Riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov

Riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov Ett fungerande verktyg? Maite Zamacona Aguirre - -

- -

Riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov Ett fungerande verktyg? - -

Svenska Röda Korset Författare: Maite Zamacona Aguirre Grafisk formgivning: Maryam Nassiri, Designovus Repro och tryck: Ljungbergs Tryckeri AB, 250 ex, december 2008 ISBN: 978-91-86089-05-4 - -

Innehåll Förord 7 1. Inledning 9 1.1. Syfte och avgränsningar 10 1.2. Centrala begrepp 11 1.3. Metoder och urval 13 1.4. Metodologiska överväganden 16 1.5. Disposition 17 2. Skydd för kvinnor på flykt 19 2.1. Internationellt skydd för kvinnor på flykt 20 2.2. Asylprocessen 26 2.3. Den svenska utlänningslagens skydd för asylsökande kvinnor 27 2.4. Riktlinjer 29 2.5. Procedur- och bevisfrågor 33 3. Riktlinjernas utredningsaspekter: att utreda kvinnors skyddsbehov 37 3.1. Redovisning av empiriska resultat från aktstudier 37 3.2. Reflektioner från berörda parter i asylprocessen 40 3.3. Asylsökande kvinnors reflektioner 56 3.4. Sammanfattande ord 60 4. Riktlinjernas bedömningsaspekter: att bedöma kvinnors asylskäl 63 4.1. Redovisning av empiriska resultat från beslutsanalysen 63 4.2. Reflektioner från berörda parter i asylprocessen 72 4.3. Asylsökande kvinnors reflektioner 79 4.4. Sammanfattande ord 80 - -

5. Analys av riktlinjernas implementering ur ett genusperspektiv 83 5.1. Att ta reda på kvinnors skyddsbehov: utredningsaspekter 83 5.1.1. Separat utredning: självständig status eller bihang? 86 5.1.2. Intervjumiljö och metodik 91 5.2. Att bedöma kvinnors asylskäl 92 5.2.1. Förföljelse 93 5.2.2. Beviskrav och bevisvärdering 95 5.2.3. Inre flykt 100 5.3. Avslutande ord 102 6. Rekommendationer 103 6.1. Migrationsverket 103 6.2. Offentliga biträden 104 7. Reflektioner 105 Källförteckning 107-6 -

Förord Under senare år har kvinnors situation i asylprocessen uppmärksammats, såväl internationellt som i Sverige. I vissa avseenden är kvinnors situation lik mäns, men det finns också viktiga skillnader som man tidigare ofta bortsett ifrån när asylskäl har prövats. Den politiska roll som kvinnor spelar kan i många sammanhang vara skild från männens. Det är ofta männen som är agitatorerna, som torgför sina politiska åsikter och riskerar att råka illa ut för vad de säger. Det finns exempel på kvinnor som spelar samma roll, men deras roll kan också vara att gömma förföljda män eller att upplåta sitt hem för otillåtna politiska möten. Hur man ska värdera sådana aktiviteter när skyddsbehov ska bedömas är mindre självklart. Kvinnor kan också ha egna asylskäl som skiljer sig från männens. De kan till exempel ha varit utsatta för sexuellt utnyttjande. I många kulturer är det svårt att berätta om sådana upplevelser. Det kan vara särskilt besvärande om en kvinna hörs tillsammans med sin egen man som ibland kan vara den som är förövaren eller om hon förväntas förklara sig för manspersoner i mottagarlandet, till exempel manliga handläggare eller offentliga biträden. Insikten om den här typen av problem har ökat. FN:s flyktingkommissarie har framhållit vikten av att beakta dem i asylprocessen. Den svenska regeringen lade år 2005 fram en proposition om flyktingskap och könsrelaterad förföljelse. Migrationsverket har därefter fastlagt riktlinjer för hur man i asylprocessen ska se på dessa frågor. Detta är gott och väl. Men hur har det blivit i praktiken? Det är det som den här rapporten handlar om. Maite Zamacona Aguirre har för Svenska Röda Korsets räkning gått igenom ett stort antal ärenden, intervjuat handläggare på Migrationsverket och i domstolar, offentliga biträden och asylsökande kvinnor för att försöka fånga verkligheten. Hennes studie visar att det är mycket som återstår innan vi i Sverige kan sägas leva upp till de principer som regering och riksdag har lagt fast. Svenska Röda Korset kommer att engagera sig hårt för att hjälpa till att sprida kunskapen till de ansvariga och därmed bidra till att vi får en mer rättssäker asylprocess också för kvinnor. Bengt Westerberg Ordförande i Svenska Röda Korset - 7 -

Författarens tack Den här rapporten publiceras inom ramen för projektet Kvinnor och den svenska asylprocessen som Röda Korset har drivit sedan juni 2006. Projektet har möjliggjorts genom medfinansiering från Europeiska Flyktingfonden och Migrationsverket. Ett varmt tack till alla som intervjuats, och särskilt till de asylsökande kvinnor, handläggare och beslutsfattare från Migrationsverket, tolkar, offentliga biträden och domare från migrationsdomstolar som delat med er av er tid och kunskap. Emelie Hökfelt på Röda Korset förtjänar ett särskilt tack för sina värdefulla synpunkter, givande diskussioner och ständiga stöd under projektets gång. Tack också till alla deltagare i min referensgrupp och styrgrupp, för att ni har bidragit med er kompetens och insiktsfulla reflexioner. Speciellt tack till Connie Tran Kjellander och Christina Tindberg på Röda Korset samt Christina Söderberg på Migrationsverket för all er hjälp. Jag vill också tacka Röda Korsets frivilliga Ali Salehi och Kimiko Kondo för deras tid och engagemang i projektet. För korrekturläsning och värdefulla kommentarer på rapporten vill jag avslutningsvis rikta ett stort tack till Alexandra Segenstedt, Bengt Westerberg, Christian Claesson, Emilia Forssell, Eva Ulfvebrand, Ewa Jonsson och Rebecca Stern. Maite Zamacona Aguirre Projektledare, Kvinnor och den svenska asylprocessen Projektet har medfinansierats av Europeiska Flyktingfonden. - 8 -

1. Inledning Den 31 mars 2006 trädde en ny utlänningslag i kraft enligt vilken förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan utgöra grund för flyktingskap. Med anledning av den nya utlänningslagen samt den förändrade instans- och processordningen reviderades år 2006 Migrationsverkets riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov, som funnits sedan 2002. 1 Numera benämns riktlinjerna Utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov och skyddsbehov på grund av sexuell läggning. Genom Röda Korsets nära kontakt med asylsökande uppmärksammade organisationen att kvinnor ibland kommer i ett såväl utredningsmässigt som bedömningsmässigt underläge när ovan nämnda riktlinjer inte följs. Kvinnliga asylsökande hade exempelvis inte fått möjlighet att välja om de ville ha en manlig eller kvinnlig handläggare, tolk eller offentligt biträde. Detta har i vissa fall lett till att kvinnor inte vågat berätta om könsrelaterade asylskäl. Mot denna bakgrund och med ambitionen att undersöka och förbättra riktlinjernas implementering initierades projektet Kvinnor och den svenska asylprocessen av vilket denna rapport är slutprodukten. Enligt regeringens proposition Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning är syftet med riktlinjerna att säkerställa att både kvinnor och män kommer till tals och får en rättssäker prövning i den svenska asylprocessen. 2 Dessutom ska riktlinjerna medföra ökad medvetenhet hos Migrationsverkets personal om de speciella problem som kvinnor kan ha i asylprocessen. Avsikten är även att skapa former för utredningsarbetet som underlättar för dessa kategorier asylsökande att berätta om upplevelser av känslig natur och föra fram alla relevanta aspekter. 3 Påverkar riktlinjernas implementering kvinnors möjlighet att komma till tals och få en rättssäker prövning i asylprocessen och i så fall på vilket sätt? Hur omfattande är kännedomen och användningen av de nya riktlinjerna hos Migrationsverkets handläggare och beslutsfattare i asylprocessens olika skeden? Dessa frågor ska denna rapport belysa. 1. 2. 3. Riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov, från mars 2001, och Riktlinjer för utredning och bedömning av asylärenden där förföljelse på grund av viss sexuell läggning åberopas, från januari 2002. Prop. 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, s.15. Prop. 2005/06:6 s.15. - 9 -

1.1. Syfte och avgränsningar Syftet med denna rapport är att belysa hur kvinnan kommer till tals i den svenska asylprocessen genom att analysera implementeringen av Migrationsverkets nya riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov hos Migrationsverket. Avsikten är att identifiera eventuella diskrepanser mellan riktlinjerna och deras implementering, försöka förstå hur de uppstår, vilka konsekvenser de kan ha för kvinnors möjlighet att komma till tals under asylprocessen samt hur förhållandena kan förbättras i fortsättningen. En underliggande ambition är att reflektera över asylsökande kvinnors erfarenhet av asylprocessen samt över handläggares och beslutsfattares uppfattningar om asylsökande kvinnor och deras skyddsbehov. Denna rapport fokuserar specifikt på asylsökande kvinnor. En sådan avgränsning kan vara problematisk på grund av benägenheten att förklara skillnader i asylsökande kvinnors erfarenheter av förföljelse och asylprocessen med kön (enbart fysiskt kön) som nyckelfaktor. Eftersom förföljelse på grund av kön omfattar både kvinnors och mäns skyddsbehov kan en fokusering på enbart kvinnor i denna rapport och i riktlinjerna leda till flera begreppsmässiga begränsningar. För det första kan det leda till att begreppet kön riskerar att förstås felaktigt, som att det enbart syftar på kvinnor och inte på relationen mellan könen. 4 För det andra kan det leda till generaliseringar om asylsökande kvinnors erfarenheter på grund av att de lämnar utanför konstruktionen av könsidentiteten i specifika geografiska, historiska, politiska och socio-kulturella sammanhang. Trots att det kan finnas skillnader mellan kvinnors och mäns erfarenheter av förföljelse är det viktigt att påpeka att det finns skillnader också mellan kvinnor. Med ambitionen att övervinna dessa begränsningar strävar därför denna rapport efter att belysa och lyfta fram komplexiteten bakom begreppen asylsökande kvinna och kön. Inom genusforskningen används köns- och genusbegreppen på olika sätt. Begreppet genus, 5 i den akademiska diskursen taget från engelskans gender, används som ett begrepp för att skilja mellan å ena sidan det sociala och kulturella, och å den andra det biologiska, som begreppet kön, engelskans sex, innebär. I fokus är de uppfattningar om könen och relationen dem emellan som konstrueras i samhället och de konsekvenser dessa konstruktioner får såväl på ett individuellt som strukturellt plan. De senaste årens teoretiska utveckling har försökt sudda ut dessa 4. 5. Se Crawley 2001; Bexelius 2008. Begreppet genus kommer från engelskans gender. För en redogörelse för genusbegreppet, se UNHCR, Guidelines on International Protection No. 1: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/ GIP/02/01, May,. I.3. Se även t.ex. Sida, Deso/Jämställdhetsgruppen, Kön spelar roll. Om jämställdhet i utvecklingssamarbetet, oktober 2005. - 10 -

terminologiska indelningar. Filosofen och queer-feministen Judith Butler har lett debatten genom att kritisera den konceptuella uppdelningen inom genusforskningen mellan kön (biologi) och genus (socialt förvärvade egenskaper) och menar istället att kön är lika socialt konstruerat som genus. 6 Genom att vidhålla åtskillnaden mellan kön/natur (biologiskt givet) och genus/kultur (socialt konstruerat) riskerar man att fastna i egna kategoriseringar istället för att granska och kritisera dem. Andra forskare kritiserar denna utveckling och understryker genus- och könsbegreppen som relevanta och aktuella analytiska verktyg. 7 Flera nordiska forskare använder likväl begreppet kön genom att påstå att det är onödigt att översätta engelskan gender med genus, eftersom det svenska ordet kön redan betyder både det som sex och det som gender betyder på engelska. I förarbetet till den nuvarande utlänningslagen rekommenderas användningen av orden kön och könsrelaterad, istället för genus och genusrelaterad som vissa forskare förespråkar, 8 på grund av att kön är det begrepp som bäst uttrycker den samlade helheten. 9 1.2. Centrala begrepp Kön: I denna rapport används kön istället för genus dels på grund av den teoretiska utvecklingen inom genusforskningen, dels på grund av att kön har blivit ett etablerat begrepp i den svenska flyktingrätten. Begreppet kön, som det används i denna rapport, hänvisar till den sociala konstruktionen av maktrelationer mellan kvinnor och män samt innebörden av dessa relationer för kvinnors (och mäns) identitet, status, roller och förpliktelser. Kön anses inte som en statisk kategori utan förändras i med att det får kulturell och social mening, och vad det innebär att vara kvinna och man varierar i tid och rum. Könsrelationer och könsskillnader är följaktligen bundna av historia, geografi och kultur. Varje analys av sättet på vilket kön (socialt och biologiskt) formar asylsökande kvinnors erfarenhet måste därför sätta dessa erfarenheter i kontext. Ayslsökande: Asylsökande är en person som tagit sig till Sverige och begärt skydd, men som ännu inte fått sin ansökan slutligt prövad av Migrationsverket och Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen. 6. 7. 8. 9. Se Butler 1990, 1993. För en redogörelse om den teoretiska utvecklingen inom genusforskningen kring kön- och genusbegreppen se Gothlin 1999, Freidenvall 2007. Juristerna Gregor Noll och Kristina Folkelius anser att det är viktigt att tydliggöra skillnaden mellan det biologiska och det sociala eftersom en sådan uppdelning gör det enklare att skilja mellan förföljelsemetoder och grunder för förföljelsen. Se Noll G. och Folkelius K, 2000. Se SOU 2004:31 Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse, Betänkande av Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kapitel 3, s. 73-77. - 11 -

Asylsökande kvinna: Benämningen asylsökande kvinna, som används i denna rapport, hänvisar till heterosexuella, bisexuella, lesbiska kvinnor och flickor samt transpersoner som identifierar sig som kvinnor och flickor och söker asyl i Sverige. Utgångspunkten för användningen av begreppet i denna rapport är att kvinnor inte utgör en enhetlig kategori och att vad det är att vara kvinna i en viss kontext, i det här fallet asylprocessen, påverkas av maktordningar baserade såväl på kön som på sexualitet, ålder, etnicitet, nationalitet och civilstånd. Könsspecifik förföljelse: Såväl män som kvinnor drabbas av förföljelse. Ibland kan orsaken för förföljelse vara densamma men ofta används olika förföljelsemetoder beroende på om det drabbar en man eller en kvinna. Därför används ofta begreppet könsspecifik respektive könsrelaterad förföljelse. Med könsspecifik förföljelse (från engelskans gender-related persecution) avses att formen för förföljelsen beror på den drabbades biologiska kön. 10 Exempel på könsspecifik förföljelse som enbart, eller företrädesvis, drabbar kvinnor är våldtäkt, könsstympning och tvångsabort. Könsrelaterad förföljelse: Begreppet könsrelaterad förföljelse syftar på själva grunden för förföljelsen, t.ex. att en kvinna förföljs därför att hon är kvinna, en homosexuell person förföljs på grund av sin sexuella läggning. 11 I vissa samhällen kräver de sociala, kulturella eller religiösa normerna att en kvinna beter sig på ett visst sätt, exempelvis att hon bär slöja eller gifter sig inom sin religion. Om hon inte gör det finns det risk att hon bestraffas, hotas eller förföljs på olika sätt. Förföljelsen behöver inte vara könsspecifik, men orsaken till förföljelsen är relaterad till hennes kön. 12 Genusperspektiv: Rapporten använder ett genusperspektiv som ramverk för att belysa implementeringen av riktlinjerna. Att analysera riktlinjerna ur ett genusperspektiv innebär framför allt att problematisera hur normer och föreställningar kring kön påverkar handläggares, offentliga biträdens, tolkars och asylsökande kvinnors erfarenheter, uppfattningar, tankemönster, handlingar och beslut. Rapporten använder sig av ett genusperspektiv och inte ett könsperspektiv eftersom det förra med åren har blivit ett etablerat begrepp, som förstås som mer inkluderande och minde essentialistiskt och heteronormativt än det senare. 13 I samma anda kommer begreppet genusmedveten, och inte könsmedveten, att användas i rapporten. 10. 11. 12. 13. SOU 2004:31, s. 84. Ibid., s. 85. Ibid. Bexelius 2008, s. 15. - 12 -

Intersektionalitet: Detta är ett analytiskt verktyg som i rapporten används för att synliggöra de komplexa relationer och maktordningar som etablerats mellan olika aktörer i asylprocessen. Intersektionalitetsbegreppet hänvisar till samspelet mellan sociala kategorier såsom kön, klass, etnicitet, ålder och andra skillnadsskapande kategorier och hur relationen mellan dem skapar maktordningar i olika situationer och sammanhang. 14 En viktig utgångspunkt är att samspelet mellan de sociala kategorier som påverkar asylsökande kvinnor som kön, utbildningsbakgrund, etnicitet och civilstånd aldrig uppträder var för sig utan att det även påverkas av de maktrelationer som förekommer, exempelvis i utredningssituationen mellan handläggaren och asylsökanden. Med hjälp av intersektionalitetsbegreppet framhålls behovet av att problematisera samspelet mellan dessa kategorier och hur olika maktordningar som förekommer i asylprocessen påverkar asylsökande kvinnors möjligheter att komma till tals. 1.3. Metoder och urval Det här avsnittet behandlar de olika metoder som valts och de urvalsfrågor som förekommit under rapportens utformnings- och genomförandefaser. Undersökningen av implementeringen av riktlinjerna behandlar perioden mellan den 31 mars 2006 och den 31 maj 2008. Från den perioden analyserades 47 fullständiga akter från Migrationsverket för att undersöka implementeringen av riktlinjernas utredningsaspekter. 100 beslut analyserades också för att undersöka implementeringen av riktlinjernas bedömningsaspekter. Utöver aktstudien och beslutsanalysen bör flera aktörer och tankesätt täckas in för att ge en tydligare helhetsbild av hur riktlinjerna används. Av denna anledning krävs ett angreppssätt där flera metoder används i kombination med varandra. Denna rapport har därför kompletterat aktstudien och beslutsanalysen med följande metoder: fokusgruppsintervjuer, semi-strukturerade intervjuer och observationer. Aktstudier För att genomföra aktstudien om utredningsaspekter 15 analyserades 47 fullständiga akter från Migrationsverket. Tio enheter runt om i landet (Malmö, Solna AM3 och AM5, Göteborg, Uppvidinge, Boden, Sundsvall, Norrköping, Skellefteå och Örebro) valdes för att nå en viss geografisk spridning och en mer representativ bild av hur utredningen av kvinnors skyddsbehov genomförs. Dessutom begränsades urvalet till kvinnor mellan 18 och 45 år från Mellanöstern, Afrikas Horn, 14. 15. Freidenvall 2007. Enligt riktlinjerna innefattar utredningsaspekterna flera procedurfrågor: val av utredare, offentligt biträde och tolk efter kön, samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter, vård och boende, sekretess, se t utredning, intervjumiljö samt förtur. - 13 -

f.d. Sovjetunionen och Balkan. Dessa länder och åldersspannet valdes utifrån Migrationsverkets statistik som visar att majoriteten av de asylsökande kvinnorna i Sverige kommer från dessa länder och är i den åldern. Ytterligare ett urvalskriterium var att ärendet skulle bedömas enligt utlänningslagen som trädde i kraft 2006 och att ärendet var helt avslutat antingen genom att den asylsökande fått uppehållstillstånd eller ett negativt beslut och lämnat landet. I akterna finns dokumentation från asylenheten och mottagningsenheten, som har varit föremål för analys i denna rapport. Akterna innefattar bland andra asylansökan, dagboksblad, fingeravtryck, originalhandlingar, förordnande av offentligt biträde, eventuella polishandlingar, resultat från EURODAC, kallelser till utredningar, protokoll från inledande och fördjupade asylutredningar, inlagor från biträden samt beslut. Det finns också dokumentation från mottagningsenheten i form av kvitton, hälsointyg, bidragsansökningar, bidragsbeslut och underlag för inskrivning i kommunerna. I aktstudien analyserades även de utskrivna journal- och tjänsteanteckningar som kompletterade akterna. 16 Beslutsanalys För att genomföra analysen av bedömningsaspekterna 17 fick rapporten tillgång till 100 beslut från Migrationsverket. Besluten kom från asylenheter i Göteborg, Flen, Märsta, Gävle, Malmö, Boden, Uppsala och Solna. Urvalet begränsades, på samma sätt som i de ovannämnda akterna, till kvinnor mellan 18 och 45 år från Mellanöstern, Afrikas Horn, f.d. Sovjetunionen och Balkan. Ytterligare ett urvalskriterium var att ärendet skulle bedömas enligt Utlänningslagen som trädde i kraft 2006 och att ärendet var helt avslutat. Besluten hade fattats mellan den 1 juli 2007 och den 31 december 2007. Fokusgruppsintervjuer Aktstudierna och beslutsanalysen kompletterades sedan med fokusgruppintervjuer för att få en heltäckande bild av riktlinjernas implementering och inkludera åsikter från de aktörer som är involverade i asylprocessen. Med fokusgrupp som metod intervjuades handläggare, offentliga biträden och tolkar. Totalt intervjuades 28 handläggare och beslutsfattare från olika enheter i landet (Malmö, Göteborg, Uppvidinge, Karlskrona, Norrköping, Märsta, Gävle, Solna AM3 och AM5). 16. 17. Journalanteckningar innefattar handlingar och kontakter med berörda parter inom vården och med handläggare på asylenheten som diarieförs på mottagningsenheten. Tjänsteanteckningar innefattar de anteckningar som förs vid utredningen för att underlätta den fortsätta handläggningen. Enligt riktlinjerna innefattar bedömningsaspekterna flera frågor: grund för förföljelse, orsakssambandet mellan förföljelse och flyktinggrunderna, statens skydd, inre flyktalternativet, bevisvärdering, trovärdighet och omständigheter kring bedömningen. - 14 -

Fokusgrupp är en form av gruppintervju där deltagarna ger sina synpunkter eller värderingar på en aktuell fråga eller ett ämne. 18 En fokusgrupp är helt enkelt ett strukturerat samtal kring ett visst tema. Eftersom huvudmålet var att belysa ett nytt fenomen, d.v.s. implementeringen av Migrationsverkets nya riktlinjer för kvinnors skydd sedan 2006, ansågs fokusgrupper vara en lämplig metod för exploratory research where rather little is known about the phenomenon of interest. 19 En ytterligare fördel är att samtal i fokusgrupp ofta har karaktären av ett argumentativt samtal. 20 I det här fallet gavs deltagarna mer utrymme för att diskutera, jämföra erfarenheter sinsemellan och dela kunskap om sitt dagliga arbete med asylsökande kvinnor och om de frågor som förekommer kring denna kontakt. I synnerhet gav fokusgruppintervjuer mycket värdefull information om de olika aktörernas dagliga arbete med kvinnliga asylsökande och om de frågor som förekommer kring dessa kontakter. Semi-strukturerade intervjuer Vissa röster riskerar att tystna i en gruppsituation genom att man censurerar avvikelser från gruppnormen och att deltagare på så sätt hindras från att tala om vissa ämnen. 21 För att undvika eventuella svagheter hos fokusgruppsmetodiken gjordes även semi-strukturerade intervjuer med enskilda handläggare och offentliga biträden. I en semi-strukturerad intervju har intervjuaren några ämnen som han eller hon vill få belysta men det finns mer frihet i sekvensen av frågor, formuleringen och den tid och uppmärksamhet som ges olika ämnen. 22 Fördelen med semi-strukturerade intervjuer är dessutom att de ger forskaren möjligheten att komplettera sin frågeställning och följa upp intressanta svar. Fyra domare från Migrationsdomstolarna i Stockholm, Malmö och Göteborg, tolv offentliga biträden och åtta tolkar intervjuades med semi-strukturerade intervjuer. 23 På detta sätt intervjuades även nio asylsökande kvinnor. 24 Samma urvalskriterier som för aktstudierna användes för att välja ut de asylsökande kvinnor som skulle intervjuas i projektet. Majoriteten av kvinnorna väntade på ett första beslut i sitt ärende, andra hade överklagat en gång medan andra redan hade fått uppehållstillstånd i Sverige. En kvinna fick negativt besked och avvisades kort efter intervjun för projektet. De intervjuade kvinnorna kontaktades genom flyktingkonsulenter på Svenska Röda Korset. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. För en diskussion kring fokusgruppintervjuer se Obert 2000; se även Wibeck 2000. Stewart och Shamdasani 1990, s. 15. Wibeck 2000, s. 34. Se Michell 1999. Robson 1993, s. 237. De offentliga biträdena var verksamma i Lund, Malmö, Stockholm, Landskrona och Göteborg. Tolkarna var verksamma i Malmö, Landskrona och Stockholm och tolkade från somaliska, swahili, kurdiska, arabiska, ryska, albanska och serbiska. De asylsökande kvinnorna kom från Burma, Syrien, Eritrea, Georgien och Kazakstan. - 15 -

Observationer Observationen används som metod för att registrera och därefter analysera och tolka det som har observerats. För en djupare förståelse för processen har fem observationer av kompletterande utredningar och en muntlig genomgång genomförts. I en observation är människors handlingar och uppföranden de centrala aspekterna. 25 Fördelen med observationen är dess omedelbarhet, att man inte frågar någonting om målgruppens åsikter utan att man observerar vad de gör och lyssnar på vad de säger. I rapporten användes den här metoden för att observera interaktionen mellan de olika aktörerna, d.v.s. handläggare, tolkar, offentliga biträden och asylsökande kvinnor i utredningssituationer och hur de förhöll sig till riktlinjernas rekommendationer. 1.4. Metodologiska överväganden I undersökningar som innefattar asylsökande bör noggrann uppmärksamhet ägnas åt tolkningssituationen, forskningsmetoderna och den miljö där forskningen bedrivs. 26 Den främsta etiska frågan var att få informerat samtycke av asylsökande kvinnor på ett fritt och medvetet sätt genom att ta hänsyn till den maktbalans som finns mellan intervjuaren och asylsökanden. För att uppnå detta utformade och använde intervjuaren informerat samtycke efter Vetenskapsrådets riktlinjer. Enligt Vetenskapsrådet ska forskaren informera de intervjuade om deras uppgift i projektet och vilka villkor som gäller för deras deltagande. 27 De intervjuade ska även upplysas om att deltagandet är frivilligt och att de har rätt att avbryta sin medverkan. Informationen ska omfatta alla inslag i den aktuella undersökningen som rimligen kan tänkas påverka deras villighet att delta. Intervjuaren försäkrade sig på det sättet om att kvinnorna var medvetna om och hade förstått dessa frågor genom att be dem återge allt som hade sagts kring det informerade samtycket innan intervjun påbörjades. Asylsökande kvinnor som intervjuades till rapporten och väntade på beslut i sitt asylärende befann sig i en stressad situation och därför lades mycket vikt vid att förklara syftet med rapporten och att deltagandet i rapporten inte var kopplat till det enskilda asylärendet. Det informerade samtycket blev en dialogprocess där de intervjuade kvinnorna bekräftade att de deltog frivilligt i intervjun, efter att ha fått tillräcklig information om allt av betydelse för deras beslut om deltagande. I samband med intervjuerna gavs vid flera tillfällen kompletterande information om asylprocessen. Dessutom framkom vid två intervjutillfällen uppgifter om sexuella övergrepp som den asylsökande kvinnan inte tidigare upplevt sig kunna berätta om. Vid dessa tillfällen hänvisades den asylsökande till Svenska Röda Korsets flyktingkonsulenter och resurser tillsattes för vidare stöd. 25. 26. 27. Robson 1993, s. 90. Mackenzie et al 2007, s. 305. Se Vetenskapsrådets Forskningsetiska principer inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning. - 16 -

Det är en utmaning att granska riktlinjernas implementering efter en så omfattande reform som den som gjordes inom Migrationsverket 2006. Å ena sidan behöver själva organisationen en viss tid för att hitta sina roller och anpassa sig till den nya ordningen. Å andra sidan är det viktigt, som andra studier påpekar, att så snabbt som möjligt upptäcka brister innan de blir strukturella hinder. 28 Dilemmat handlar i det här fallet i större utsträckning om ändringarna i riktlinjernas bedömningsaspekter eftersom dessa utökades i de nya riktlinjerna efter lagändringen 2006. Avsnittet gällande utredningsaspekterna har emellertid ändrats marginellt från de tidigare riktlinjerna, vilket innebär att dessa aspekter, aktuella från 2001, har implementerats under en längre period. 1.5. Disposition Kapitel 2 beskriver de främsta instrumenten som det internationella samfundet har skapat för att skydda kvinnor på flykt utifrån ett genusperspektiv på internationell, europeisk och svensk nivå. Därefter beskrivs i vilken utsträckning mänskliga rättigheter påverkat flyktingrätten i relation till genusfrågor de senaste åren. Detta kapitel presenterar vikten av riktlinjer och procedurfrågor för att främja genusmedvetenhet i asylprocessen. Kapitlet är primärt beskrivande till sin karaktär och syftar till att ge läsaren en bakgrund till riktlinjernas ursprung. I kapitel 3 presenteras de mest centrala resultaten av implementeringen av riktlinjernas utredningsaspekter utifrån aktstudien samt intervjumaterialet med berörda aktörer i asylprocessen. På samma sätt belyser kapitel 4 de främsta resultaten kring implementeringen av riktlinjernas bedömningsaspekter grundat på beslutanalysen och intervjumaterialet. I kapitel 5 analyseras de resultat som presenteras i föregående kapitel i relation till relevant litteratur och riktlinjernas rekommendationer. Detta kapitel består av två delar. Inledningsvis analyseras vikten av att ta reda på kvinnors skyddsbehov för asylprocessen ur ett utredningsperspektiv. Därefter diskuteras bedömningen av kvinnors skyddsbehov mot bakgrund av riktlinjernas bedömningsaspekter. Sist analyseras implementeringen av riktlinjerna som en helhet ur ett genusperspektiv. Rapporten avslutas med rekommendationer till berörda aktörer i asylprocessen i kapitel 6 samt frågeställningar som bör bli föremål för fördjupade studier och analyser i framtida forskning i kapitel 7. 28. Rädda Barnen 2007, s. 43; Stern 2008, s.14. - 17 -

- 18 -

2. Skydd för kvinnor på flykt Antalet interna väpnade konflikter har ökat dramatiskt sedan början av 1990-talet. 29 Civila har ofta blivit måltavlor för krigförande parter och utsatts för oerhörda brott mot mänskliga rättigheter. Ingen besparas våldet, men kvinnor och flickor är särskilt utsatta på grund sin status i samhället och sitt kön. 30 Sexuellt och könsbaserat våld våldtäkt, tvångsgraviditeter, tvångsaborter, trafficking är ett av de utmärkande dragen i nutida väpnad konflikt och dess främsta offer är kvinnor och flickor. Även där det inte finns väpnade konflikter är kvinnor och flickor fortsatt föremål för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter, som ett resultat av diskriminering och/eller våld mot dem på grund av bland annat kön, ålder, etnicitet eller civilstånd. 31 I de fall då stater är oförmögna eller ovilliga att kontrollera sådant beteende kan detta resultera i straffrihet för förövaren och tvinga kvinnor och flickor att fly för att söka skydd. Samtidigt har det blivit allt svårare att nå och finna skydd i andra länder. Flyktingar som flyr från förföljelse och hot mot mänskliga rättigheter är i nuläget ofta en del av blandade migrationsströmmar, tillsammans med ekonomiska migranter. 32 Kvinnor och barn, även ensamkommande, är i allt större utsträckning en del av dessa strömmar. 33 Stater som försöker kontrollera illegal invandring kräver också visum eller stoppar individer utan korrekt dokumentation. Dessa migranter kan dock innefatta flyktingar, vilka därigenom kan hindras från att nå platser där de kan söka asyl. Kvinnors och barns position i samhället, att de ofta saknar medel för att resa och/eller kunskap om sina rättigheter och de specifika risker de utsätts för under flykt betyder dock i allmänhet att det är svårare för kvinnor än för män att nå länder där de kan söka asyl. 34 Utan etablerade sätt att nå länder där de kan ansöka om asyl måste flyktingar ofta använda sig av smugglare och farliga flyktvägar för att nå säkerhet. Kvinnor och flickor kan tvingas till sexuella tjänster av gränsvakter och andra mot tillstånd att passera och riskerar att hamna i trafficking eller prostitution. 29. 30. 31. 32. 33. 34. UNHCR 2008, s.7; Se även Indra 1999. UNHCR 2008, s. 7. Se UNHCR 2008; Crawley 2001; Bexelius 2008. Se Borjas & Crisp 2005; Zolberg & Benda 2001. UNHCR 2008, s.7. Se även UNHCR 2006, s. 66. Se UNHCR 2008. - 19 -

Dessa frågor förblir en utmaning för det internationella samfundet, även om ansenlig framgång gjorts inom vissa aspekter. Kapitlet ger en översikt av de olika försök som gjorts de senaste åren för att lösa dessa frågor både i Sverige och internationellt. 2.1. Internationellt skydd för kvinnor på flykt Trots att kvinnliga flyktingar är ett lika gammalt fenomen som manliga flyktingar har de bara uppmärksammats i vidare utsträckning under de senaste två årtiondena. Uppkomsten av genusfrågor i internationell rätt var till stor del ett resultat av arbete genomfört av icke-statliga organisationer och forskare som framhöll de specifika problem som kvinnor och flickor utsätts för inom ramen för internationellt skydd. 35 Flyktingkonventionen och kön Det viktigaste internationella instrumentet för att reglera flyktingars rättsliga ställning är 1951 års FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning (hädanefter benämnd Flyktingkonventionen). Flyktingdefinitionen nämner inte kön som en grund för förföljelse som skulle kunna berättiga en person flyktingstatus och det har därför föreslagits att kön skulle kunna tilläggas som en sjätte grund för förföljelse. Däremot finns det en ganska utbredd uppfattning bland forskare som påstår att kön redan omfattas av flyktingdefinitionen i och med flyktingkonventionens hänvisning till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. 36 Dessa jurister och forskare hävdar att konventionen ska läsas mot bakgrund av innehållet i FNförklaringen och att särskild vikt bör läggas vid det förbud mot diskriminering som betonas i de bägge dokumenten. Därför anses det inte finnas något behov av att komplettera flyktingdefinitionen så att det framgår att förföljelse på grund av kön och sexuell läggning omfattas av flyktingbegreppet. UNHCR har utfärdat riktlinjer där det framhålls att kön och sexuell läggning bör kunna utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som omfattas av flyktingskyddet. 37 I flera länder, som Kanada, Storbritannien, Australien, USA och Nya Zeeland, har t.ex. kvinnor och homosexuella erkänts som flyktingar med motiveringen att förföljelsen har sin grund i sökandens tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Kompletteringen av flyktingdefinitionen med kön som en sjätte grund innebär att kön inte är självklart i tolkningen av alla fem grunder som nämns i konventionen: 35. 36. 37. Se Hathaway 1991. Se Crawley 2001, Anker 2002, Kelley 2002, Haines 2003, Newland 2004. Se även t.ex. SOU 2004:31 Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse, Betänkande av Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Guidelines on International Protection: Membership of a particular social group within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. 7 May 2002. - 20 -

The failure of decision-makers to recognize and respond appropriately to the experience of women stems not from the fact that the 1951 Convention does not refer specifically to persecution on the basis of sex or gender, but rather because it has often been approached from a partial perspective and interpreted through a framework of male experience. 38 Det är metoderna för tolkning som har varit problematiska på detta område, och i synnerhet handläggares och domares oförmåga att inkorporera kvinnors könsrelaterade skäl i sina tolkningar av existerande grunder. 39 Flyktingdefinitionen har historiskt tolkats med den vuxne heterosexuelle mannen som norm, d.v.s. en man som varit utsatt för statlig förföljelse på grund av partipolitiskt oppositionella aktiviteter. Trots att kvinnor har haft jämlik rättighet till skydd innebär det inte att de automatiskt har fått det, på grund av flera faktorer som präglar asylutredningar och asylbedömningar. 40 Mänskliga rättigheter och kvinnor Mänskliga rättigheter ska, enligt internationell rätt, omfatta alla människor, utan diskriminering. 41 Icke-diskrimineringsprincipen och jämlikhetsprincipen har en central roll inom folkrätten och fastställs i ett antal internationella människorättskonventioner och andra folkrättsligt relevanta instrument. 42 De senaste åren har flyktingrätten och MR-ramverket börjat närma sig varandra genom avgörande i regionala domstolar för mänskliga rättigheter och i FN-organ som tillåter individuella yrkanden och övervakar hur stater efterlever sina folkrättsliga åtaganden. 43 Följaktligen har förföljelseformer som rör kvinnor börjat analyseras och tolkas i relation till ledande MR-dokument och förföljelsedefinitioner. Tre exempel kan belysa denna utveckling: våldtäkt, könsstympning och våld i nära relationer. Våldtäkt har ofta betraktats som tillhörande den privata sfären och är i många fall utanför flyktingrättens ramar. I länder som USA började salvadoranska och haitiska kvinnliga flyktingars ärenden under 1980-talet att vända denna tolkning och 1993 fick en kvinna flyktingstatus där våldtäkt erkändes som en förföljelsemetod. 44 Den internationella krigsförbrytartribunalen för forna Jugoslavien 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. Haines 2003, s. 327. Se Crawley 2001, Anker 2002, Kelley 2002, Haines 2003, Newland 2004. Se Crawley 2001; Spijkerboer 2000; Kagan 2003. Se t.ex. 1948 Universal Declaration of Human Rights (hädanefter FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna) artikel 1, 2; 1966 International Covenant on Civil and Political Rights (hädanefter FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna eller MP-konventionen), artikel 2; 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (hädanefter FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter eller ESK-konventionen), artikel 2. Se Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, Konventionen om avskaffande av rasdiskriminering, Konventionen om barnens rättigheter. Se Crawley 2001, Anker 2002 och 2003. Se Anker 2002, s. 140. - 21 -

och dess motsvarighet för Rwanda har fastslagit att våldtäkt och annat sexuellt våld kan utgöra tortyr, vilket har varit en betydande faktor i flyktingrättens kursändring. 45 I Matter of Kuna tydliggjorde USA:s Board of Immigrations Appeal att en makes kontinuerliga våld mot sin hustru, inklusive flera års våldtäkter och sexuellt våld, utgjorde tortyr inom ramen för konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 46 Samma utveckling har skett när det gäller könsstympning där domstolar i flera länder ansåg att könsstympning utgör en förföljelsemetod och är en form av tortyr. Könsstympning utgör ett klart exempel på sådan omänsklig behandling som åsyftas i artikel 3 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1950) och i FN-konventionen mot tortyr (1994). I Sverige konstaterade Utlänningsnämnden 47 i det s.k. Togo-beslutet, där familjens döttrar riskerade könsstympning om familjen tvingades att återvända till Togo, att könsstympning anses vara ett exempel på sådan omänsklig behandlig som avses av tortyrbestämmelsen. 48 Kvinnor/flickor som riskerar könsstympning anses tillhöra en viss samhällsgrupp i flyktingkonventionens mening. 49 Det betonas även att det sålunda finns ett tydligt orsakssamband mellan risken för könsstympning (förföljelsen) och kvinnans tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Våld i nära relationer och hustrumisshandel ingår i en större diskussion om gränser för staters skyldighet. I fall med hustrumisshandel är frågan om statens skyldighet att erbjuda skydd särskilt komplicerat på grund av de olika nivåerna av ansvar. Trots att detta område inte sett samma utveckling som våldtäkt i krig och könsstympning har det ändå gjorts framsteg de senaste åren. Interamerikanska domstolen för mänskliga rättigheter har utvecklat begreppet due diligence och fastställt statens skyldighet vid övergrepp från enskilda, och den interamerikanska kommissionen har behandlat statens skyldigheter att vidta effektiva åtgärder för att skydda kvinnor mot äktenskapligt våld. 50 Kanadensiska myndigheter förtydligade att matrimonial violence, gällande en kvinna som fängslats i sitt hem, våldtagits och slagits av sin make under en tioårsperiod är en av de värsta formerna av tortyr eftersom det inte fanns någon respit. 51 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. Se t.ex. The Prosecutor v. Jean-Paul Akayesu, Case No. ICTR-96-4-T, 2 September 1998; Prosecutor v. Dragoljub Kunarac, Radomir Kovac, and Zoran Vukovic-Appeals Chamber Judgment IT-96-23 & 23/1[2002] ICTY 2 (12 June 2002). Matter of Kuna, A76491421 (U.S. BIA July 12, 2001). Utlänningsnämnden var en överinstans till Migrationsverket, med uppgift att hantera och besluta i de överklaganden som rör Migrationsverkets beslut. Nämnden var verksam från den 1 januari 1992 till den 31:a mars 2006. Se UN 328-97. SOU 2004: 31Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse. Betänkande av Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. För en diskussion kring begreppet due diligence se Anker 2002. Se t.ex Velazquez Rodriguez v. Honduras, Judgement of July 29, 1988; Maria da Penha, Maia Fernandes v. Brazil, Inter-American Comission on Human Rights, Case 12.051, 2001. Se U92-08714 (1993) Canadian Immigration and Refugee Board. - 22 -

I linje med detta har FN:s kommitté mot tortyr, den interamerikanska kommissionen för mänskliga rättigheter och europeiska domstolen för mänskliga rättigheter fattat avgöranden som rört våld mot kvinnor och där stater befunnits bryta mot internationell rätt. 52 UNHCR har i sina riktlinjer om könsrelaterad förföljelse (2002) respektive människohandel (2006) lyft fram de olika förföljelseformer som en kvinna kan vara utsatt för och som kan utgöra förföljelse: There is no doubt that rape and other forms of gender-related violence, such as dowryrelated violence, female genital mutilation, domestic violence, and trafficking, are acts which inflict severe pain and suffering both mental and physical and which have been used as forms of persecution, whether perpetrated by State or private actors. 53 Regeringen och Migrationsverkets riktlinjer har också fastsällt att olika former av könsrelaterat våld kan utgöra förföljelse: Ett tydligt exempel på könsspecifik förföljelse riktad mot kvinnor är könsstympning. Andra exempel är förföljelse som är relaterad till kvinnans förmåga att föda barn, såsom tvångssteriliseringar och aborter som utförs under tvång. Dessa former av övergrepp kan rikta sig mot en etnisk grupp eller samhällsgrupp i syfte att försvaga eller utplåna den. Även våldtäkt kan anses utgöra könsspecifik förföljelse när det gäller kvinnor. Det finns otaliga exempel på att våldtäkt mot kvinnor används systematiskt som en strategi i krigföring, där övergreppen har till syfte (här saknas det ett verb) inte bara kvinnan utan också hennes anhöriga. 54 Utvecklingen indikerar att mängden ärenden rörande flyktingrätt som behandlar olika former av våld mot kvinnor ökar genom att relateras till ramverk för mänskliga rättigheter. På så sätt kommer kvinnors skydd mot våld, via internationella brottmålsdomstolars verksamhet och avgörande i regionala domstolar för mänskliga rättigheter, förhoppningsvis att vidareutvecklas inom flyktingrätten. EU-direktiv De EU-direktiv som har tagits fram inom asylrättsområdet är bindande för Sverige, vilket innebär att svensk asyllagstiftning måste uppfylla de krav som ställs i direktiven. Därigenom påverkar direktiven myndigheters respektive domstolars tolkning av asyllagstiftningen. I detta avsnitt presenteras några av direktiven som har tagits fram inom asylrättsområdet ur ett genusperspektiv. 52. 53. 54. Bexelius 2008, s. 31; se t.ex. Algür v. Turkey, European Court of Human Rights, 32574/96 (22 Oktober 2002); Kisoki v. Sweden, Communication No. 41/1996; Aydin v. Turkey, European Court of Human Rights, 23178/94; MC v. Bulgaria, European Court of Human Rights 39272/98, 2003. UNHCR Guidelines on Gender-Related Persecution, 2002,. II.B.9. Prop. 2005/06:06, s. 22-23. - 23 -

Skyddsgrundsdirektivet Syftet med skyddsgrundsdirektivet är att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem inom EU. Detta gemensamma asylsystem grundas på en fullständig och absolut tillämpning av flyktingkonventionen, och på så sätt garanteras att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse. 55 Skyddsgrundsdirektivet innefattar de miniminormer för när tredje lands medborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd. Dessutom fastställs dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet. Gällande bedömningen av fakta och omständigheter tydliggörs att bedömningen av en ansökan om internationellt skydd ska vara individuell och följande ska beaktas: Sökandens personliga ställning och förhållanden, inklusive faktorer som bakgrund, kön och ålder, så att det kan bedömas huruvida de handlingar den sökande har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av sökandens personliga omständigheter, skulle innebära förföljelse eller allvarlig skada. 56 I skyddsdirektivet framhålls att medlemsstaterna ska ta hänsyn till flera faktorer vid bedömningen av skälen till förföljelse. En grupp anses utgöra en särskild samhällsgrupp när vissa kriterier uppfylls: Gruppens medlemmar har en gemensam väsentlig egenskap eller en gemensam bakgrund som inte kan ändras eller består av personer som har en gemensam egenskap eller övertygelse som är så grundläggande för identiteten eller samvetet att de inte får tvingas avsvära sig den. Gruppen har en särskild identitet i det berörda landet eftersom den uppfattas som annorlunda av omgivningen. Beroende på omständigheterna i ursprungslandet kan en särskild samhällsgrupp omfatta en grupp grundad på en gemensam egenskap, till exempel sexuell läggning. Sexuell läggning får inte tolkas så att det innefattar handlingar som anses brottsliga enligt medlemsstaternas nationella lagstiftning. Könsrelaterade aspekter kan beaktas, utan att dessa i sig ger upphov till en presumtion för denna artikels tillämplighet. 57 55. 56. 57. Rådets direktiv 2004/83/EG. Rådets direktiv 2004/83/EG artikel 4.3(c) [Författarens kurisvering]. Rådets direktiv 2004/83/EG artikel 10.1(d). - 24 -

Kvinnor som har varit utsatta för könsrelaterad eller könsspecifik förföljelse kan utgöra en särskild samhällsgrupp. Skyddsgrundsdirektivet tydliggör att kön ska beaktas i bedömningen av omständigheterna kring och skälen till förföljelsen samt fastställer vikten av könsspecifika former av förföljelse. Skyddsgrundsdirektivet fastställer att könsrelaterade former av förföljelse och barnspecifika former av förföljelse ska beaktas på grund av att förföljelse bl.a. kan ta sig uttryck i köns- eller barnspecifika handlingar. 58 Däremot definieras inte könseller barnspecifika handlingar, vilket kan vara problematiskt vad gäller tolkningen av skyddsgrundsdirektivet. Asylprocedurdirektivet Direktivet innehåller ett antal grundläggande principer och garantier som medlemsstaterna ska se till att man uppfyller i de nationella asylförfarandena. 59 Det handlar bland annat om rätten att få sin asylansökan prövad, rätten att stanna kvar i landet under prövningen, rätten till information, rätten till biträde och tolk samt rätten att muntligen få framföra sina asylskäl. Till skillnad från skyddsgrundsdirektivet nämns inte kön överhuvudtaget i asylprocedurdirektivet. Att det inte finns en genusmedvetenhet i asylprocedurer innebär en risk att kvinnor blir diskriminerade, särskilt när det gäller tillgång till en rättssäker asylprocess och bedömning av skyddsbehoven, antingen det gäller könsrelaterade skäl eller inte. 60 Dessutom är det viktigt att påpeka att skyddsgrundsdirektivet kommer att vara svårare att implementera om asylprocedurer inte är genusmedvetna. Mottagandedirektivet Det huvudsakliga syftet med direktivet är att garantera asylsökande inom Europeiska Unionen ett värdigt mottagande med jämförbara mottagningsvillkor i medlemsstaterna. Mottagandet kan på samma gång förbereda för de bägge eventuella resultaten av asylprocessen, d.v.s. återvändande och integration, och därför är detta direktivs innehåll grundläggande för en rättssäker process och effektiva procedurer. 61 58. 59. 60. 61. Rådets direktiv 2004/83/EG artikel 9.1.(f). Asylprocedurdirektiv 2005/85/EG; Se utredningens betänkande i. SOU 2006:61 Asylförfarandet genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt. Asylum Aid 2007, s.8. Se ECRE 2001. - 25 -

Mottagandedirektivet fastställer vikten av en jämlik tillgång till asylprocessen på ett icke-diskriminerande sätt genom att uppmärksamma speciella behov hos vissa asylsökande: Medlemsstaterna skall i den nationella lagstiftningen för genomförande av bestämmelserna i kapitel II om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld. 63 Direktivet framhåller vikten av att utbilda olika personalkategorier som arbetar med barn 64 men däremot uppmärksammas inte genusmedvetenhet när det gäller utbildningsinsatser för personalkategorier som arbetar med asylsökande och i synnerhet asylsökande kvinnor. I detta avseende nämns inte i direktivet de specifika erfarenheter och behov som asylsökande kvinnor kan ha under asylprocessen. 2.2. Asylprocessen I asylprocessen ingår de olika momenten från det att en person lämnar en asylansökan vid Migrationsverket till dess att personen i fråga antingen får ett uppehållstillstånd eller ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut och därmed ska lämna landet. Den asylsökande kommer till Sverige och ansöker om asyl på någon av Migrationsverkets ansökningsenheter. Inledningsvis bedömer Migrationsverket om det är Sverige som ska pröva asylansökan eller om personen kommer från ett annat land som i första hand är skyldigt att pröva ansökan. Saknar den sökande asylskäl kan Migrationsverket fatta ett snabbt beslut i ärendet, om den sökande exempelvis är medborgare i ett annat EU-land. Asylprocessen ska sätta det individuella behovet av skydd i centrum och därför ska varje ansökan prövas individuellt. Vid ansökningstillfället informeras den sökande om asylprocessen och sina rättigheter såsom dagersättning, bostad, hälsooch sjukvård och organiserad sysselsättning. Dessutom får den asylsökande lämna önskemål om kön på offentligt biträde, tolk respektive handläggare. Ett offentligt biträde, som ska hjälpa den sökande att komplettera sin asylansökan, förordnas. Därefter kallas den sökande till det offentliga biträdet för att de tillsammans ska gå igenom asylskälen. Asylutredningen som biträdet genomför ska ligga till grund för inlagan som det offentliga biträdet sänder till Migrationsverket. 63. 64. Mottagandedirektiv 2003/9/EC Artikel 17.1. Ibid. Artikel 19.4. - 26 -