Fått jobb Ej fått jobb FOTNOTER 8) Här diskuteras inte subventioner som är riktade mot att skapa ny efterfrågan eftersom det får anses ligga utanför den arbetsmarknadspolitiska huvudfåran. 9) Det skulle naturligtvis kunna vara så att personen faktiskt är i behov av stöd från någon annan instans än Arbetsförmedlingen. Figuren fångar inte upp den situationen utan fokuserar på de individer som bedöms kunna matchas efter de insatser som arbetsmarknadspolitiken erbjuder. Avrapportering Arbetsgivarna Processchemat i figur 2.6 har utelämnat arbetsgivarna. Implicit antas att Arbetsförmedlingen känner till de lediga platser som finns och de arbetsgivare som är intresserade av att rekrytera. Det skulle vara möjligt att resonera i termer av motsvarande servicedifferentiering då det gäller arbetsgivare som när det gäller sökande. I arbetsgivarnas fall måste man 22
dock tänka på vilken service som en offentlig arbetsförmedling faktiskt har i uppdrag att ge dem. Det är exempelvis inte Arbetsförmedlingens uppdrag att överta en arbetsgivares personalfunktion, det vill säga att göra intervjuer och rangordna sökande. Uppdraget är att göra personer som har lämpliga kvalifikationer för ett jobb synliga för arbetsgivaren. Hela denna diskussion är viktig att ha i tankarna och inte minst i relation till de tjänster som bemanningsföretag och privata arbetsförmedlingar kan tänkas erbjuda för att öka sin attraktivitet i ett rekryteringsärende. Sammanfattning Sammanfattningsvis kan konstateras att en effektiv arbetsförmedling måste ha en klar bild av vilka personer som ska ges vilket stöd. Detta är en grundläggande förutsättning. Arbetsmarknadspolitiken har inte getts förutsättningar att arbeta på detta sätt under lång tid. Resurser har även under goda år haft en övervikt mot programinsatser framför direkta förmedlingsinsatser. De direkta förmedlingsinsatserna har varit att ge arbetssökande vid Arbetsförmedlingen motivation att söka jobb. En relativt mindre del av resurserna har historiskt använts för att skapa kontaktytor mellan sökande och arbetsgivare med målsättningen att förmedla kvalitativ information, det vill säga sådan information som arbetsgivare tenderar att bedöma som viktigast i rekryteringssituationen. Utifrån processchemat i figur 2.6 är det uppenbart att Arbetsförmedlingen bör tilldelas resurser motsvarande den fördelning av sökande som skrivs in, det vill säga den svårighetsgrad som de sökande bedöms ha vid matchningsbedömningen. Med många sökande som klarar sig utan stöd minskar behoven av programresurser och stödjande insatser väsentligt. För att åstadkomma en effektiv resursfördelning måste sannolikt arbetsförmedlingskontoren också ha en drivkraft att använda resurserna på effektivast möjliga sätt. 10 2 arbetsförmedlingen FOTNOTER 10) Denna diskussion finns i fördjupad form i rapporten En effektiv arbetsförmedling, Jansson Dahlén, pågående arbete AMS. 23