Meddelande Alkoholkonsumtionen ökar i Finland Den första mars 2004 sänktes alkoholskatterna i Finland med i genomsnitt 33 procent. Skatterna på starka alkoholdrycker sänktes med 44 procent och skatterna på mellanliggande produkter med 40 procent. Skattesänkningarna på öl var 32 procent och på svaga viner 10 procent. Dessa skattesänkningar föreslogs av regeringen Vanhanen och riksdagen godkände dem den tredje december 2003. Motiveringen för skattesänkningarna var att motverka den förväntade ökningen i privat alkoholimport efter det att Finland den första januari 2004 hade avskaffat kvoterna för resenärers skattefria alkoholimport från andra EU-länder och att Estland den första maj blev medlem i EU (Regeringens proposition 80/2003). Skattesänkningen en anpassning till yttre förhållanden I den finska alkoholpolitiska debatten ifrågasatte man regeringens förslag och riksdagens beslut i två olika avseenden. För det första förundrade man sig över att tyngdpunkten i skattesänkningarna låg på de starka dryckerna. Betydde detta, undrade man, att den gamla finska alkoholpolitiska linjen att främja konsumtion av svaga drycker på bekostnad av starka nu hade övergivits? För det andra kritiserades skattesänkningarnas storlek. I detta avseende var kritiken dock inte entydig. Alkoholindustrin och -handeln menade att skattesänkningarna var alltför små; de krävde en skattesänkning på 70 procent för alla dryckeskategorier. De som var oroliga för folkhälsan ansåg att skattesänkningarna var onödiga, åtminstone i detta skede. Enligt dem borde man först se vad Estlands medlemskap i EU skulle leda till och först efter detta anpassa de finska alkoholskatterna till den nya situationen. Hur verkligheten än kommer att se ut beträffande alkoholkonsumtionen kan man säga att Finlands alkoholskattesänkningar den första mars var en anpassning till det faktum att Finland blev EU-medlem år 1995 och att Estland blev medlem i EU den första maj 2004. Då Finland blev EU-medlem hade alla andra EU-länder, med undantag av Danmark, redan år 1993 avskaffat sina kvoter för resandeimport av alkohol från andra EU-länder. År 1995 fick Finland, liksom Sverige, som undantag behålla resandekvoter även från andra EU-länder. Ursprungligen gällde detta undantag de två första åren av medlemskapet, men år 1996 lyckades Finland förhandla sig till en förlängning av sitt undantag fram till slutet av år 2003. Priset för detta nya avtal var dock att Finland då definitivt accepterade att från och med början av år 2004 tillämpa EU:s generella regler beträffande privat alkoholimport inom den inre marknaden, dvs. godta att det efter detta datum inte längre finns några resandekvoter för alkoholimport från andra EU-länder (se till exempel Korolainen & Österberg 2004). Att år 2004 blev så kritiskt för Finlands alkoholskatter beror på Estlands medlemskap i EU just detta år, vilket man inte kunde förutspå år 1996. En annan orsak till den nuvarande dramatiken är att man i mitten av 1990- talet hade förväntningar på att EU skulle höja sina minimiskatter på alkoholdrycker, vilket så trodde man skulle ha lett till att skatte- och prisskillnaderna på alkoholdrycker skulle minska inom unionen. Faktum är dock att EU inte alls har ökat minimiskatterna på alkoholdrycker sedan år 1993 vilket, även om det inte direkt är olagligt, åtminstone strider mot andan i direktiv 92/ 84/EEC. Enligt detta direktiv borde kommissionen vartannat år ge en redogörelse över alkoholskatterna i unionen samt framlägga sitt förslag till nya minimiskatter med hänsyn till inflationen. När nu EU inte alls har förändrat sina minimiskatter på alkoholdrycker har dessa skatter sjunkit i reella termer med ungefär en fjärdedel sedan år 1993 (Se närmare Österberg & Karlsson 2002). 175
Bara dåliga alternativ för år 2004 Även i det fall att man inte hade sänkt alkoholskatterna hade totalkonsumtionen av alkohol ökat klart i Finland på grund av ökad resandeinförsel. Detta beror främst på två orsaker. För det första är alkoholpriserna klart lägre i Estland än de är i Finland. Före de finska skattesänkningarna kostade de billigaste brännvinssorterna i Estland ungefär en femtedel av vad de kostade i Finland. Ölpriserna i Estland var en tredjedel av de finska, medan viner som kostade ungefär 7 euro i Finland var en tredjedel billigare i Estland. För det andra fanns det redan före Estlands EU-medlemskap en etablerad resandetrafik mellan Finland och Estland, med ungefär 2,4 miljoner finska resenärer som årligen kom med båt från Estland (Korolainen & Österberg 2004). Att Sverige inte har sänkt sina alkoholskatter på samma sätt som Finland och kan avvakta situationen beror i hög utsträckning på att resandet mellan Sverige och de nya baltiska EU-länderna samt Polen ligger på en klart lägre nivå än mellan Finland och Estland. Man visste på förhand att konsumtionsökningen i Finland efter skattesänkningarna blir större än om man skulle ha lämnat alkoholskatterna oförändrade. Men om man hade låtit resandeinförseln växa alltför mycket hade det vållat andra slags problem, som till exempel minskad finsk sysselsättning inom alkoholhandeln och -produktionen. Vidare skulle det ha betytt att större mängder av flaskor och burkar som inte hör till det finska cirkulationssystemet hade kommit in i landet. Det skulle också ha betytt en del onödigt resande till Estland, med därtill förknippade miljöproblem. I detta hänseende kan man ändå se regeringens förslag till skattesänkningar som konservativt, i den bemärkelsen att regeringen inte accepterade alkoholindustrins och -handelns förslag utan nöjde sig med en klart mindre skattesänkning (Karlsson & Mäkelä & Tigerstedt & Österberg 2003). I själva verket bedömde regeringen att godkännandet av dess skatteförslag skulle leda till en fördubbling av resenärernas alkoholinförsel från Estland. Som det redan klart torde ha framgått var skattesänkningen den första mars inte någon alkoholpolitisk åtgärd, i den mening att det skulle ha varit ett försök att styra alkoholkonsumtionen enligt några alkoholpolitiska ideal. Det var istället en anpassning av de finska alkoholskatterna så att alkoholimporten från Estland skulle få en rimlig eller åtminstone acceptabelt omfattning. Eftersom prisskillnaden på spritdrycker var den största, och alkoholen i spritdrycker väger minst, var skattesänkningen på spritdrycker den största. På samma sätt var skattesänkningen minst på vin, eftersom prisskillnaden mellan Finland och Estland där var den minsta. Uttryckt på ett annat sätt: om Estland inte hade blivit medlem i EU den första maj hade skattesänkningarna i Finland varit klart mindre och kanske hade man valt den svenska linjen, att avvakta och att speciellt avvakta vad Sverige kommer att göra. Prognos för alkoholkonsumtionens utveckling Det står tydligt i regeringens proposition att alkoholskattesänkningarna kommer att leda till en ökad total alkoholförsäljning och -konsumtion i Finland. I propositionen förutspår man att om skattesänkningar skulle slå fullt igenom i priserna så skulle försäljning av starka alkoholdrycker öka med 24 procent. Den motsvarande ökningen i mellanliggande produkter prognostiserades till 19 procent, för viner till 2 procent och till 14 procent för de long drinks som Alko säljer. Alkos andel av försäljningen av long drinks är ungefär 40 procent (Leppänen & Österberg 2002). Utöver detta förutspåddes det att konsumtionen av starka drycker skulle öka ytterligare med 2,5 procent och konsumtion av viner med 10 procent på grund av den ekonomiska utvecklingen och andra sociala faktorer. Konsumtionen av öl antogs öka med 10 procent (Korolainen & Österberg 2004). Skattesänkningarna slog fullt igenom i de drycker som Alko säljer. Orsaken därtill var mycket enkel. Producenter och importörer kunde inte ändra sina försäljningspriser till Alko den första mars. De kan bara förändra 176
sina priser vid fyra tidpunkter under året. När man studerar Alkos prislistor i januari och april kan man notera att alkoholproducenterna och -importörerna inte höjde sina priser till Alko i någon nämnvärd omfattning, varken före eller efter skattesänkningen. Sålunda sänktes brännvinspriserna i Alko i medeltal med 36 procent. De motsvarande sänkningarna för andra starka drycker var 28 procent, för mellanliggande produkter 25 procent, för vin 3 procent och för starköl 13 procent. Även i livsmedelsbutikerna och i restaurangerna tycks skattesänkningen ha slagit ut i minutpriserna. I restaurangerna har alkoholpriserna sjunkit med 4 procent. För mellanölet har prissänkningen i livsmedelsbutikerna varit ännu större än skattesänkningen hade krävt, eftersom mellanölet i allt större omfattning blivit ett lockbete. Enligt Taloussanomat den 21 april har den aktuella prissänkningen på mellanöl varit ungefär 25 procent, medan skattesänkningen i sig endast skulle ha inneburit en minskning på 15 procent. Alkoholförsäljningens ökning i mars och april År 2003 var Alkos andel av all registrerad alkoholförsäljning i Finland 43 procent. Livsmedelbutikernas andel var 39 procent och restaurangernas 18 procent. I år har man kunnat följa Alkos försäljning på veckobasis, vilket framgår av tabell 1. Även om man jämför 2004 års veckoförsäljning med motsvarande veckor år 2003 kvarstår det vissa problem. Det största problemet rör veckorna 15 och 16. År 2004 var vecka 15 påskveckan medan påskveckan år 2003 var vecka 16. Man estimerar att Alkos alkoholförsäljning under påskveckan är ungefär 30 procent större än under en vanlig vårvecka. Tabell 1 visar att, i enlighet med förväntningarna, Alkos försäljning ökade avsevärt under vecka 10, den första veckan med lägre alkoholskatter. Försäljningen ökade under vecka 10 i Alkos butiker med 44 procent räknat i 100 procent alkohol. Förutom att vecka 10 var ovanlig, var även den sista veckan med gamla alkoholpriser litet ovanlig i den mening att en del alkoholkonsumenter tycks ha väntat med att handla i Alko i avvaktan på prissänkningarna. Som tabell 1 visar minskade Alkos alkoholförsäljning under vecka 9 med 9 procent. Tabell 1 visar också att påsken hade en effekt. Under vecka 15, påskveckan år 2004, såldes det 48 procent mera alkohol än under samma vecka föregående år. Under vecka 16 år 2004 var Alkos försäljning 16 procent mindre än under vecka 16 föregående år som alltså då var påskvecka. Försäljningsökningen under vecka 17 är också en effekt av påsken, eftersom Annandag påsk år 2003 inföll i vecka 17, som alltså då hade en försäljningsdag mindre än i år. Veckorna 11 14 visar en oväntat likadan ökning i alkoholförsäljningen i Alkos butiker. Ökningen i totalförsäljning räknat i liter 100-procentig alkohol varierar under dessa veckor mellan 20,3 och 22,6 procent. I Helsingfors är ökningen under dessa veckor mindre än i genomsnitt i hela landet och i norra Finland, nära den svenska gränsen, är den klart större, på grund av alkoholförsäljning till svenska kunder. I alla andra delar av landet är ökningen ungefär densamma. Vidare kan man i tabell 1 konstatera att ökningen i försäljningen för de olika dryckeskategorierna är ganska likadan under hela denna fyraveckorsperiod. Brännvinsförsäljning har ökat ungefär 40 procent och försäljningen av andra spritdrycker minst 25 procent. Försäljningen av starkvin har ökat cirka 6 procent samt försäljningen av long drinks mellan 19 och 37 procent. Även försäljningen av vin har ökat något, i medeltal med 2 procent. Försäljningen av starköl har minskat litet och Alkos försäljning av mellanöl har minskat med ungefär 10 procent. Försäljningsutvecklingen under veckorna 15 till 17 ger ingen anledning att radikalt ändra tolkningarna ovan. Alko säljer bara en bråkdel av allt mellanöl som konsumeras i Finland. Vi har inte lika säkra siffror för mellanölsförsäljningen i livsmedelsbutikerna som för Alkos försäljning. Enligt Taloussanomat den 21 april skulle försäljningen av mellanöl ha ökat med 5 procent under vecka 10, med 11 pro- 177
Tabell 1. Förändringar i Alkos veckoförsäljning veckorna 1 17 år 2004 jämfört med motsvarande veckor år 2003, i procent av literförsäljning Veckor 1 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Brännvin 2,2-11,8 72,8 43,6 42,2 39,2 39,3 61,3 4,0 49,3 Andra starka drycker -1,3-21,4 67,3 32,6 31,9 30,4 24,7 48,2-11,2 33,1 Starkvin 1,9-8,0 14,6 6,0 5,5 7,6 6,5 12,3-10,2 18,0 Vin 10,4 0,0 4,9-2,3 2,2 0,5 4,1 47,4-38,7 4,9 Cider -10,9-5,5 0,0-13,0-9,2-16,9-9,6-10,9-19,5-0,2 Long drink 20,2 5,8 36,9 19,2 30,2 23,6 37,1 59,9 3,4 37,6 Starköl -1,4-5,5 14,3-1,1 0,4-6,2 1,0 7,1-19,9 5,9 Mellanöl -12,0-0,7 11,9-9,1-9,6-14,7-11,0-29,4-17,8-2,8 Sammanlagt i procent av liter 100 % alkohol 4,2-8,7 43,6 21,8 22,6 20,3 21,9 48,0-16,1 27,1 Källa: Alko Oy, veckoförsäljningsstatistik cent under veckorna 11 och 12, med 14 procent under vecka 13 och med 20 procent under vecka 14. Eftersom det verkar som om alkoholförsäljningen på restaurangerna är oförändrad, betyder allt detta att den totala alkoholförsäljningen och -konsumtionen under veckorna 11 till 14 var ungefär 14 procent högre än alkoholkonsumtionen året innan. På årsbasis skulle detta betyda en ökning på ungefär 1,1 liter ren alkohol per invånare. Enligt de tillgängliga uppgifterna har den totala alkoholkonsumtionen alltså ökat ungefär så mycket som regeringen hade förutspått i sitt skatteförslag. Ökningen i försäljningen av starka alkoholdrycker har ökat något mera än man förväntade och försäljningen av vin har ökat mindre än väntat. Förklaringen till detta är att en del av dem som tidigare konsumerat billiga fruktviner och vitt vin har övergått till brännvin, eftersom alkohol nu är billigare i form av brännvin än i form av vin. Man kan också konstatera att starkölsförsäljningen inte har ökat medan försäljningen av mellanöl ökat mer än vad som förutspåddes. Det är tydligt att detta hänger samman med att mellanölet har blivit ett lockbete i livsmedelsbutikerna. Det återstår nu att se hur rätt regeringen hade i sina skattningar av effekterna av Estlands medlemskap i EU. Enligt regeringens alkoholskatteförslag skulle Estlands medlemskap i EU leda till en ökning av totalkonsumtionen av alkohol i Finland med ytterligare 0,2 liter per invånare, samtidigt som den ökade alkoholimporten från Estland skulle minska den inhemska alkoholförsäljningen med 0,5 liter per invånare eller med 6 procent. Om detta händer, och om de första månaderna efter skattesänkningar återspeglar prissänkningarnas effekter, skulle alkoholkonsumtionen år 2005 ligga någonstans mellan 10,5 och 10,9 liter alkohol per invånare. Esa Österberg, specialforskare, Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården, STAKES, PB 220, 00531 Helsinki e-post: esa.osterberg@stakes.fi KÄLLOR Council Directive 92/84/EEC of 19 October 1992 on the approximation of the rates of excise duty on alcohol and alcoholic beverages. OJ No L 316, 31.10.92, 29 28 Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring om lagen om påförande av accis samt lagen om accis på alkohol och alkoholdrycker 80/2003 178
Karlsson, Thomas & Mäkelä, Pia & Tigerstedt, Christoffer & Österberg, Esa (2003): Alkoholipolitiikka tuontirajoitusten poistuessa (Alkoholpolitiken när gränshandelsrestriktionerna försvinner). Yhteiskuntapolitiikka 68 (1): 77 82 Korolainen Arja & Österberg, Esa (2004): Keskellä murrosta (Mitt i en brytningstid). Yhteiskuntapolitiikka 69 (2): 186 196 Leppänen, Kalervo & Österberg, Esa (2002): Alkoholin kulutuksen joustot ja kulutusennuste vuosille 2002 2004 (Alkoholkonsumtionens elasticitet och konsumtionsprognoser för åren 2002 2004). Helsinki: Stakes, Aiheita 23 Österberg, Esa & Karlsson, Thomas (2002): Alcohol policies at the EU-level. In: Österberg, Esa & Karlsson, Thomas (Eds.): Alcohol Policies in EU Member States and Norway. A Collection of Country Reports, pages 43 75. Helsinki: Stakes. 179