---f----- REG ERI NGSKANSLIET 2010-01-20 Utri kesdepartementet Europeiska kommissionen Generalsekretariatet Rättssekretariatet Rue de la Loi 200 B-l049 BRYSSEL Belgien Svar på motiverat yttrande angående ordningen för mervärdesskattegrupper (KOM:s ref SG(2009) 0/9294, ärendenummer 2008/2144) Kommissionen har i ett motiverat yttrande, som inkom till. Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen den 23 november 2009, gjort gällande att Sverige åsidosatt artikel 11 i direktiv 2006/ll2/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt - mervärdesskattedirektivet, genom att i svensk lagstiftning begränsa ordningen för mervärdesskattegrupper till vissa sektorer. Kommissionen vänder sig mot det förhållandet att de svenska bestämmelserna om möjlighet att ingå i en mervärdesskattegrupp är begränsade till tillhandahållare av finansiella tjänster och försäkringstjänster. Den svenska regeringen får med anledning av det motiverade yttrandet anföra följande. Regeringen vidhåller den inställning som tidigare framförts i svaret på formell underrättelse i ärendet. Regeringen anser alltså att artikel 11 i mervärdesskattedirektivet ska tolkas så att det är möjligt för medlemsstaterna att på nationell nivå utpeka vissa sektorer inom vilka det ska vara möjligt att bilda mervärdesskattegrupper. Detta under förutsättning att det, som i den svenska lagstiftningen, är fråga om tydligt avgränsade sektorer som omfattar alla aktörer som verkar på samma marknad genom att tillhandahålla jämförbara varor och tjänster. Enligt kommissionen ska artikel 11 tolkas så att en ordping för mervärdesskattegrupper måste vara öppen för samtliga typer av ekonomisk verksamhet i en medlemsstat som inför ordningen. Till stöd härför har kommissionen för det första åberopat att artikel 11 enligt sin ordalydelse inte begränsar tillämpningen till vissa sektorer. För det andra har kommissionen anfört att neutralitetsprincipen innebär att bestämmelserna om mervärdesskattegrupper inte kan tillämpas enbart för vissa sektorer, eftersom detta skulle gynna vissa företag framför Postadress Telefanvaxel E post, registraloroforeign.minislry.se 10339 STOCKHOLM 08-4051000 X4OO: S=Regislralor, O=Foreign; P=Minislry, A=SIL, C=SE 8esDksadress Telefax Telex Malmlorgsgalan 3 08 723 Il 76 10590 MINFOR S
andra. Regeringen kommer nedan att bemöta kommissionens ståndpunkt och närmare utveckla skälen för regeringens inställning. 2 Ordalydelsen av artikel 11 i mervå'rdesskattedirektivet Inledningsvis konstaterar regeringen att det inte följer av ordalydelsen i artikel 11 i mervärdesskattedirektivet att en medlemsstat som väljer att införa en ordning för mervärdesskattegrupper måste låta denna omfatta alla skattskyldiga. Som kommissionen själv påpekar i sitt meddelande från juli 2009 om möjligheten att tillåta mervärdesskattegrupper, är ordalydelsen i artikel 11 kortfattad, vilket ger medlemsstaterna själva utrymme att fastställa närmare regler för genomförandet av bestämmelserna.! Den begränsning som kommissionen förordar framgår.. inte av lydelsen. Det finns heller inte några andra bestämmelser i direktivet som specifikt rör mervärdesskattegrupper. Den begränsning som kommissionen gör gällande kan inte heller underförstått anses framgå av artikel 11 i mervärdesskattedirektivet. Syftet med artikel 11 i mervärdesskattedirektivet Enligt rättspraxis ska lagstiftning inom unionen inte tolkas uteslutande med beaktande av dess ordalydelse, utan hänsyn ska också tas till den allmänna systematiken och ändamålet med det system i vilket lagstiftningen ingår. 2 Huvudsyftet bakom införandet av artikel 11 i mervärdesskattedirektivet var att möjliggöra för beskattningsbara personer som är bundna till varandra genom finansiella, ekonomiska och organisatoriska band att för mervärdesskatteändamål betraktas som en enda person. Medlemsstaterna har därigenom givits en möjlighet att kunna undvika att betrakta beskattningsbara personer vars oberoende endast är en rättslig teknikalitet som separata personer, för att förenkla administrationen eller :bekämpa missbruk. 3 Med hänvisning till detta syfte riktar kommissionen kritik mot de bakomliggande skälen för den svenska bestämmelserna. Kommissionen gör i punkt 20 i det motiverade yttrandet gällande att ordningen för mervärdesskattegrupper inte var avsedd att möjliggöra för företag att undvika sådana kostnader som följer av icke avdragsgill mervärdesskatt. I detta avseende vill regeringen påpeka att syftet bakom att tillåta gruppregistrering inom den finansiella sektorn är just att förenkla och I Kom(2009) 325 slutlig, sid, 2. : 2 Se till exempel domen i mål C-292/00, Davidoff, REG 2003, 1-389, punkt 24.. 3 Kom(2009) 325 slutlig, sid 3-4 med hänvisningar till tidigare Kom-dokument.
3 underlätta för företagen genom att undvika att en konstlad uppdelning av verksamheten på olika juridiska personer sker, av enbart skatteskäl. I svaret på den formella underrättelsen har regeringen förklarat varför den valt att förbehålla möjligheten till gruppregistrering.för just finansiella aktörer. I korthet har man ansett att det förelegat ett särskilt stort behov av att förenkla för just dessa företag, med hänsyn till de villkor de verkar under. De finansiella företagens verksamhet regleras i särskild lagstiftning för banker, värdepappersbolag och försäkringsföretag. Dessa företag är i princip förhindrade att driva annan verksamhet än finansiell sådan. Dessutom finns legala krav på att olika finansiella verksamheter endast får bedrivas i separata bolag. Det är därmed tydligt att möjligheten till gruppregistrering inom denna sektor gör det möjligt att undvika en konstlad uppdelning på olika juridiska personer. Det råder således inte någon konflikt mellan syftet bakom bestämmelsen i artikel 11 i mervärdesskattedirektivet och syftena bakom den svenska regleringen. Det kan vidare konstateras att den tolkning av bestämmelsen som kommissionen förordar inte vinner något stöd av dess syfte. Tvärtom talar syftet med bestämmelsen för att möjligheten till gruppregistrering bör kunna begränsas endast till de sektorer där det föreligger ett faktiskt behov av detta, såsom är fallet med den finansiella sektorn. Skatteneutralitet Kommissionen gör i punkt 19 i det motiverade yttrandet gällande att de fördelar som följer av bestämmelserna om mervärdesskattegrupper måste gälla alla ekonomiska verksamheter och att en begränsning i rätten att omfattas av möjligheten till gruppregistrering bara kan godtas av att man behöver vidta åtgärder mot ett potentiellt missbruk i fråga om tydligt identifierade transaktioner. Denna mycket precisa tolkning - som inte kommer till klart uttryck någon annanstans - anser kommissionen följa av den grundläggande principen om skatteneutralitet, som den kommit till uttryck i det femte skälet till det första mervärdesskattedirektivet. Den svenska regeringen kan emellertid inte hålla med om kommissionens tolkning. Den grundläggande principen om skatteneutralitet framgår numera av skäls och 7 till mervärdesskattedirektivet. I skäls anges bland annat att ett mervärdesskattesystem blir enklast och mest neutralt när skatten tas ut på ett så allmänt sätt som möjligt. Av skäl 7 framgår att systemet för mervärdesskatt bör vara konkurrensneutralt genom att liknande varor och tjänster belastas med lika stort skatteuttag inom varje medlemsstats territorium. Det är otvivelaktigt så att nationella bestämmelser om möjlighet att bilda en mervärdesskattegrupp kan innebära fördelar för vissa beskattningsbara personer och att sådana bestämmelser därför kan strida
mot principen om skatteneutralitet, beroende på deras utformning. Som framhållits i svaret på den formella underrättelsen saknas såvitt regeringen känner till emellertid stöd för att principen ska ges en sådan allmän räckvidd att den kräver att varje lättnad i beskattning måste,. utsträckas till att omfatta alla ekonomiska aktörer och verksamheter. Även om den grundläggande betydelsen av principen kan sägas vara att all ekonomisk verksamhet ska behandlas på samma sätt, har domstolen i,nu aktuellt avseende preciserat principen så att den utgör hinder mot att,aktörer som utför liknande transaktioner behandlas olika i mervärdesskattehänseende. 4 I vissa fall har domstolen gett uttryck för samma synsätt men fokuserat på transaktionerna och framhållit att principen om skatteneutralitet utgör hinder för att "likartade varor och tjänster, vilka således konkurrerar med varandra, behandlas olika i mervärdesskattehänseende".5 Oavsett om domstolen valt att framhäva.likabehandlingen av näringsidkarna eller av deras transaktioner, kan det som den svenska regeringen uppfattar praxis emellertid konstateras att 'domstolen hittills ansett att konkurrensen endast snedvrids i de fall jämförbara transaktioner behandlas olika.. En förutsättning för att kunna tillämpa den aktuella artikeln utan att,komma i konflikt med neutralitetsprincipen bör inte vara att den ska kunna tillämpas för samtliga ekonomiska verksamheter i medlemsstaten. Det avgörande kriteriet för huruvida en bestämmelse som endast omfattar vissa aktörer eller sektorer strider mot neutralitetsprincipen bör vara om det finns andra sektorer eller aktörer som erbjuder liknande varor och tjänster, men som inte omfattas av möjligheten till skattelättnad. Det är tydligt att de företag som verkar inom den finansiella sektorn i princip bara konkurrerar med varandra. Detta eftersom de finansiella företagens verksamhet tar sin utgångspunkt i och omgärdas av specifika legala krav, vilket i princip förhindrar dem att bedriva annan verksamhet och även omöjliggör konkurrens från sektorer som inte uppfyller dessa.krav. Det är vidare något förvånande att kommissionen kräver en vid tillämpning av artikel 11 i mervärdesskattedirektivet, med hänsyn till att en effekt av bestämmelsen är att viss verksamhet undantas från beskattning. En parallell bör därmed kunna dras till de principer för tolkning av undantagen från beskattning som framgår av domstolens praxis. Domstolen har i upprepade fall fastslagit att de uttryck som 4 4 Se domen i mål C-363/05 Morgan Fleming, REG 2007, 1-05517, punkt 46 med hänvisningar till tidigare praxis, samt domarna i målen C-382/02, Cimber Air, REG 2004, 1-8379, punkterna 23 och 24 och C-280/04 Jyske Finans, REG 2005, 1-10683, punkt 39. 5 Se domen i mål C-109/02, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, 1-12691, punkt.20, samt övrig praxis som hänvisas till i punkt 28 i förslaget till avgörande av ; generaladvokat Kokott i C-363/05 Morgan Fleming.
används för att bestämma undantagen från skatteplikt i artikel 13 i sjätte direktivet (numera artikel 135 i mervärdesskattedirektivet) ska tolkas restriktivt, eftersom de innebär avsteg från den allmänna principen att mervärdesskatt ska tas ut på varje tillhandahållande av tjänster från en beskattningsbar person som sker mot vederlag. Av detta kan utläsas att man generellt bör sträva efter så små avsteg som möjligt från huvudregeln om generell skatteplikt. Det bör därmed kunna beaktas att effekten aven begränsad tillämpning av möjligheten till gruppregistrering rent faktiskt blir ett mindre avsteg från huvudregeln om generell skatteplikt, jämfört med den vidsträckta tolkning som kommissionen förespråkar. Även detta talar för att de aktuell~ svenska bestämmelserna inte strider mot principen om skatteneutralitet. 5 Sammanfattningsvis ger artikel 11 i mervärdesskattedirektivet enligt sin ordalydelse medlemsstaterna möjlighet att införa regler om gruppregistrering enbart beträffande vissa sektorer. Detta strider inte mot artikelns syfte eller mervärdesskatteregleringen i övrigt. De svenska reglerna erbjuder en möjlighet till gruppregistrering för samtliga företag som tillhandahåller finansiella tjänster. I enlighet med EV-domstolens praxis i fråga om innebörden av principen om skatteneutralitet kan någon snedvridning av konkurrensen därmed inte bli följden. Den svenska regeringen står givetvis till förfogande med ytterligare upplysningar i ärendet om kommissionen så önskar.