Dokument Sida YTTRANDE 1 (6) Datum Referens: Samh pol avd/kjell Rautio 2008-02-04 Direkttel: 08-782 91 74 E-post: kjell.rautio@tco.se Delegationen mot felaktiga utbetalningar 103 33 STOCKHOLM VARFÖR BLIR DET FEL? ORSAKER TILL FELAKTIGA UTBETALNINGAR FRÅN TRYGGHETSSYSTEMEN RESULTAT FRÅN EXPERTSEMINARIER Rapport 5 - Delegationen mot felaktiga utbetalningar VEM FUSKAR OCH VARFÖR? OM ATTITYDER TILL BIDRAGSFUSK I SVERIGE Rapport 6 - Delegationen mot felaktiga utbetalningar VAD KOSTAR FELEN? OMFATTNING AV FELAKTIGA UTBETALNINGAR FRÅN TRYGGHETSSYSTEMEN Rapport 7 Delegationen mot felaktiga utbetalningar 2008/4 TCO har på remiss från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) mottagit rubricerade rapporter. TCO väljer att beröra samtliga rapporter i ett och samma remissvar. Någon tid för en mer detaljerad genomgång av rapporterna var och en för sig har heller inte funnits. Därför väljer TCO att enbart beröra de delar av rapporterna där vi bedömer att det finns särskilt stor anledning att föra fram viktiga synpunkter eller allvarligare kritik. Kort om TCO:s grundhållning rörande fusk och överutnyttjande av trygghetssystemen För TCO, som förordar generösa socialförsäkringar med väl utbyggt inkomstskydd, är allt fusk och överutnyttjande av sociala ersättningar naturligtvis oacceptabelt. Varje felaktigt utbetald skattekrona bidrar till att urgröpa förtroendet för socialförsäkringen och välfärdstaten. Av samma skäl är det också angeläget att motverka spridningen av myter och vandringssägner rörande omfattningen av fusk och överutnyttjande av socialförsäkringen. Det bästa sättet för att motverka sådan mytbildning är naturligtvis att skaffa sig faktisk kunskap om hur det egentligen förhåller sig med omfattning av såväl felaktiga utbetalningar som medvetet fusk från enskilda personers sida. I så motto har FUT-delegationen en mycket viktig uppgift att fylla. Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/tcos webbplats/publikationer/remissyttranden/y Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen.doc/l/2008-01-21
2 (6) Det är mot denna bakgrund som TCO anser det finns anledning att framföra synpunkter - och i vissa fall kritik - rörande såväl innehållet, resultatet som viktiga begrepp och definitioner i de rubricerade rapporterna. Användningen av termen bidragsfusk leder tanken i fel riktning Trots att den större delen av det fusk som FUT-delegationen anser sig ha identifierat faktiskt härrör från våra socialförsäkringar (framförallt sjukförsäkringen) väljer man ändå att använda termen bidragsfusk. Detta är inte bara inkorrekt utan riskerar också att leda tanken i en felaktig riktning. För TCO, som slår vakt om försäkringsmässigheten i socialförsäkringen, är denna aspekt viktig. Det är visserligen ett faktum att en rad förändringar i socialförsäkringen den senaste tiden, så som exempelvis sänkta inkomsttak och ersättningsnivåer, gjort socialförsäkringen mer bidragslik och mindre försäkringsmässig. Men detta har ändå inte lett till att de grundläggande systemskillnaderna mellan exempelvis sjukförsäkringen och socialbidragssystemet raderats ut. Det finns därför stor anledning att också fortsättningsvis göra en tydlig distinktion mellan vad som är socialförsäkring och vad som är bidrag. 1 Ordets makt över tanken är, som bekant, stor. TCO anser därför att FUT-delegationen i framtiden bör anpassa sin terminologi så att den bättre stämmer överens med de faktiska skillnader som finns när våra olika trygghetssystem jämförs med varandra. Annars riskerar FUT-delegationen att träffas av anklagelsen att i allt för stor utsträckning gå partipolitiska ärenden. Begreppet felaktiga utbetalningar kräver en tydligare avgränsning och definition Ett annat problem gäller hur FUT-delegationen valt att definiera själva begreppet felaktiga utbetalningar. Detta är av stor vikt då valet av definition också har betydelse för hur man uppskattar omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. En del av problematiken har att göra med att utbetalningarna från vissa av våra transfereringssystem grundas på den uppskattade framtida inkomsten. När en medborgare exempelvis ansöker om bostadsbidrag måste hon/han uppge framtida inkomst. Om det senare visar sig att personen i fråga tjänande för mycket och därför betalar tillbaka bostadsbidraget leder detta ändå en felaktig utbetalning, åtminstone enligt FUTdelegationens nuvarande definition av begreppet. En liknande situation uppstår om den ansvariga myndigheten betalat ut för lite vid ett tillfälle, men kompenserar detta vid nästa tillfälle så att det blir rätt i slutändan. I detta fall räknas detta som två felaktiga utbetalningar om felet kompenseras oavsiktligt men som en felaktig utbetalning om korrigeringen är avsiktlig. Trots att ingen enskild person i slutändan fått ut för mycket eller för lite i ersättning/bidrag genererar alltså den ovan beskrivna situationen, 1 För en mer utförlig diskussion och betydelsen av en tydlig distinktion mellan socialförsäkring och bidragssystem hänvisas till Socialförsäkringsutredningens skriftserie nr 1, Vad är försäkring?
3 (6) med dagens begreppsdefinition, att åtminstone en och i värsta fall två felaktiga utbetalningar noteras. TCO anser att ovanstående två exempel understryker betydelsen av att FUT-delegationen har anledning att närmare granska och sedan revidera sin definition och avgränsningen av begreppet felaktiga utbetalningar. På grund av dagens allt för vida begreppsdefinition riskerar bilden av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna annars att överdrivas. En omdefinition av begreppet felaktiga utbetalningar framstår också som önskvärd för att stärka trovärdigheten för FUTdelegationens framtida rapporter och studier samt för att begreppet felaktiga utbetalningar fortsättningsvis ska göras mer användbar för bland annat seriösa forskare. Metodproblem med stora osäkerhetsintervall gör uppskattningarna mycket osäkra 2 TCO anser att den metod, expert elicitation, som FUT-delegationen använt sig av för att uppskatta storleken på de felaktiga utbetalningarna och fusket förtjänar en närmare kritisk granskning och analys. Konkret innebär den valda metod att man för vart och ett av de 16 försäkrings- eller bidragssystem som specialstuderats har samlat ihop ett antal experter från myndigheter och organisationer, som antas besitta någon form av expertkunskap om hur systemen fungerar, vilka typer av fusk som är möjliga och vanliga m.m. Experterna får sedan var för sig uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Därefter träffas de och samtalar och sedan får var och en återigen göra en uppskattning. Medelvärdet av denna andra omgång av uppskattningar används som den sannolika siffran. Experterna har ofta egen erfarenhet och kunskap om genomförda stickprovsundersökningar, mörkertalsanalyser samt andra kollegers erfarenheter. Trots detta är den valda metoden behäftad med stora osäkerhetsmarginaler. Skillnaden mellan högsta och lägsta expertuppskattning blir oftast mycket stor. Osäkerhetsintervallet överskrider i vissa fall till och med storleken på de uppskattade felaktiga utbetalningarna. När det gäller exempelvis sjuk- och aktivitetsersättningen (förtidspensionen), där det inte finns någon empirisk undersökning att jämföra med eller utgå ifrån, uppskattas de felaktiga utbetalningarna uppgå till ca 4,5 miljarder. Men räknar man med osäkerhetsmarginalerna ligger de enskilda uppskattningarna på allt emellan 2 och 7 miljarder. Osäkerhetsintervallet på 5 miljarder överskrider alltså själva uppskattningen med en halv miljard. När det gäller socialbidraget (försörjningsstödet), den bidragsform där de felaktiga utbetalningarna räknat i procent av de totala utbetalningarna uppskattas vara störst, blir siffrorna även här mycket osäkra. Experternas uppskattningar varierar här mellan 484 och 2 741 miljoner. Vi talar här om ett osäkerhetsintervall på 2 257 miljoner, vilket med råge överstiger den genomsnittliga uppskattningen på 1 468 miljoner i felaktiga utbetalningar av socialbidragen som FUT-delegationen slutligen landat i. 2 Detta stycke berör främst rapporten Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Rapport 7 Delegationen mot felaktiga utbetalningar
4 (6) Ser man till samtliga 16 specialstuderade trygghetssystem, och använder sig av ovanstående osäkerhetsmarginaler, hamnar uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna någonstans mellan 7 826 miljoner och 25 984 miljoner. Det vill säga det handlar om mer än tre gånger så mycket i den högsta uppskattningen jämfört med den lägsta. Detta leder fram till ett nästan osannolikt stort osäkerhetsintervall på drygt 18 miljarder kronor, enbart för de 16 specialstuderade trygghetssystemen. Alltså en nästan lika stor summa som FUT-delegationen uppskattar att de totala felaktiga utbetalningarna för samtliga trygghetssystem uppgår till. Att mot denna bakgrund kalla FUT-delegationens uppskattningar för synnerligen grova kan inte betraktas som en överdrift. Snarare tvärtom. Vad vi har att göra med är uppenbarligen inget annat än mer eller mindre kvalificerade gissningar, dessutom med ovanligt breda osäkerhetsmarginaler. Om de uppskattningar FUT-delegationen gjort för de 16 specialstuderade systemen måste betraktas som synnerligen grova blir det ännu mer problematiskt när man analyserar de 30 system som man inte har specialstuderat. Här har man inte, till skillnad från i det förra fallet, använt sig av samma systematik för att strukturera upp de olika expertuppskattningarna. Istället bygger de framtagna siffrorna oftast på enstaka intervjuer med experter, som ges möjlighet att komma med en mer eller mindre kvalificerad gissning rörande omfattningen på de felaktiga utbetalningarna och fusket. Detta gör naturligtvis att det är ännu svårare, än när det gäller de 16 specialstuderade trygghetssystemen, att bedöma uppskattningarnas trovärdighet och tillförlitlighet. Den sammantagna bilden när vi nu mera i detalj analyserat den metod som FUT-delegationen använt sig av är att de uppskattningar, som man själv via pressmedelanden och i media fört fram, är synnerligen skakiga och osäkra. Frågan är om inte de presenterade siffrorna - på 20 miljarder i felaktiga utbetalningar varav hälften antas vara medvetet fusk av enskilda - mer bidrar till att underblåsa mytbildningen än att bringa klarhet i frågan. Detta är naturligtvis mycket olyckligt eftersom en sådan mytbildning allvarligt riskerar att undergräva legitimiteten för våra trygghetssystem. De presenterade siffrorna riskerar därför att motverka den slutsats, som FUT-delegationen själv lyfter fram, nämligen om att den spridda bilden av att omfattningen av fusket är stort bör ändras. 3 Mot denna bakgrund anser TCO att FUT-delegationen, för att den i framtiden ska kunna vinna en större trovärdighet i samhällsdebatten, bör säkerställa att en allt för förenklad och vinklad framställning av delegationens arbeten effektivare motverkas. Detta kan exempelvis ske genom att osäkerhetsmarginaler och osäkerhetsintervall, där dessa finns och är av betydelse för analysen, ges en mer framträdande roll i presentationen av framtida studier och rapporter. Då skulle FUT-delegationens arbeten antagligen också i betydligt mindre utsträckning riskera att reduceras till att bli slagträn i den partipolitiska 3 Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige, Rapport 6 Delegationen mot felaktiga utbetalningar, s.12
5 (6) debatten. Istället skulle de rapporter och studier FUT-delegationen presenterar få ett högre anseende och en större trovärdighet i forskarkretsar, i myndighetssfären liksom i organisationsvärlden. TCO anser sammanfattningsvis att de uppskattningar som FUT-delegationen gör av omfattningen på de felaktiga utbetalningarna och det medvetna fusket med ersättningar och bidrag, så som de idag ser ut, inte är lämpliga att användas som underlag för viktiga politiska beslut rörande trygghetssystemen. Därtill är uppskattningarna allt för grova och osäkerhetsintervallen allt för stora. Rubricerade rapporter bör istället ses som en första utgångspunkt och bör generera fortsätta studier och fördjupad forskning på området. Avslutande kommentarer ett väl utbyggt inkomstskydd är legitimitetsskapande Handläggningen och beslutskvaliteten på de ansvariga myndigheterna måste förbättras. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att de omfattande politikförändringar som den nuvarande regeringen genomfört och planerar att genomföra på sjukförsäkringens område på goda grunder kan antas leda till att exempelvis Försäkringskassan kommer att utsättas för en ökad administrativ belastning och ökade kostnader. Detta riskerar i förlängningen att leda till att beslutskvaliteten försämras och att antalet felaktiga utbetalningar blir fler. Därför bör erforderliga resurser, från regering och riksdag, tillskjutas så att de anställda på Försäkringskassan klarar av att möta de utmaningar de har framför sig. TCO vill också i detta sammanhang lyfta fram att så många som var fjärde person, av FUTdelegationen, bedöms ha en för stor acceptans rörande bidragsfusk. 4 Detta borde stämma till vidare eftertanke och analys. Särskilt alarmerande är att en växande andel av de som, av FUT-delegationen, kategoriseras som fuskare som orsak till sitt eget fuskande anger att politiker och makthavare också fuskar. Får denna utveckling fortgå riskerar detta att långsiktigt minska förtroendet för hela välfärdsstaten. Om vi ska kunna vända utvecklingen krävs en rad olika typer av insatser. Politiker och makthavare måste naturligtvis, bättre än de gjort den senaste tiden, börja föregå med gott exempel. Informationsinsatserna om hur välfärden påverkas av fusket med skatter, bidrag och ersättningar behöver ytterligare stärkas. De kontrollinsatser som redan finns bör effektiviseras. De kontrollinsatser som i huvudsak enbart genererar ökade administrativa kostnader bör däremot avvecklas. Allt för krångliga regelverk och ansökningsblanketter bör rensas bort och ersättas av förenklade och förbättrade rutiner. 4 Se Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige, Rapport 6 Delegationen mot felaktiga utbetalningar
6 (6) Men den mest avgörande politikförändring som måste till, för att långsiktigt stärka legitimiteten för trygghetssystemen och därmed också minska acceptansen för fusk och överutnyttjande, är att bygga ut socialförsäkringen så att de får en tydligare koppling mellan det den enskilde för in och det han/hon får ut när villkoren för ersättning är uppfyllda. Det handlar då om att bygga vidare på det som brukar benämnas för den nordiska välfärdsmodellen med generella, inkomstrelaterade och generösa trygghetssystem. Det finns inget så legitimitetsskapande som vissheten om att samhällets skyddsnät är både finmaskigt, effektivt och rättvist den dag när behovet av stöd är som störst. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Sture Nordh Kjell Rautio