Europeiska unionens råd Bryssel den 27 maj 2016 (OR. en) Interinstitutionellt ärende: 2012/0193 (COD) 9301/16 NOT från: till: Föreg. dok. nr: 7251/16 Ärende: Ordförandeskapet DROIPEN 94 JAI 470 GAF 29 FIN 314 CADREFIN 23 CODEC 712 Ständiga representanternas kommitté (Coreper)/rådet Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen Lägesrapport/riktlinjedebatt 1. Sammanfattning Detta dokument innehåller resultaten av diskussionerna på expertnivå om bedrägerier som rör mervärdesskatt (moms) och frågan om huruvida dessa bedrägerier ska ingå i utkastet till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (PIF-direktivet) med sikte på att återuppta förhandlingarna med Europaparlamentet om utkastet till direktiv. Rådet uppmanas att notera resultaten och att ställa sig bakom fortsatta ansträngningar att hitta en kompromisslösning, i enlighet med kapitel 4. 2. Bakgrund Det senaste trepartsmötet om PIF-direktivet hölls den 2 juni 2015 1, och parlamentet och rådet var då nära att formulera en överenskommelse. Lagstiftarna konstaterade dock att de var oeniga om en viktig fråga, nämligen huruvida momsrelaterat bedrägeri skulle omfattas av tillämpningsområdet för utkastet till direktiv. Europaparlamentet insisterade på att momsbedrägerier skulle omfattas, medan rådet vidhöll ståndpunkten från den allmänna riktlinjen 2, nämligen att intäkter från moms inte ska omfattas av detta direktiv. Förhandlingarna sköts därför upp. 1 2 Se dok. 8604/15. Se dok. 10232/13. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 1
Den 8 september 2015 meddelade domstolen sin dom i mål C-105/14 (Taricco-målet) som ledde till förnyad diskussion om huruvida momsbedrägerier ska ingå i utkastet till PIF-direktiv. Med hänvisning till denna dom anordnade det luxemburgska ordförandeskapet en rad diskussioner, särskilt i RIF-rådet i oktober 2015. I debattinlägg uttryckte ministrarna olika åsikter om konsekvenserna för deras del av Taricco-målet. Några ministrar uppgav att domen inte ändrade deras åsikt om att mervärdesskatt borde undantas från PIF-direktivet, medan ett stort antal ministrar förklarade sig villiga att i viss utsträckning inkludera momsbedrägeri i tillämpningsområdet för utkastet till PIF-direktiv. Efter dessa diskussioner drog det luxemburgska ordförandeskapet slutsatsen 3 att rådet i något skede måste närma sig parlamentet om PIF-direktivet någonsin ska kunna antas. Mervärdesskattefrågan bör därför undersökas ytterligare. Framför allt och innan förhandlingarna med Europaparlamentet kan återupptas verkar det finnas ett behov av att förtydliga den exakta innebörden och konsekvenserna av mervärdesskattebedrägerier i allmänhet, framför allt i nära samarbete med skatteexperter (t.ex. mervärdesskattens art, metoder för beräkning av mervärdesskatt, samverkan mellan administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder), fastställa vilket tillämpningsområde direktivet skulle kunna omfatta och nå fram till ett motsvarande utkast (t.ex. vilka kriterier som ska tillämpas brottets gränsöverskridande art eller ett tröskelvärde och i så fall på vilken bas detta tröskelvärde bör beräknas den skada som har uppstått för budgeten/den fördel som har erhållits eller beloppet för transaktionen i fråga, inklusive eller exklusive mervärdesskatt), samt undersöka kopplingen mellan en eventuell bestämmelse om mervärdesskatt i utkastet till direktiv och utkastet till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (t.ex. brottets gränsöverskridande art). 3 Dok. 14281/15. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 2
3. Utvecklingen under det nederländska ordförandeskapet Det nederländska ordförandeskapet har följt upp ministrarnas diskussioner, och i synnerhet det luxemburgska ordförandeskapets slutsatser, i syfte att undersöka möjligheten att ta upp de momsrelaterade frågorna i direktivet. Ordförandeskapet gör följande sammanfattning av de tre mötena på arbetsgruppsnivå: Den 10 februari 2016 hölls ett möte i den behöriga arbetsgruppen (arbetsgruppen för materiell straffrätt) där experter på momsbedrägerier deltog. Målet med mötet var att uppnå samförstånd inte enbart om hur mervärdesskatten fungerar i medlemsstaterna utan även om hur momsbedrägerier begås, hur de bekämpas (t.ex. genom administrativa och straffrättsliga förfaranden), följderna av sådana bedrägerier för unionen samt innehållet i PIF-direktivet. Även om delegationer från flera medlemsstater i klara ordalag uttryckte att de inte ändrat ståndpunkt i frågan om huruvida momsbedrägerier ska omfattas av PIF-direktivet var de flesta av dem villiga att diskutera de frågor som ordförandeskapet ville ta upp vid mötet. Kombinationen av straffrättsliga experter och skatteexperter i en ingående diskussion ledde till att samtliga experter fick en bättre förståelse för alla aspekter av den aktuella frågan. Skatteexperterna tog del av förklaringar av hur utkastet till PIF-direktiv syftar till harmonisering av brottsrekvisit och straffrättsliga påföljder och inte innebär några ändringar av de gällande administrativa reglerna om mervärdesskatt. De straffrättsliga experterna fick en bättre förståelse av den verkliga innebörden av momsbedrägeri och de sätt och metoder som används för att bekämpa det i de olika medlemsstaterna. Följande huvudslutsatser drogs vid mötet: Termen "momsbedrägeri" används allmänt för handlingar eller underlåtenhet som rör mervärdesskatt och som har det gemensamt att de strider mot gällande skyldigheter i fråga om mervärdesskatt. Även om syftet främst är momsbedrägeri kan en sådan handling beroende på sammanhanget anses vara en administrativ överträdelse eller en straffbar gärning. Vad som anses vara en straffbar gärning skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 3
Mervärdesskattebedrägeri är sällan en isolerad företeelse. Det sker oftast i kombination med bedrägerier som rör andra typer av skatter. I de flesta medlemsstater sköts utredningar av fall som rör skattebedrägeri och således även mervärdesskattebedrägeri huvudsakligen av skattemyndigheterna och är administrativa till sin natur. Brottsutredningar och åtal är reserverade för allvarligare fall. Förhållandet mellan administrativa och straffrättsliga förfaranden när det gäller momsbedrägerier varierar mellan medlemsstaterna, vilket gör det komplicerat att göra jämförelser. De befintliga nationella system som har införts lämnar ofta utrymme för flexibilitet som gör det möjligt att välja mellan administrativa och straffrättsliga påföljder. Vid valet av slutlig strategi används ofta ett tröskelvärde uttryckt som en beräknat belopp för den skada som åsamkats den nationella budgeten. Dessa medlemsstaters delegationer har framhållit att det är av central betydelse att se till att befintliga administrativa förfaranden inte påverkas av PIF-direktivet. Ett stort antal delegationer visade i princip villighet att utreda möjligheten att i tillämpningsområdet för utkastet till direktiv inbegripa allvarliga fall av momsbedrägeri. Uppfattningarna om vilka fall som bör anses vara allvarliga varierar dock avsevärt. Flera delegationer försvarade införandet av ett tröskelvärde som (indirekt) uttrycker den skada som åsamkats unionens budget, varvid det förekom olika åsikter om storleken på detta tröskelvärde. Andra motsatte sig användningen av ett tröskelvärde som enda grund för att definiera allvarliga fall, och konstaterade att många faktorer måste beaktas när man avgör om ett fall av bedrägeri är allvarligt. En del hävdade att man endast på grundval av nationell rätt kan fastställa bedrägeriets svårighetsgrad. Ordförandeskapet följde upp diskussionerna från det kombinerade mötet i samband med mötet i Ordförandeskapets vänner med straffrättsliga experter den 24 februari 2016, i syfte att diskutera möjliga sätt att ändra tillämpningsområdet för utkastet till PIF-direktiv. Helt konkret analyserades möjliga ändringar i syfte att ta med åtminstone vissa fall av grovt momsbedrägeri i tillämpningsområdet för utkastet till direktiv. Trots att flera delegationer erinrade om sitt principiella motstånd mot att momsrelaterade brott skulle omfattas, var de flesta delegationerna generellt sett öppna för att diskutera olika alternativ, även om de angav att det kan ta en viss tid att nå en godtagbar kompromiss. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 4
Följande huvudslutsatser drogs vid mötet: Man måste se till att medlemsstaterna kan behålla sina befintliga system för administrativa påföljder för momsrelaterat bedrägeri, vilket kan klargöras i ett skäl. Det måste förtydligas att administrativa åtgärder för återkrav på nationell nivå i fall av momsbedrägeri inte kommer att påverkas av några skyldigheter enligt PIF-direktivet. Det vore önskvärt att i huvudtexten i PIF-direktivet förtydliga att strukturen, organisationen och funktionssättet hos medlemsstaternas skatteförvaltningar inte påverkas av detta direktiv och att mervärdesskatten fortsätter att omfattas av medlemsstaternas behörighet. Förutsatt att allvarliga former av "momsbedrägeri" kommer att omfattas av PIFdirektivet behövs det en separat beskrivning av sådant bedrägeri, med inriktning på alla aspekter av så kallat karusellbedrägeri, inklusive gemenskapsinternt bedrägeri via skenföretag. Det behövs en tröskel som omfattar bedrägerifallets totala skada (den skada som åsamkats den nationella budgeten (eller budgetarna) och unionens ekonomiska intressen). De kompromisser som nåddes vid trepartsmötet kan behöva ses över mot bakgrund av införandet av bestämmelser om grovt momsbedrägeri i PIF-direktivet. Slutligen togs frågan upp huruvida artikel 113 i EUF-fördraget, i synnerhet kravet på ett särskilt lagstiftningsförfarande, är relevant om allvarliga fall av momsbedrägeri skulle omfattas av PIF-direktivet. Den 6 april 2016 anordnades det tredje mötet om mervärdesskattefrågan, även denna gång för de straffrättsliga experterna. Ordförandeskapet föreslog ett antal bestämmelser som skulle kunna ingå i utkastet till PIF-direktiv med tanke på en framtida kompromiss med Europaparlamentet om dessa frågor. Arbetsgruppen diskuterade detaljerna i dessa förslag, samtidigt som vissa delegationer upprepade gånger underströk att de fortfarande inte accepterar att momsrelaterade bestämmelser införs i PIF-direktivet. Dessutom diskuterades Europeiska åklagarmyndighetens behörighet i fråga om brott som rör momsbedrägeri. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 5
Följande huvudslutsatser drogs vid det mötet: Med hjälp av rådets juridiska avdelning klargjordes frågan om den rättsliga grunden, vilket resulterade i en överenskommelse om att artikel 83.1 inte bör ersättas av artikel 113 i EUF-fördraget som rättslig grund för eventuella bestämmelser om momsbedrägeri. Arbetsgruppen närmar sig en överenskommelse om skälen 25b och 25c som säkerställer ett lämpligt förhållande mellan administrativa och straffrättsliga påföljder och deras tillämpning, vilket är särskilt viktigt inom området för momsrelaterade brott. Dessa påföljder kan tillämpas parallellt förutsatt att detta inte strider mot stadgan om de grundläggande rättigheterna. Medlemsstaternas behörighet på området för skatteförvaltning kommer att respekteras i PIF-direktivet. Om specifika bestämmelser för brott som rör momsbedrägerier införs i PIF-direktivet sker detta lämpligast genom ändring av artiklarna 3 (definition) och 7.4 (påföljder), medan den sista meningen i artikel 2 bör utgå. Fokus bör ligga på de mest allvarliga formerna av momsbedrägeri, såsom karusellbedrägeri, gemenskapsinternt bedrägeri via skenföretag och bedrägeri som medför en sammanlagd skada på minst 1 000 000 euro, oberoende av om skadan uppkommer i en eller flera medlemsstater, och brottet bör göra det möjligt att åtala alla som har deltagit i systemet även om deras individuella handlingar förefaller vara mindre allvarliga. Det finns ett allmänt samförstånd om att en eventuell behörighet för Europeiska åklagarmyndigheten för brott som rör momsbedrägeri endast kan följa av PIF-direktivet, vilket även är fallet med behörigheten för de övriga brott som omfattas av PIF-direktivet. Europeiska åklagarmyndighetens utövande av denna behörighet kan dock regleras ytterligare i utkastet till förordning om Europeiska åklagarmyndigheten. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 6
4. Frågor till ministrarna På grundval av dessa iakttagelser och kommentarerna från delegationerna har ordförandeskapet arbetat vidare med utkastet till bestämmelser i skälen 25b och 25c samt artiklarna 2.2, 3.1 d, 7.4 a och 13 i utkastet till PIF-direktivet. Dessa bestämmelser har utformats med grund i en tydlig förutsättning: Det har inte godkänts av rådet att direktivet ska omfatta bestämmelser gällande mervärdesskatt, och andra bestämmelser i den allmänna riktlinjen kan också behöva diskuteras på nytt vid kommande förhandlingar med Europaparlamentet. De nya bestämmelserna, som återges i bilagan, bör läsas jämfört med dok. 10232/13 (allmän riktlinje) och 8604/15. Rådet uppmanas att 1. välkomna de framsteg som beskrivs i denna not, 2. stödja de fortsatta ansträngningarna för att uppnå en kompromisslösning med Europaparlamentet i frågan och 3. godkänna att skälen och bestämmelserna i bilagan skulle kunna utgöra en grund för det vidare arbetet med att återuppta förhandlingarna med Europaparlamentet och med överenskommelsen om den slutliga texten till PIF-direktivet. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 7
BILAGA Skäl 25b: Administrativa åtgärder och påföljder spelar en viktig roll för att skydda unionens ekonomiska intressen. Detta direktiv undantar inte medlemsstaterna från skyldigheten att tillämpa och genomföra administrativa åtgärder och påföljder som föreskrivs i unionsrätten enligt artiklarna 4 och 5 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95. Skäl 25c: Genom detta direktiv bör medlemsstaterna förpliktas att i sin nationella lagstiftning fastställa straffrättsliga påföljder vad gäller bedrägeri och bedrägerirelaterade brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen och som detta direktiv är tillämpligt på. Detta direktiv bör inte leda till skyldigheter beträffande tillämpningen i enskilda fall av sådana påföljder eller av något annat befintligt system för övervakning av att lagarna efterlevs. Medlemsstaterna kan i princip fortsätta att tillämpa administrativa åtgärder och påföljder parallellt på det område som omfattas av direktivet. Vid tillämpningen av den nationella lagstiftning som införlivar detta direktiv bör medlemsstaterna emellertid säkerställa att utdömandet av straffrättsliga påföljder för brott i enlighet med detta direktiv och av administrativa åtgärder och påföljder inte leder till ett åsidosättande av stadgan om de grundläggande rättigheterna. Skäl 25d: Strukturen, organisationen och funktionssättet för medlemsstaternas skatteförvaltning påverkas inte av detta direktiv. Skäl X De allvarligaste formerna av momsbedrägeri, i synnerhet karusellbedrägeri och bedrägeri via skenföretag, utgör ett allvarligt hot mot det gemenskapsinterna systemet för mervärdesskatt. Detta direktiv syftar till att bidra till insatserna för att bekämpa dessa kriminella företeelser. 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 8 BILAGA
Skäl Y Vad gäller momsbedrägerier används begreppet sammanlagd skada för att uttrycka att detta är den sammanlagda uppskattade skada som åsamkats både den berörda medlemsstatens och unionens ekonomiska intressen. Skäl Z Den gräns på 1 000 000 EUR för den sammanlagda skadan som åsamkats genom momsbedrägeri som avses i artikel 7.4 omfattar den allvarliga minskning av unionens budget som avses i artikel 3.1 d ii. Artikel 3.1: "d) genom undantag från led c i fråga om inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt, varje handling eller underlåtenhet som begåtts genom allvarligt missbruk av det gemenskapsinterna systemet för mervärdesskatt där brotten har anknytning till två eller flera medlemsstater och avser i) användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument avseende moms, om detta leder till en allvarlig minskning 4 av medel från unionens budget, ii) iii) undanhållande av information avseende moms i strid med en specifik skyldighet, med samma effekt, presentation av korrekta momsrelaterade uppgifter i syfte att dölja utebliven betalning." 4 Skäl Z 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 9 BILAGA
Artikel 7.4 a: I ärenden som rör brott som avses i artikel 3.1 d får medlemsstaterna i stället föreskriva andra påföljder än straffrättsliga påföljder vid brott där den sammanlagda 5 skadan understiger 1 000 000 EUR. Artikel 13 (Återkrav) Detta direktiv påverkar inte återkrav i) på EU-nivå av belopp som felaktigt betalats ut i samband med att de brott som avses i artikel 3.1 a, b och c samt artiklarna 4 och 5 begås, ii) på nationell nivå av moms som inte betalats i samband med att de brott som avses i artikel 3.1 d samt artiklarna 4 och 5 begås. 5 Skäl Y 9301/16 sa,kh,le/ehe/sk 10 BILAGA