^ g^t Svensk* Fjärrvärme Svensk Fjärrvärme Erik Thornström Svensk Energi Göran Lagerstedt Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Kopia till: Näringsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Hemställan om ändringar i fastighetstaxeringslagen vad gäller kraftvärmeverk Sammanfattning Skatteverket gör inför fastighetstaxeringen 2013 en helt ny tolkning av fastighetstaxeringslagen för kraftvärmeverk som avviker från vad som varit praxis i 25 år. Föreningarna anser att det är orimligt att ändra tolkningen av regelverket utan föregående offentlig utredning, konsekvensanalys och politisk behandling av regering och riksdag. Föreningarna ifrågasätter beredningsordningen av förslaget då det inte har behandlats i förarbetena till de lagstiftningsförändringar som riksdagen nyligen beslutat om inför fastighetstaxeringen för 2013 (prop. 2011/12:41, bet. 2011/12:SkUll, rskr. 2011/12:134). Föreningarna bedömer att konsekvenserna av den helt nya tolkningen av lagen och därmed skatteförändringen kan bli en fem- till tiodubbling av fastighetsskatteuttaget jämfört med dagsläget. Detta innebär i flera fall att det inte längre blir företagsekonomiskt motiverat att bedriva fortsatt kombinerad eloch värmeproduktion. För de mycket långsiktiga och kapitalkrävande investeringar som kraftvärmeverk utgör måste det vara möjligt att lita på hur lagstiftningen kommer att tolkas och tillämpas. Långsiktiga kapitalkrävande investeringar kräver långsiktiga förutsägbara spelregler. EU:s kraftvärmedirektiv ålägger medlemsstaterna att främja utbyggnaden av högeffektiv kraftvärme. EU-kommissionen presenterade i juni 2011 ett förslag till reviderat energieffektiviseringsdirektiv där ytterligare åtgärder för att främja kraftvärme inom EU föreslås. Skatteverkets förslag går i motsatt riktning i förhållande till dessa intentioner. De senaste åren har omfattande investeringar gjorts i främst biobränsle- och avfallseldade kraftvärmeverk. Utbyggnaden har stimulerats bl.a. av elcertifikatssystemet och tidigare även utformningen av avfallsbeskattningen. Skapat: 2012-03-13 Senast ändrat: 2012-03-19 1 (6) Hemställan öndr fastighetstaxeringslagen
Konsekvenserna av förslaget blir nu att denna utveckling bryts och att tidigare gjorda investeringar kan komma att bli olönsamma. Det är oklart vad ändamålet är med de ökade skatteintäkterna som den nya tolkningen av fastighetstaxeringslagen innebär. Den senaste budgetpropositionen indikerar blygsamma prognostiserade höjningar av intäkterna från fastighetsskatt (prop. 2011/12:1). Svensk Fjärrvärme och Svensk Energi hemställer att 15 kap. 10 Fastighetstaxeringslagen (FTL) ändras mot bakgrund av Skatteverkets nya tolkning för kraftvärmeverk. Vi föreslår följande lydelse: 10 Riktvärdet för mark till ett värmekraftverk skall utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan mark. Riktvärdet för en kraftverksbyggnad till ett värmekraftverk skall utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan byggnad. Tillägg"För värmekraftverk där elproduktionen sker med kraftvärme skall riktvärdet för mark respektive kraftverksbyggnad endast avse värdet hänförligt till elproduktionen i kraftverket." Bakgrund Sedan våren 2011 har ett arbete pågått om kommande fastighetstaxering 2013. Föreningarna har lämnat underlag till Skatteverket och ett antal möten har hållits med Skatteverket i vilka även el och värmeproduktionsföretag deltagit i. I ett PM framtaget av Lantmäteriet på uppdrag av Skatteverket daterat den 8 februari och reviderat 13 mars 2012 föreslås nu att även värmedelen i kraftvärmeverk ska ingå i fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter fr.o.m. 2013 (AFT 13). Skatteverket gör här en helt ny tolkning av Fastighetstaxeringslagen (FTL) Föreningarna konstaterar att dagens fastighetstaxeringslag (FTL, 1979:1152) har funnits sedan 1979. Reglerna i FTL om elproduktionsenheter har funnits i mer än 25 år. Skatteverket har i sin tillämpning av dessa regler hittills inte bedömt att värmedelen ska inkluderas i beräkningen vid fastighetstaxeringen. Föreningarna är därför mycket förvånade över att Skatteverket nu gör en helt ny tolkning av fastighetstaxeringslagen. Föreningarna har hemställt till Skatteverket att tidigare tolkning skall vara gällande vid kommande fastighetstaxering 2013. Skatteverket har avvisat denna hemställan med motivering att lagen nu ska tolkas rätt och tidigare tolkning under 25 år varit fel. Skatteverkets GD beslutade i frågan den 12 mars. Fastighetstaxeringslagen - Tolkning I 2 kap. FTL delas alla byggnader in i olika byggnadstyper. För de olika byggnadstyperna finns sedan olika regler och metoder för att beräkna taxeringsvärdet. En särskild grupp av byggnadstyper är specialbyggnader. Enligt 3 kap. FTL föreligger ingen skatteplikt för specialbyggnader. Det har således stor betydelse om en byggnad klassas som specialbyggnad eller som någon av de andra byggnadstyperna. Skapat: 2012-03-13 Sparat: 2012-03-19 2 (6)
Till kraftverksbyggnad hör "byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström". Bland specialbyggnaderna finns kategorin värmecentral. Denna definieras som "Byggnad för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution." Enligt FTL får en byggnad bara tillhöra en byggnadstyp. Därför finns i 2 kap. 3 den s.k. övervägandeprincipen som säger att "byggnadstypen ska bestämmas med hänsyn till det ändamål som byggnad till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnad till övervägande del används på". Skatteverket tolkar nu reglerna så att ett kraftvärmeverk inte kan klassas som värmecentral och att det därför måste klassas som elproduktionsenhet, dvs. kraftverksbyggnad och tomtmark till kraftverksbyggnad. Att värmedelen i ett kraftvärmeverk inte ska åsättas något värde vid taxeringen har varit tveklöst vid hittillsvarande fastighetstaxeringar sedan reglerna om värmecentraler kom. Definitionen av värmecentral innehåller ett tydligt undantag för anläggningar som även är inrättade för elproduktion. Syftet med detta är att elproduktionsanläggningen i ett kraftvärmeverk inte ska kunna undgå att klassas som elproduktionsenhet genom att man vid fastighetstaxeringen får anläggningen klassad som värmecentral. Ett annat syfte med regeln är att tydliggöra att här gäller inte övervägandeprincipen. Även en liten "andel" elproduktionsanläggning i ett kraftvärmeverk ska taxeras som elproduktionsanläggning. Regelverket för fastighetstaxering Då man studerar regelverket under FTL, nämligen fastighetstaxeringsförordningen (FTF) och Skatteverkets handböcker, så är det enligt vår mening helt klart hur taxeringsvärdet på ett kraftvärmeverk ska beräknas. I 1 kap. 34 a FTF anges den relativt enkla formel som ska användas för att bestämma riktvärdet för byggnaderna till ett värmekraftverk. I formeln ingår faktorn Pi = installerad effekt. Under rubriken kraftvärmeverk, i 1 kap. 34 c FTF, preciseras beträffande sådana enheter att "Med installerad effekt avses den eleffekt som utgör aggregatets märkeffekt vid elproduktion." Denna definition finns även i Skatteverkets Handledning för fastighetstaxering 2007. Skatteverket har således fram till nu haft uppfattningen att värmedelen i ett kraftvärmeverk inte ska läggas till grund för värdet på elproduktionsenheten. Så som regelverket ser ut nu finns enligt vår uppfattning bara utrymme att beräkna taxeringsvärdena för kraftvärmeverk på ett sätt. FTL anger att värmecentraler som innehåller elproduktion ska taxeras enligt reglerna för elproduktionsenheter och FTF anger också hur värdet på en sådan enhet ska beräknas, nämligen genom att enbart beräkna värdet för elproduktionsdelen. Ser man hela regelverket sammantaget finns inte utrymme för att beräkna något värde för värmedelen i ett kraftvärmeverk. Det hjälper inte att Skatteverket tar fram ett särskilt riktvärde för värmedelen. Reglerna för hur värdet på ett kraftvärmeverk ska beräknas är likväl desamma, enbart installerad eleffekt ska beaktas. En rimlig tolkning av lagstiftarens mening måste enligt vår uppfattning vara att värmeproduktion inte ska bli föremål för fastighetsskatt och att detta då måste gälla all värmeproduktion. Denna tolkning gör nu inte längre Skatteverket. Det blir mycket märkligt om värmeproduktion i enbart vissa typer av anläggningar (kraftvärmeverk) Skapat: 2012-03-13 Sparat: 2012-03-19 Hemställan ändrav fastighetstaxeringslagen 3 ( 6 )
skulle fastighetsbeskattas. Detta skulle innebära att kraftvärmeanläggningar får en kraftigt ökad skattebörda, vilket också försämrar fjärrvärmens konkurrenskraft på värmemarknaden. Beredningsordningen av Skatteverkets nya tolkning Förslaget har inte behandlats i förarbetena till de lagstiftningsförändringar som riksdagen nyligen beslutat om inför fastighetstaxeringen för 2013 (prop. 2011/12:41, bet. 2011/12:SkUll, rskr. 2011/12:134). För de mycket långsiktiga och kapitalkrävande investeringar som kraftvärmeverk utgör måste det vara möjligt att lita på hur lagstiftningen kommer att tillämpas. Föreningarna anser att det är orimligt att ändra innebörden av regelverket utan föregående utredning, remissbehandling och politisk behandling i regering och riksdag. Föreningarna anser att eventuella oklarheter i lagstiftningen måste hanteras av lagstiftaren själv och inte den som regelverket riktar sig mot eller dem som tillämpar den. Föreningarna anser att föreliggande förslag är framhastat, ogenomtänkt och saknar genomgående konsekvensanalyser av effekterna. Kraftvärmens konkurrenskraft försämras kraftigt I Skatteverkets föreslagna riktvärdesangivelser föreslås en riktvärdesanvisning om 28 700 kronor per installerad kwel för fastighetstaxeringen för 2013. Detta innebär en ökning med mer än 8 gånger jämfört med nuvarande riktvärdesanvisning om 3 500 kronor per installerad kwel som gäller för åren 2007-2012. Föreningarna bedömer att konsekvenserna av den av Skatteverket föreslagna förändrade fastighetstaxeringen kan bli en fem- till tiodubbling av fastighetsskatteuttaget jämfört med i dagsläget. Något beroende på utformningen av beräkningsgrunderna väntas det ökade årliga skatteuttaget från kraftvärmebranschen komma att handla om ca 250 miljoner kronor. Särskilt för de många större kraftvärmeanläggningar som uppförts de senaste åren innebär skatteförändringen en mycket stor tillkommande skattebörda. Kraftvärmen får även en kostnadsnackdel i jämförelse med andra slag av elproduktionsanläggningar. Detta kan i flera fall innebära att det inte längre blir företagsekonomiskt motiverat att bedriva fortsatt kombinerad el- och värmeproduktion. Elproduktion riskerar därmed att avvecklas. En avveckling av elproduktion i kraftvärmen går stick i stäv med regeringens energipolitiska riktlinjer, där det uttalas att kraftvärmen ska utvecklas som en del i ett tredje ben i elförsörjningen för att minska sårbarheten och öka försörjningstryggheten, och därmed minska beroendet av kärnkraft och vattenkraft (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). I den energipolitiska propositionen uttalas även att kraftvärme ger möjlighet att ta till vara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets energiresurser så effektivt som möjligt. Kraftvärmen är en avgörande aktör för energiåtervinning ur avfall och för att ta tillvara rester från skogsindustrin samt som eleffektleverantör, även vintertid när effektuttaget är som högst. Det är därför angeläget att utformningen av fastighetsbeskattningen och de ekonomiska styrmedlen ger förutsättningar så att effektiv kraftvärmeteknik kan användas. Sverige har möjligheter att via utbyggnad av kraftvärme minska miljöbelastningen från energiförsörjningen i Nordeuropa. Kraftvärmen har även potential att öka Skapat: 2012-03-13 Sparat: 2012-03-19 4 ( 6 )
elproduktionen i Sverige om värmeunderlaget utnyttjas bättre, eftersom Sverige i ett europeiskt perspektiv fortfarande har en låg andel kraftvärme. Om Skatteverket förslag om ny tolkning av lagen med förändrad fastighetstaxering för kraftvärmen blir gällande innebär detta att dessa möjligheter sannolikt inte kommer att tas tillvara. Minskad elproduktion försämrar effektbalansen i södra Sverige De senaste åren har omfattande investeringar gjorts i främst biobränsleeldade och avfallseldade kraftvärmeverk. I dag finns mer än 100 kraftvärmeverk i landet, varav majoriteten är biobränsle- eller avfallseldade och lokaliserade i södra Sverige. Utbyggnaden har stimulerats bl.a. av elcertifikatssystemet och tidigare även av utformningen av avfallsbeskattningen. Merparten av de kraftvärmeanläggningar som i dag erhåller elcertifikat kommer dock att fasas ut ur elcertifikatssystemet vid utgången av 2012. I dag svarar den årliga elproduktionen från kraftvärmeverk för ca 13 TWh, eller ca 10 % av Sveriges elförsörjning. Enligt en branschprognos från i november 2011 planeras investeringar i ny kraftvärme uppgå till ca 29 miljarder kronor under perioden 2012-2016. Den samlade tillkommande effekten beräknas till 600 MW el och ca 4,6 TWh i årsproduktion av el. Kraftvärmeverk kommer nu i stället att stängas och som resultat ge ett ännu högre elpris i södra Sverige. Lönsamheten i de stora planerade investeringarna i kraftvärmen de närmaste åren försämras kraftigt. Minskad produktion i kraftvärmeverken kan i det korta perspektivet innebära ökad produktion av el i andra fossila anläggningar utomlands och motverkar ambitionerna om ökad förnybar elproduktion. Den svenska försörjningstryggheten avseende el försämras också då lokal elproduktion måste ersättas med elimport. Elområden och elprisskillnad norra-södra Sverige Börspriset på el sätts efter utbud och efterfrågan på el. Sedan den 1 november 2011 är Sverige indelat i fyra elområden. Att indelningen gjorts är resultatet av en rättslig tvist som pågått inom EU. När Sverige tidigare hölls samman som ett enda elområde begränsades elöverföringen till andra länder när det var svårt att få elen i Sydsverige att räcka till. Sådana begränsningar strider mot EU:s konkurrensregler. I elområde Malmö finns en stor efterfrågan på el men för liten produktion. Detta är ett faktum sedan kärnkraftverket Barsebäck (ca 1200 MW) av politiska skäl stängdes. Därför kommer elpriset ofta att bli högre i södra Sverige än i norra Sverige. För att reducera risken för att det blir ett högre elpris i Sydsverige finns det alltså två alternativ. Det ena är att bygga ny elproduktion/basproduktion i Skåne och det andra är att bygga ut ledningsnätet så att mer el kan föras ner från norra Sverige. Det naturgaseldade kraftvärmeverket (Öresundsverket) bidrar till att minska risken för ett högre elpris i Södra Sverige. Men t.ex. kommer detta verk att drabbas av Skatteverkets nya tolkning av Fastighetstaxeringslagen och dessutom är det redan drabbat av en diskriminerande koldioxidskatt. Skapat: 2012-03-13 Sparat: 2012-03-19 5 (6)
Förslaget strider mot EU:s ambitioner att öka andelen kraftvärme Inom EU finns ett kraftvärmedirektiv (2004/8/EG) med syfte att främja högeffektiv kraftvärme och därmed bidra till ett effektivare energiutnyttjande. Att inkludera även värmedelen i fastighetstaxeringen strider mot intentionerna med detta direktiv då det innebär minskad användning av kraftvärme. I stället kommer en övergång ske till separat värmeproduktion med minskad energieffektivitet som följd. Sverige får därmed svårare att klara sina uppsatta energieffektiviseringsmål. Även i EUkommissionens förslag till nytt energieffektviseringsdirektiv som presenterades 2011 föreslås flera åtgärder för att ytterligare främja användningen av kraftvärme. Vi anser att den föreslagna fastighetstaxeringen av värmedelen i kraftvärmeverk strider mot direktivförslagets intentioner. Hemställan Med stöd av ovanstående hemställer Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme att lydelsen i Fastighetstaxeringslagen 15 kap ändras så att inte lagstiftarens intentioner enligt vår mening kan misstolkas av Skatteverket. Lagändringen föreslår vi ska träda i kraft den 1 januari 2013. Vi föreslår följande tillägg i 15 kap. 10 fastighetstaxeringslagen (1979:1152): 10 Riktvärdet för mark till ett värmekraftverk skall utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan mark. Riktvärdet för en kraftverksbyggnad till ett värmekraftverk skall utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan byggnad. Tilläse: För värmekraftverk där elproduktionen sker med kraftvärme skall riktvärdet för mark respektive kraftverksbyggnad endast avse värdet hänförligt till elproduktionen i kraftverket. Författningskommentar: Enligt 2 kap. 2 FTL klassificeras byggnad för produktion av varmvatten för uppvärmning som värmecentral. För att värmeproduktionen i ett kraftvärmeverk ska likställas med sådan verksamhet som ingår i värmecentraler regleras att riktvärdet för mark respektive kraftverksbyggnad endast ska avse värdet hänförligt till elproduktionen i kraftverket. Tillägget innebär ingen förändring i sak utan är enbart ett förtydligande av hur paragrafen är avsedd att tolkas, vilket också överensstämmer med hur den hittills har tillämpats. 'Stockholm den 20 mars Kjell[jansä'on VD Svensk Energi ^JU^J^xJe^Jr^-^ Ulrika Jardfelt VD Svensk Fjärrvärme Skapat: 2012-03-13 Sparat: 2012-03-19