Ägarpolicyn inom avfallshanteringen Inledning Dokumentet om ägarpolicyn inom avfallshanteringen har utarbetats vid Kommunförbundets enhet för samhälle, teknik och miljö. Arbetet har utgått från de allmänna rekommendationerna om kommunernas ägarpolicy. Rekommendationerna har granskats ur avfallshanteringens perspektiv med beaktande av särdragen i den avfallshantering som kommunerna ansvarar för. Inom avfallshanteringen påverkas ägarpolicyn speciellt av det ansvar för att ordna avfallshantering som lagstiftningen direkt ålägger kommunerna. Därför är det viktigt att fästa vikt vid hur kommunerna som ägare till avfallsverk och avfallsbolag kan styra lösningar inom avfallshanteringen och påverka hur avfallshanteringen organiseras och utvecklas. I början av detta dokument, under de två följande rubrikerna, behandlas faktorer som allmänt påverkar ägarpolicyn och senare behandlas rekommendationer som uttryckligen gäller avfallshanteringen. Kommunernas förändrade verksamhetsformer Kommunerna har övergått från att producera tjänster till att tillhandahålla dem. Kommunala enheter och affärsverk håller på att få en allt självständigare ställning, och parallellt med dem bildas fristående enheter för serviceproduktion, till exempel bolag, stiftelser och samkommuner. För myndighetsuppgifterna tillsätts så kallade gemensamma nämnder. De förändrade verksamhetsformerna ändrar kommunens ledningssystem och ställer nya krav på ledningen och beslutsfattandet i kommunen och på beslutsfattarna. Beslutsfattarna måste inse sin roll och sitt ansvar. Kommunfullmäktige, styrelsen och de ledande tjänsteinnehavarna ansvarar för inriktningen, målformuleringen och övervakningen i den verksamhet som kommunen ansvarar för. Enheternas ledning ansvarar för hur verksamheten organiseras och de uppsatta målen genomförs. Kommunerna måste känna till vilka frågor som avgörs på vilken beslutsnivå och hur dessa avgöranden binder andra beslutsnivåer och beslutsfattare. Koncerntänkande och koncernbeslutsfattande förutsätter att dotterbolag och andra enheter iakttar kommunens riktlinjer och ställer sig bakom dem. Grunder för ägarstyrning I styrningen av kommunens serviceproduktion är det viktigt att välja effektiva verksamhetsformer. Det viktigaste i ägarstyrningen är att hela beslutskedjan ställer sig bakom de mål som kommunens eller kommunernas ledning fastställt och verkar för att nå dessa mål. Centrala aspekter i ägarstyrningen är: Definition av verksamhetens mål Verksamhetens mål utgår från hela kommunens strategiska mål som fördjupas och stöds genom sektoriella mål. Målen för kommunens lagstadgade uppgifter bestäms till stor del redan i lagstiftningen eller i bestämmelser som myndigheterna utfärdat med stöd av lagstiftningen, men vid valet av policy och bestämning av servicenivå och avgiftspolitik kan kommunen ha rörelsefrihet beroende på sektorn. Ekonomi och fördelning av resurser Till det ekonomiska perspektivet hör beslut om kapitalanvändningen, dvs. i praktiken att besluta om betydande investeringar och beträffande den skattefinansierade verksamheten att sköta finansieringen. De ekonomiska målen står i förhållande till det kapital som kommunen investerat i respektive verksamhet, men avkastningskravet på det investerade kapitalet beror på verksamhetens karaktär. Beträffande vissa funktioner förväntas ingen finansiell avkastning på kapitalet, utan avkastningen består av den effekt verksamheten har på kommuninvånarna och deras välfärd. I vissa andra funktioner kan däremot de kommunalekonomiska effekterna betonas mer. Principer för riskhantering Det är motiverat att samordna hanteringen av både skade- och affärsrisker. Om skaderiskerna bedöms på lika grunder inom hela kommunkoncernen kan en gemensam linje också tillämpas när det gäller vilken risknivå som ska godkännas, hur stora risker som ska tas på det egna ansvaret och vilka risker som ska 1
försäkras. Det är kommunen som bär det slutliga ansvaret för eventuella ekonomiska risker i de kommunala enheternas eller samkommunernas verksamhet. Därför är det motiverat att kommunens högsta ledning anger gränser för enheternas risktagande och följer upp risker som anknyter till enheternas verk-samhet. De enheter som ansvarar för serviceproduktionen organiserar verksamheten på bästa sätt inom ramen för de mål som ägaren satt upp. Enheterna rapporterar regelbundet till ägaren om sin verksamhet, måluppfyllelsen och utsikterna för den närmaste framtiden. Kommunen ska fatta klara beslut om det rapporteringssystem som ska iakttas. Ägarens representanter vidtar nödvändiga åtgärder för att utveckla verksamheten, precisera målen eller minska riskerna, om rapporteringen ger anledning till det. Kommunala aktiebolag Den allmännaste samarbetsformen inom avfallshanteringens serviceuppgifter är idag ett aktiebolag som kommunerna grundat för denna uppgift och som de äger tillsammans. Bolagets uppgifter och verksamhetsområde fastställs i bolagsordningen och förhållandet mellan aktieägarna fastställs i ett eventuellt aktieägaravtal. Förhållandet och arbetsfördelningen mellan bolaget och dess delägare bestäms dessutom ofta närmare i ett samarbetsavtal mellan bolaget och kommunerna. Bolagsordningen, aktieägaravtalet och samarbetsavtalet är viktiga redskap för ägarstyrningen. Ett kommunägt aktiebolag utgör inte en del av den kommunala organisationen, men det hör till kommunkoncernen i det fallet att kommunen har bestämmanderätt i bolaget. Aktiebolaget är en privaträttslig samarbetsform och på dess verksamhet tillämpas aktiebolagslagstiftningen. Målsättningen sker vid bolagsstämman som således är ett forum för ägarstyrning. Bolagsstämman för ett aktiebolag kan ge bolagsledningen förpliktande anvisningar om de inte strider mot aktiebolagslagen eller bolagsordningen. Det måste finnas en öppen dialog mellan ägarna och bolagets styrelse för att styrelsen och den övriga ledningen ska känna till ägarnas mål för utvecklingen av bolaget. I aktieägar- eller samarbetsavtalet kan man också komma överens om förfaranden för utveckling av samarbetet, hur den kontinuerliga kontakten mellan kommunerna upprätthålls och med vilka metoder kommunerna gemensamt tar ställning i frågor som gäller organiseringen av avfallshanteringen. I aktiebolagets operativa ledning är verkställande direktören underställd styrelsen vars uppgift är att i första hand sköta bolagets intressen och representerar därför inte i egentlig mening ägarkommunerna. Aktiebolaget äger själv sin egendom. Aktiebolagets verksamhet finansieras genom avgifter eller lån. Värdkommunsmodellen I bolagsordningen eller aktieägaravtalet för ett kommunalt avfallsbolag står ofta att bolaget inte syftar till att ge vinst och att bolaget inte delar ut dividender. I vissa fall anges detta också i samarbetsavtalen mellan bolaget och kommunerna. Den senaste tidens utredningar om bolagens eventuella behov av konkurrensneutralitet har lett till tankar om att kommunernas avfallsbolag borde ge kommunerna en skälig avkastning på det placerade kapitalet och bland annat full ersättning för säkerhet för miljötillstånd. De kommunala avfallsbolagen sköter ägarkommunernas lagstadgade serviceuppgifter inom avfallshanteringen antingen genom att själva producera tjänsterna eller genom att köpa tjänsterna av privata serviceproducenter. Bolagen är också allmänt tvungna att tillhandahålla avtalsbaserade avfallstjänster för näringsverksamheten bland annat därför att det inte finns någon annan i regionen som tillhandahåller tjänsten i fråga, till exempel deponier. En alltför omfattande verksamhet på marknadens villkor kan äventyra bolagets ställning som en anknuten enhet för kommunerna i enlighet med upphandlingslagen och därför lönar det sig att formulera principerna också för denna verksamhet i avtalen om samarbetet och i ägarstyrningen. När en kommun (värdkommunen) med stöd av ett avtal sköter en uppgift för en eller flera kommuners räkning, kan kommunerna komma överens om att en del av ledamöterna i kommunens organ som sköter uppgiften ska utses av de andra kommunerna. Också ett sådant organ är värdkommunens organ, även om det sköter de fastställda eller föreskrivna uppgifterna också för de andra avtalskommunernas räkning. Till exempel en gemensam räddningsnämnd har befogenheter att för samtliga samarbetskommuners del besluta i ärenden som faller under nämnden. Av samarbetsavtalet ska framgå det gemensamma organets verksamhetsområde och uppgifter, liksom också hur organets beslutsfattande organiseras. En gemensam nämnds ekonomi är en del av värdkommunens ekonomi. I samarbetsavtalet kan man komma överens om hur de övriga kommunerna 2
kan delta i den ekonomiska planeringen inom verksamhetsområdet och hur riskerna fördelas mellan kommunerna. I samarbetsavtalet kan man också komma överens om förfaranden för utveckling av samarbetet, hur den kontinuerliga kontakten mellan kommunerna upprätthålls och med vilka metoder kommunerna gemen-samt tar ställning i frågor som gäller organiseringen av avfallshanteringen. När förvaltningen och beslutsfattandet i ett gemensamt organ organiseras bör målet vara att alla kommuner som deltar i samarbetet har en så jämlik ställning som möjligt när man beslutar om verksamhetens innehåll, mål och utveckling. Värdkommunens särställning bör begränsas endast till organiseringen av den praktiska verksamheten. För att uppnå en jämlik ställning mellan kommunerna kan det vara motiverat att i stor utsträckning delegera beslutsfattandet till en gemensam nämnd. Dessutom är det möjligt att till exempel komma överens om att betydande investeringar avtalas mellan samtliga kommuner som deltar i samarbetet eller att värdkommunen inte har rätt att överta behandlingen av den gemensamma nämndens beslut. Samkommun En samkommun bildas genom ett avtal mellan kommunerna. Detta så kallade grundavtal godkänns av kommunernas fullmäktige. I grundavtalet fastställs samkommunens uppgifter, dvs. vilka uppgifter samkommunen sköter för kommunernas del. I grundavtalet avtalas dessutom bland annat om organiseringen av samkommunens beslutsfattande, frågor som gäller samkommunens ekonomi, medlemskommunernas andel av samkommunens tillgångar och deras ansvar för dess skulder. I samkommunerna utövar medlemskommunerna sin beslutanderätt vid samkommunsstämman eller i det organ som anges i grundavtalet. På senare tid har det blivit vanligare att beslutsfattandet avtalas i samkommunens grundavtal på det sättet att samkommunens viktigaste ärenden avgörs genom likalydande beslut i medlemskommunernas fullmäktige. Beslut som gäller samkommunens ägarstyrning eller verksamhetens mål kan inte fattas i enskilda medlemskommuners organ, utan kommunerna beslutar om dessa tillsammans. När samkommunen bildas sätts målen upp och skrivs in i grundavtalet. Målen kan senare behandlas och preciseras i samkommunens organ. Ansvaret för samkommunens operativa verksamhet ligger hos styrelsen eller ett motsvarande organ som fastställs i grundavtalet. Samkommunsstyrelsens befogenheter bestäms med stöd av samkommunens instruktioner. Alternativa affärsverk enligt kommunallagen Genom en ändring av kommunallagen, dvs. ett nytt kapitel 10 a, preciserades de kommunala eller samkommunala affärsverkens ställning som självständiga resultatenheter. Samtidigt gavs bestämmelser om en ny samarbetsform för kommunerna, dvs. affärsverkssamkommunen. Kommunala affärsverk När en kommun sköter avfallshanteringen för flera kommuner kan denna värdkommun för uppgiften bilda ett affärsverk enligt kapitel 10 a i kommunallagen. Målet med bestämmelserna om affärsverk är att göra affärsverkens verksamhet mer smidig och transparent och skapa klarhet i affärsverkens ställning på marknaden. Genom bestämmelserna om utarbetande av affärsverkets budget och bokslut eftersträvas effektivare verksamhetsmöjligheter för affärsverket och större kostnadsmotsvarighet för servicen. Affärsverkets direktion har en central roll i ledningen av verket. Direktionen leder och övervakar affärsverkets verksamhet och ansvarar för att affärsverkets förvaltning och verksamhet samt den interna kon-trollen ordnas som sig bör. Affärsverkets direktion kan vara ett gemensamt organ för de kommuner som deltar i samarbetet. Till de delar som direktionens uppgifter bestäms i kommunallagen, kan de inte överföras till ett annat kommunalt organ. Också en samkommun kan bilda ett affärsverk för att sköta sina uppgifter, såsom avfallshanteringen. Affärsverket är då en del av samkommunen. Affärsverkssamkommun I stället för en vanlig samkommun kan kommunerna bilda en sådan affärsverkssamkommun som avses i ändringen av kommunallagen för att sköta enbart organiseringen av avfallshanteringen. På affärsverkssamkommunen tillämpas kommunallagens bestämmelser om samkommuner med de undantag 3
som anges i kapitel 10 a och som gör det möjligt att tillämpa principerna för ledning av ett affärsverk på ledningen av affärsverkssamkommunen. En lyckad ägarstyrning bygger på fungerande samarbete och engagemang Såväl för kommunägda avfallsbolag som för samkommuner och avtalssamarbete finns det formbundna metoder för hur ägarstyrningen kan utvidgas ända till verksamhetsenheterna. Resultatet blir emellertid inte nödvändigtvis bra om ägarstyrningen bygger enbart på formella maktförhållanden och utövandet av dem. När målen är klara, entydiga och välgrundade och beslutsfattarna på alla nivåer helhjärtat ställer sig bakom dem skapas verkliga förutsättningar för goda resultat. Kompetenta personer uppnår målen, när de genomförande och styrande enheterna har ett fungerande samarbete. Målen liksom också de verkliga motiveringarna till dem måste vara klara för samtliga aktörer, om man vill att de ska ställa sig bakom målen. Framför allt i kommunernas samarbetsorganisationer måste man fästa särskild vikt vid definitionen av gemensamma mål och motiveringarna till målen, eftersom kommunerna i annat fall lätt inriktar sin verksamhet efter de egna målen. Om ägarna inte har gemensamma ambitioner för verksamhetens mål och utveckling faller ansvaret för detta på företagets ledning. Ägarna tappar greppet om verksamheten, eftersom de inte klarar av ägarstyrningen. Ägarstyrningen indelas på sätt och vis i två faser. Först måste man vid förhandlingarna mellan kommunerna hitta en gemensam ståndpunkt för verksamhetens inriktning och utveckling och därefter ska nödvändiga beslut fattas i sammanslutningens organ. Om kommunerna inte har en gemensam vilja finns det inte heller någon fungerande ägarstyrning. Alla som deltar i verksamheten måste ha en klar bild av vilka frågor som behandlas på olika beslutsnivåer, var man beslutar om verksamhetens mål och verksamhetsprinciper, vem som representerar ägaren i beslutsfattandet och vem som representerar aktörerna. Äga-ren eller koncernledningen har en viktig roll också därför att den inte enbart övervakar utan vid behov också stödjer aktören. Därför är det viktigt att kommunens och dottersamfundens ledning öppet diskuterar hur funktionerna ska utvecklas, även om diskussionerna inte kan resultera i egentliga beslut. Vid diskussionerna kan ägarens representanter och dottersamfundens ledning säkerställa att de har en gemensam syn på verksamhetens mål och utveckling. Kommunens uppgifter inom avfallshanteringen Enligt den gällande avfallslagen ska kommunen sköta avfallshanteringen i fråga om avfall som uppkommit från bosättning och avfall som uppkommit vid offentlig förvaltning och serviceverksamhet och som är jämförbart med avfall från bosättning. Kommunen bär således ansvaret för en del av det kommunala avfallet på så sätt att kommunalt avfall från närings- och företagsverksamhet (inkl. privat serviceverksamhet) inte ingår i detta ansvar. I den avfallslag som är under beredning och som eventuellt träder i kraft i början av år 2011 är det möjligt att uppgiften utvidgas en aning och även omfattar ansvar som anknyter till kommunalt avfall från näringsverksamhet, såsom deponering och energiåtervinning. Uppgifterna inom avfallshanteringen består idag och sannolikt också i framtiden av två olika typer, dvs. myndighetsuppgifter som anknyter till utövning av offentlig makt och serviceuppgifter som anknyter till genomförande eller organisering av den operativa verksamheten. Myndighetsuppgifter är bland annat godkännande av avfallshanteringsbestämmelser och avfallstaxor samt bestämning av avfallsavgifter. Serviceuppgifter är bland annat att ordna eller konkurrensutsätta avfallstransporten samt att organisera behandlingen av avfall eller ordna att avfallet förs till återvinning. Myndighetsuppgifterna ska skötas vid en offentligrättslig kommunal enhet, serviceuppgifterna kan överföras till en annan instans. Serviceuppgifterna kan också köpas av utomstående serviceproducenter med iakttagande av lagstiftningen om of-fentlig upphandling. Med stöd av en särskild bestämmelse i avfallslagen kan kommunerna inom ramen för sitt allmänna verksamhetsområde enligt kommunallagen erbjuda tjänster inom avfallshantering bland annat för att skapa en infrastruktur för näringslivet då det inte finns någon servicemarknad. Detta behövs allt mer speciellt i perifera regioner och glesbygdsområden. Om det är fråga om avfallshantering som skapar förutsättningar för näringslivet men inte är hantering av kommunalt avfall sker avfallshanteringen avtalsbaserat och kostnaderna täcks med privaträttsliga avgifter. Kommunerna bär inte ansvaret för hanteringen av avfall som omfattas av producentansvaret. För att skapa och använda ett effektivt uppsamlingsnät har kommunerna på avtalsba-sis bland annat ordnat uppsamlingen av kommunalt avfall som omfattas av producentansvaret på producentsammanslutningarnas bekostnad. I det nuvarande systemet ansvarar kommunerna för den del av förpackningsavfallet som uppkommer i form av kommunalt avfall som producenten inte har tagit ansvar för, vilket skapar oklarhet och ineffektivitet i planeringen av tjänster. 4
Utveckling av samarbetet och ägarstyrningen inom avfallshanteringen Enligt avfallslagen ska kommunerna efter behov i samarbete ordna den avfallshantering som ankommer på dem. Statsrådet kan förplikta kommunerna att samarbeta och kan bestämma samarbetsvillkoren, om det finns ett behov av samarbete inom avfallshanteringen enligt avfallslagen eller enligt bestämmelser eller föreskrifter som utfärdats med stöd av den, men kommunerna inte sinsemellan når en överenskommelse om samarbete. Kommunerna sköter i regel avfallshanteringens serviceuppgifter som regionalt samarbete. Detta samarbete har uppkommit på kommunernas eget initiativ utan insatser av tillsynsmyndigheterna. Den vanligaste samarbetsformen är ett kommunägt aktiebolag, men samarbete förekommer också i form av den så kallade värdkommunsmodellen och i samkommuner. Myndighetsuppgifter sköts i allt högre grad i en gemensam avfallsnämnd för samarbetsområdet, men också ofta i primärkommunens organ. I ägarstyrningen är det fråga om hur ägarna bildar en gemensam uppfattning om hur avfallshanteringen ska utvecklas och inriktas i de frågor som ägarna direkt kan påverka genom sina beslut. En av kommunernas uppgifter är att bestämma avfallshanteringens servicenivå och utforma avfallspolitiken. Här ingår också principerna för verksamhetens finansiering och avgiftspolitik, vilket i praktiken innebär bland annat överenskommelse om hur kostnaderna täcks för de tjänster inom avfallshanteringen som ett gemensamt avfallsverk producerar för varje kommuns invånare. En annan viktig fråga med tanke på ägarstyrningen är hur och hurdana förutsättningar som skapas för uppfyllandet av skyldigheterna i lagstiftningen till exempel med hjälp av avgiftspolitiken. En tredje viktig fråga är dessutom hur kommunerna utformar gemensamma ambitioner i frågor som gäller organiseringen av avfallshanteringen. I bolagsordningen, aktieägaravtalet, samkommunens grundavtal eller avtalet om samarbete mellan kommunerna avtalas om samarbetets innehåll, organiseringen av samarbetet och de centrala målen för verksamheten. I samarbetsorganens förvaltning är det kommunernas representanter som utövar beslutanderätt. Beslutsfattandet styrs å ena sidan av de principer och mål för verksamheten som skrivits in i avtalen och å andra sidan av de deltagande kommunernas ställningstaganden i de frågor som behandlas och sådana anvisningar som avses i 23 i kommunallagen och som kommunerna eventuellt ger sina representanter. De deltagande kommunernas styrning slutar dock inte i och med att de nämnda avtalen ingåtts. Den praktiska verksamheten och framför allt utvecklingen av den förutsätter en kontinuerlig uppföljning i kommunerna, ställningstaganden och en gemensam syn hos ägarkommunerna om hur avfallshanteringen ska organiseras och utvecklas. Också ledningen av avfallsbolaget eller avfallsverket förutsätter regelbunden kontakt med ägarna. För att kommunerna ska kunna formulera gemensamma ståndpunkter och förmedla dessa till avfallsbolaget eller avfallsverket och för att bolagets eller verkets synpunkter ska kunna förmedlas till ägarna krävs det överenskomna verksamhetsprinciper. I avtal som gäller samarbete kan man komma överens om förfaranden för utveckling av samarbetet, hur den kontinuerliga kontakten mellan kommunerna upprätthålls och med vilka metoder kommunerna gemensamt tar ställning i frågor som gäller organiseringen av avfallshanteringen. Vid behov kan en grupp på några personer som bildats av ägarkommunernas representanter hålla kontakt till kommunerna och kartlägga deras åsikter om ärenden som ska behandlas, så att kommunerna kan bilda sig en gemensam ståndpunkt. Då bör anvisningarna för kommunernas representanter som fattar beslut och arbetar inom avfallsbolagets eller avfallsverkets förvaltning basera sig på kommunernas gemensamma syn som utformas i gruppen. För att ägarstyrningen ska vara effektiv vid organiseringen, genomförandet och utvecklingen av avfallshantering som ordnas av kommunerna eller kommunernas regionala avfallsbolag eller avfallsverk måste innehållet vara enhetligt. De kommuner som deltar i samarbetet måste hitta en gemensam syn som utgångspunkt för styrningen och förmedla den vidare till avfallsbolaget eller avfallsverket. När ägarkommunerna har en klar gemensam syn på avfallshanteringens servicenivå och övriga avfallspolitiska faktorer, kan kommunernas representanter vid avfallsbolaget eller avfallsverket arbeta i enlighet med dessa ståndpunkter och kommunerna kan vid behov ge representanterna enhetliga anvisningar. Kommunernas gemensamma avfallspolitiska syn och en öppen diskussion mellan kommunernas representanter och avfallsbolaget eller avfallsverket underlättar och styr beredningen av ärenden också vid bolaget eller verket. 5
I allmänhet är det meningen att samma servicenivå och avgiftspolitik ska iakttas inom avfallshanteringen i hela samarbetsområdet. Om en eller flera kommuner trots allt inte vill ha en gemensam servicenivå, avfallspolitik eller avgiftspolitik för samarbetsområdet, utan istället vill ha kommunspecifika avfallstjänster, system för avfallstransport, intervaller för tömning av uppsamlingskärl, skyldigheter till separat insamling eller olika avfallsavgifter, är det viktigt att i avtalen om samarbete skriva in särskilda bestämmelser om förfaranden, avgiftspolitik och finansiering. Det föreligger inte heller något hinder för en fungerande gemensam ägarstyrning i det fallet att servicen är olika i kommunerna, om detta avtalats tydligt i de avtal som styr samarbetet och det finns klara förfaranden och en enhälligt godkänd avgifts- och finansieringspolitik som bygger på olikhet. Varje ägarkommun ska då i styrningen och det egna beslutsfat-tandet beakta de tilläggskostnader och det finansieringsbehov som eventuellt uppkommer till följd av att servicen är olika. Utöver samarbetsavtalet kan det mellan serviceproducenten och enskilda kommuner finnas separata avtal om service som inte gäller alla kommuner. Sådan service inom avfallshanteringen kan till exempel vara eftervård av en gammal deponi. I samarbetsavtalet kan man komma överens om de förutsättningar enligt vilka serviceproducenten kan ingå kommunspecifika avtal. Ägarstyrningens struktur Bilden nedan visar ägarstyrningens struktur. Bolagsordningen (aktieägaravtal och avtal om samarbete), samarbetsavtalet eller grundavtalet för en samkommun är ett centralt redskap för ägarstyrning. När ett avtal utarbetas har samtliga kommuner en likvärdig ställning. I avtalet ska man komma överens om de spelregler som samarbetet grundar sig på. I värdkommunsmodellen uppfyller värdkommunen ägarkommunernas vilja i enlighet med de spelregler som överenskoms i avtalet. I aktieägaravtalet kommer kommunerna överens om principerna för arbetet i bolagets förvaltning och det egna beslutsfattandet som anknyter till bolagets verksamhet och förvaltning. Aktieägaravtalet är ett avtal som binder delägarkommunerna. Bolagets verksamhetsområde definieras i bolagsordningen. Det finns skäl att också slå fast bolagets viktigaste uppgiftshelheter i bolagsordningen. Beträffande avfallsbolag bör bland annat fastställas om bolaget endast sköter kommunens lagstadgade uppgifter eller också är verksamt på marknaden. Om bolaget inte syftar till att ge vinst till aktieägarna ska detta anges i bolagsordningen. I ett samarbetsavtal mellan kommunerna och bolaget är det möjligt att mer noggrant än i bolagsordningen avtala om de tjänster som bolaget producerar för kommunen och kommuninvånarna samt uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och bolaget inom avfallshanteringen. I avtalet kan man också komma överens om utvidgning av bolagets verksamhet och behandlingen och godkännandet av betydande investeringsbeslut i delägarkommunerna samt om finansieringen av investeringar och kommunernas deltagande i finansieringen. Kommunernas samarbetsorgan kartlägger delägarkommunernas åsikter och sammanställer kommunernas gemensamma ståndpunkt i frågor kring avfallshanteringen. Samarbetsorganet representerar kommunerna och fungerar som kontaktlänk till bolaget. Det är viktigt att bolagets synpunkter når kommu-nerna när de formulerar sina åsikter om utvecklingen av avfallshanteringen. Likaså är det viktigt att bolaget känner till kommunernas uppfattningar som stöd för det egna beslutsfattandet. Inom bolaget fattas besluten av bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören. Kommunernas representanter beslutar vid bolagsstämman om de frågor som bolagsstämman enligt aktiebolagslagen och bolagsordningen ska fatta beslut om. Bolagsstämmans viktigaste uppgifter är att godkänna bokslutet, bevilja ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga samt välja och vid behov avsätta bolagets styrelse. Styrelsen är bolagets viktigaste organ. Styrelsen sörjer för bolagets förvaltning och för att verksamheten är ändamålsenligt organiserad. Styrelsen styr och övervakar bolagets operativa ledning och godkänner bland annat bolagets strategi och följer upp genomförandet. Verkställande direktören sköter bolagets löpande förvaltning i enlighet med styrelsens anvisningar och föreskrifter. 6
Avfallsstrategi, avfallspolitik och avfallshanteringens servicenivå Kommunförbundets styrelse godkände 24.2.2000 ett avfallsstrategiskt ställningstagande som bland annat rekommenderar att kommunerna gör upp ett avfallspolitiskt program. Rekommendationen är fortfarande aktuell och kan tillämpas i samarbete mellan kommunerna. Avgiftspolitik Dessutom kan följande utvecklingsmöjligheter övervägas: Man kunde kanske se kommunens avfallsmyndighet som beställare medan delägarkommunerna med hjälp av olika redskap för samarbete står för ägarstyrningen. Som beställare bestämmer kommunens avfallsmyndighet om servicenivån inom hanteringen av kommunalt avfall, den separata insamlingen och avgiftspolitiken, dvs. de grundläggande frågorna i avfallsstrategin. Som styrande ägare drar kommunerna upp riktlinjerna för servicenivån o.d. som stöd för avfallsmyndighetens beslutsfattande, och dessutom beträffande bolaget, hur bolaget ska fungera, om det ska vara verksamt på marknaden, hur mycket som ska inkomstföras till kommunerna osv. I denna ägarstyrning är det viktigt att ha kontakt med kommunens avfallsmyndighet för att till exempel ett oförutsett inträde på marknaden inte ska äventyra hanteringen av kommunalt avfall osv. En gemensam regional avfallsnämnd som fungerar som kommunens avfallsmyndighet är att rekommendera i det fallet då kommunerna sköter sina uppgifter inom avfallshanteringen i samarbete genom ett avfallsbolag. Om samarbetsmodellen är en samkommun, behövs ingen separat myndighet. Samkommunen kan dock vid sidan av bolaget också vara en gemensam myndighet istället för en gemensam nämnd. Om en regional avfallsnämnd inrättas sköter den avfallshanteringens myndighetsuppgifter och utformar därigenom också en avfallsstrategi och avfallspolitik och kan också fungera som beställare gentemot bolaget. Istället för att fullmäktige i varje kommun godkänner en egen avfallsstrategi kunde kommunernas gemensamma avfallsnämnd godkänna en avfallsstrategi för verksamhetsområdet som bereds i samarbete med avfallsbolaget och de kommunala myndigheterna. Genom att skapa en gemensam kommunal avfallsmyndighet är det också möjligt att bereda sig på situationer där kommunernas bolag kanske förlorar sin ställning som anknuten enhet och det behövs ett gemensamt organ bland annat för att konkurrensutsätta trans-porter av kommunalt avfall och för upphandlingen av tjänster inom återvinning och behandling. I budgetbeslutet som i allmänhet ingår i ägarpolicyn sätter ägaren upp de ekonomiska ramarna inom vilka serviceproducenten ska uppfylla de skyldigheter som fastställs i lagstiftningen och avtalen. Avfallshanteringens deponikostnader ska i enlighet med avfallslagens uttryckliga bestämmelse täckas med avfallsavgifterna. I ägarstyrningen avgörs om också andra kostnader ska täckas med avgifter enligt upphovsprincipen och hurdan avgiftspolitik som tillämpas i övrigt inom de ramar avfallslagen ger. Enligt avfallslagen ska avfallsavgiften återspegla kostnaderna, utgå från servicenivån och uppmuntra till minskning av avfallsmängden. I den ekonomiska styrningen kan ägarna fästa vikt vid effektivitet och uppnående av servicenivån med skäliga insatser. I den avgiftspolitiska styrningen som ingår i ägarpolicyn bevakas de ekonomiska intressena hos de kommuninvånare som avfallshanteringens tjänster riktas till. I allmänhet är det meningen att avgiftspolitiken ska vara enhetlig inom samarbetsområdet och att samma avfallstaxa tillämpas inom området. I den avgiftspolitiska styrningen är det ändå bra att utgå ifrån att det gemensamma avfallsverkets kostnader för de avfallstjänster som tillhandahålls invånarna i varje samarbetskommun ska täckas med avfallsavgifter som tas ut av invånarna i just den kommunen. Avgiftspolitiken hör nära samman med avfallshanteringens servicenivå. En avvikande servicenivå kan leda till annorlunda enhetskostnader än i en annan samarbetskommun. Detta innebär att om någon av samarbetskommunerna för att bevaka kommuninvånarnas intressen godkänner en lägre avgiftstaxa än de övriga kommunerna, kan kommunen inte kräva likadana tjänster inom avfallshanteringen för sina kommuninvånare som i de övriga kommunerna. Å andra sidan kan de lokala förhållandena i någon kommun medföra betydligt 7
högre kostnader för organiseringen av avfallshanteringen än i övriga kommuner. Detta bör beaktas redan när samarbetet och anknytande finansierings- och avgiftspolitik avtalas samt senare i ägarstyrningen och det övriga beslutsfattandet. Varje ägarkommun ska därför i styrningen och det egna beslutsfattandet beakta de tilläggskostnader och det finansieringsbehov som eventuellt uppkommer till följd av att servicen och förhållandena är olika. Annorlunda service ska basera sig på de principer som samarbetskommunerna tillsammans kommit överens om. Om kommunen vill ha en annorlunda avgiftspolitik är det motiverat att beakta en annorlunda kostnadsstruktur redan i avtalen om samarbetet. I framtiden kan ägarstyrningen också bestå av beslut om principer och mål för inkomstföring och eventuell dividendutdelning, då konkurrensneutralitet eftersträvas i kommunernas avfallsbolag. Forum för utformning av gemensamma ambitioner Utöver styrningen har ägaren i uppgift att ge serviceproducenten och dess operativa ledning stöd. För detta behövs ett mer eller mindre formellt forum för utformning av gemensamma ambitioner inom avfallshanteringen. Det är naturligt att i samarbetsavtalet slå fast ett sådant samarbetsorgan för kommunerna, de enheter som sköter avfallshanteringens myndighetsuppgifter och de avfallsbolag eller avfallsverk som ansvarar för serviceuppgifterna. I sin enklaste form kan samarbetsorganet vara en samarbets-grupp som består av representanter för kommunerna, myndighetsenheterna och bolaget. En bredare modell kan vara en delegation som bildas av dessa parter. Närmare upplysningar Leena Eränkö Miljöjurist Kirsi Rontu Chef för samhällstekniken 8