Utredning och bevisning i tvistemålsliknande förvaltningsmål

STOCKHOLMS UNIVERSITET Juridiska institutionen Juristlinjen Examensarbete i förvaltningsrätt, 15 högskolepoäng med praktik VT 2009 Utredning och bevisning i tvistemålsliknande förvaltningsmål Rebecka Hjorth

INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRKORTNINGAR... 4 1. Introduktion... 5 1.1 Inledning... 5 1.2 Syfte... 6 1.3 Avgränsning... 7 1.4 Frågeställning... 8 1.5 Disposition... 8 1.6 Metod och material... 9 2. Utredningsansvar och bevisning i förvaltningsprocessrätt och allmän processrätt... 10 2.1 Förvaltningsdomstols roll... 10 2.1.1 Rättskipning och bevisning... 11 2.2 Utredningsansvar i förvaltningsprocessrätten... 12 2.2.1 Utredning och bevisning... 12 2.2.2 Utredningsansvarets omfattning och fördelning... 13 2.2.3 Officialprövning... 15 2.2.4 Tvåpartsreformen och utredningsansvaret... 16 2.3 Förvaltningsmåls karaktär... 18 2.3.1 Brottmålsliknande förvaltningsmål... 19 2.3.2 Frågan om rättskraft särskilt i tvistemålsliknande förvaltningsmål... 20 2.3.3 Rena förvaltningsmål... 23 2.3.4 Måls karaktär i olika bemärkelser... 23 2.4 Bevisning enligt den allmänna processrätten... 24 2.4.1 Grundläggande principer... 24 2.4.2 Materiell processledning... 25 2.4.3 Grundläggande begrepp inom bevisteorin... 26 2.4.4 Bevisbörda i den allmänna processrätten... 26 2.4.4.1 Brottmål... 27 2.4.4.2 Tvistemål... 27 2.4.5 Beviskrav - definition... 28 2.4.5.1 Beviskrav i den allmänna processrätten... 28 2.4.5.2 Brottmål... 28 2.4.5.3 Tvistemål... 29 2.4.6 Bevisvärdering i den allmänna processrätten... 29 2.5 Bevisning enligt förvaltningsprocessrätten... 30 2.5.1 Åberopsbörda i förvaltningsprocessrätten... 31 2.5.2 Bevisbörda i förvaltningsprocessrätten... 32 2.5.3 Beviskrav i förvaltningsprocessrätten... 32 2.5.4 Bevisbörda och beviskrav i mål om tillsyn och disciplinära åtgärder... 33 2.5.5 Bevisvärdering i förvaltningsprocessrätten... 35 2.5.5.1 Bakgrund fri bevisprövning... 35 2.5.5.2 Fri bevisvärdering... 36 2

2.5.5.3 Bevisvärdering och framtida förhållanden... 36 2.5.5.4 Beslutsmotivering... 38 2.6 Mål enligt ElL och LEK den avgränsade måltypen... 39 2.6.1 Mål enligt ElL... 40 2.6.1.1 Bevisbörda och beviskrav... 41 2.6.2 Mål enligt LEK... 42 2.6.2.1 Effektivare domstolsprövning enligt LEK... 44 2.6.2.2 Bevisning i mål enligt LEK... 46 3. Diskussion... 48 3.1 Inledning... 48 3.2 Tvistemålsliknande förvaltningsmål dispositiva eller indispositiva?... 48 3.3 Rättskraft och skyddsintresse... 50 3.4 Bevisfrågor... 51 3.4.1 Utgångspunkter... 51 3.4.2 Åberopsbörda och materiell processledning... 51 3.4.3 Bevisbörda... 52 3.4.4 Beviskrav... 54 3.4.4.1 Beviskrav i relation till framtida förhållanden och rättskraft... 55 3.4.5 Bevisvärdering... 57 3.4.5.1 Bevisvärdering av förflutna och framtida förhållanden i relation till rättskraft... 58 KÄLLOR... 60 3

FÖRKORTNINGAR AFDL Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring AlkhL Alkohollag (1994:1738) Ds Departementsserien EI Energimarknadsinspektionen EK Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna ElL Ellag (1997:857) EF Elförordning (1994:1250) FL Förvaltningslag (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift FöEK Förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation HD Högsta domstolen HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd JO Justitieombudsmannen(s ämbetsberättelser) JT Juridisk Tidskrift KamR Kammarrätt LAF Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring LHD Lag (1977:293) om handel med drycker som enligt Lag (1994:1738) upphört gälla 1 jan 1995. LEK Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation LOU Lag (2007:1091) om offentlig upphandling NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I PBL Plan- och bygglag (1987:10) Prop. Regeringens (resp. Kungl. Maj:ts) proposition PTS Kommunikationsmyndigheten Post- och telestyrelsen RB Rättegångsbalk (1942:740) RegR Regeringsrätten RF Regeringsformen (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling SoL Socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar STEM Statens energimyndighet SvJT Svensk juristtidning TaxL Taxeringslag (1990:324) TeleL Telelag (1993:597) som enligt Lag (2003:390) upphört gälla 25 juli 2003. YHSL Lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område 4

1. Introduktion 1.1 Inledning Denna uppsats har föranletts av en på senare tid uppkommen speciell situation inom förvaltningsprocessrätten. Mål enligt Ellag (1997:857), härefter ElL, och Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation, härefter LEK, med nedan avgränsade karakteristika prövas i allmän förvaltningsdomstol, trots att dessa mål i många avseenden påminner om tvistemål i allmän domstol. Parter i dessa mål utgörs av juridiska personer, i många fall stora bolag, företrädda av juridiskt ombud liksom med förmåga att bidra till utredningen i målet. Ofta står flera aktörer som parter mot varandra. Dessa aktörer åtnjuter avtalsfrihet sinsemellan på marknader avsedda att präglas av konkurrens. Det finns således klart civilrättsliga inslag i dessa måltyper. Samtidigt finns det en anledning till att dessa mål av lagstiftaren har placerats i allmän förvaltningsdomstol. Vad gäller LEK kan den reglerande förvaltningsmyndigheten, Kommunikationsmyndigheten Post- och telestyrelsen, härefter PTS, gå in och ersätta villkor i avtal aktörerna slutit med varandra om villkoren anses konkurrenshindrande eller på annat sätt hotar allmänhetens tillgång till tjänster som är viktiga för samhället. 1 Aktörerna befinner sig således i en gråzon mellan civilrätt och förvaltningsrätt. 2 Det kan förmodas att denna situation inte ens gick att föreställa sig vid den tidpunkt då förvaltningsprocessreformen utmynnade i Förvaltningsprocesslag (1971:291), härefter FPL, i början på 1970-talet. Hur den förvaltningsrättsliga lagstiftningen skall tillämpas i ärenden som inte är typiska för svenska myndigheter när lagstiftningen inte självklart är anpassad för ärendeslaget har kommit att diskuteras på senare tid. 3 Målet med förvaltningsprocesslagstiftningen anges i förarbetena vara att ge den enskilde klargörande besked på de punkter som är väsentliga för hans möjligheter att hos förvaltningsdomstol ta till vara sin rätt. Att endast det väsentliga kom att göras till föremål för reglering beror på att processen avsågs att vara lätt att anpassa till den stora variationen av ärendetyper inom förvaltningsprocessen. En mer omfattande reglering, av samma slag som Rättegångsbalk (1942:740), härefter RB, undveks för att den enskilde inte skulle behöva anlita ombud för att föra talan i förvaltningsdomstol. 4 Förvaltningsdomstolen har i samma anda ålagts ett utredningsansvar. Frågor relaterade till förvaltningsdomstolens utredningsansvar har dock länge ansetts oklara, i synnerhet i frågor om beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering. Denna problematik är i stort förbisedd av lagstiftaren. I praxis har endast spridda frågor hanterats. Inte heller i doktrinen har dessa frågor blivit föremål för någon mer systematisk, heltäckande översikt. För att som enskild kunna bedöma vad som måste göras för att nå önskad utgång i målet, måste den enskilde i 1 Prop. 2002/03:110 s. 304, prop. 2006/07:119 s. 33. 2 Se Warnling-Nerep i JT 2007/08 s. 260 f. 3 Se för denna frågeställning Bejstam, I förvaltningslagens gränsland s. 36 liksom prop. 2006/07:119 s. 33. 4 Prop. 1971:30, se särskilt s. 291-292. Se även Wennergren s. 8, 146. 5

någon utsträckning kunna förutse vad som gäller och kan förmodas gälla för domstolens bevisprövning. FPL utgör en kortfattad lagstiftning som reglerar förfarandet för rättskipning i allmän förvaltningsdomstol (med undantag för patentbesvärsrätten). 5 Vid jämförelse med den RB som i 59 kapitel reglerar förfarandet i allmän domstol framstår FPL med dess femtiotalet paragrafer som knapphändig. Avsikten är att RB skall tjäna som ledning i de avseenden FPL saknar reglering och många hänvisningar finns också till RB. RB har också utgjort förebild vid utformningen av FPL. 6 RB har i praxis följaktligen kommit att tillämpas analogt vid rättskipning i förvaltningsdomstol. 7 Analog tillämpning sker inte automatiskt utan med hänsyn tagen till de skillnader som föreligger mellan processen i allmän domstol och förvaltningsdomstol. Regeringsrätten, härefter RegR, har uttryckt detta som att avsaknaden av tillämpliga författningsbestämmelser i förvaltningsprocessrätten innebär att ledning ibland får sökas i den allmänna processrättens system. 8 Samtidigt får FPL:s knappa natur till följd att praxis från RegR får stor betydelse för rättsutvecklingen. 9 I RegRs praxis finns också en tendens att kategorisera mål efter dess karaktär i avseende om de påminner om måltyper inom den allmänna processrätten eller inte. Även lagstiftaren har givit uttryck för en likartad strävan genom regler för omröstning i Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, härefter AFDL. 10 I allmänhet har förvaltningsprocessen alltmer genomgått en utveckling mot allmän process genom införandet av en generell tvåpartsprocess samt ökade inslag av muntlighet. Därtill prövas som huvudregel ett ärende i tre domstolsinstanser även i förvaltningsdomstol. Den svenska formen av förvaltningsprocess som separat domstolsordning motsvaras endast av den finska förvaltningsdomstolsordningen. I de länder som saknar förvaltningsdomstolar och där förvaltningsmålen handläggs i allmän domstol brukar regler för civilmål användas. 11 1.2 Syfte Syftet med denna uppsats består i att söka fastställa och diskutera vad som inom förvaltningsprocessen gäller i frågor om utredning och bevisning, och då i synnerhet i frågor om beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering. 5 FPL är subsidiär, se FPL 2. I speciallagstiftning kan således förfarandereglerna anpassas till varje rättsområde. 6 Prop. 1971:30 s. 281, 291, Wennergren s. 7-8. För ett exempel se Wennergren s. 145. 7 SOU 1991:106 del A s. 465, Wennergren s. 8, 100. 8 Se RÅ 2006 ref. 82. 9 Se Wennergren s. 8, 100 not 20. 10 För vidare redogörelse, se avsnitt 2.3. 11 Se Lavin i JT 2000/01 s. 106. 6

1.3 Avgränsning I denna uppsats behandlas förvaltningsprocessrätt, dvs. regleringen av förfarandet i förvaltningsdomstol. Begreppet förvaltningsprocessrätt har även definierats som handläggning av ärenden hos offentliga förvaltningsorgan, dvs. det administrativa beslutsfattandet. I denna definition ingår utöver förvaltningsdomstols handläggning även förvaltningsmyndighets beslutsfattande. Anledningen är att de processuella bestämmelser, bl.a. i Förvaltningslag (1986:223), härefter FL, liksom allmänna principer som beaktas vid förvaltningsmyndighets beslutsfattande anses organiskt höra samman med förfaranderegler i förvaltningsdomstol. Regleringen anses därför som helhet utgöra en motsvarighet till den processrätt som tillämpas av allmänna domstolar. 12 Det som förekommit i ett ärende och den utredning som ärendet gjorts till föremål för vid förvaltningsmyndighets prövning är naturligtvis av betydelse vid förvaltningsdomstols prövning av ärendet efter överklagande. Denna uppsats har dock som utgångspunkt att förvaltningsdomstolens roll skiljer sig från förvaltningsmyndighetens roll. 13 Av denna anledning har uppsatsen avgränsats till förfarandet i förvaltningsdomstol. I denna uppsats ansluter för klarhets skull definitionen av förvaltningsprocessrätt således till lagstiftarens definition i FPL 1. Vid en jämförelse mellan civilprocess och förvaltningsprocess är det också lämpligt att på förvaltningssidan hålla sig till rättskipning i förvaltningsdomstol. 14 Domstolens utredningsansvar förändras beroende på måltyp, sakens betydelse för den enskilde liksom partsställning i målet. 15 Dessa faktorer har fått bestämma uppsatsens avgränsning i syfte att låta domstolens aktiva utredningsansvar träda tillbaka och därigenom tydliggöra parternas ansvar för bevisningen. I denna situation blir det således tydligare vad den enskilde förväntas göra. Därmed kan ett bättre underlag för diskussion av bevisfrågor skapas. Hur dessa faktorer har påverkat avgränsningen redogörs för i följande två stycken. Betoningen har i materiellt hänseende i uppsatsen främst lagts på mål enligt ElL och LEK. 16 Anledningen till att dessa måltyper valts är att skyddsbehovet för den enskilde relativt sett är lågt då det rör sig om resursstarka aktörer som självmant initierar förfarandet och som normalt har goda möjligheter att tillvarata sina intressen liksom tillgång till juridiskt biträde. Uppsatsen är vad gäller diskussion och slutsatser avgränsad till mål där det, utöver eventuell myndighetspart, förekommer två eller flera enskilda parter 17. Termerna tvåpartsmål eller flerpartsmål förekommer för att beskriva mål där myndighet står mot enskild inför förvaltnings- 12 Ragnemalm s. 32. 13 Se avsnitt 2.1. Fortsättningsvis avses förvaltningsmyndighet med lydelsen myndighet och används i kontrast till domstol, trots att en förvaltningsdomstol också är en myndighet. Se Bohlin/Warnling-Nerep s. 21 ff. 14 Se Lavin i JT 1989/90 s. 72. 15 Se prop. 1971:30 s. 529 f. Detta utvecklas vidare i avsnitt 2.2. 16 Se avsnitt 2.6, 2.6.2 och 2.6.2.1 nedan för ytterligare precisering av avgränsningens innebörd. 17 Frågan om vem som utgör part i ett mål besvaras inte i lagtext och utforskas inte vidare här utan den som för talan i ett mål antas vara part. För en redogörelse för detta begrepps problematik, se exempelvis Bohlin/Warnling-Nerep s. 116 ff., Lavin i FT 1992 s. 98 och Wennergren s. 242. 7

domstol. Genom införandet av tvåpartsprocessen har detta dock kommit att bli den normala partsuppställningen. Detta förhållande har uppmärksammats vid studiet av rättskällorna. För att undvika oklarheter används uttrycket flera enskilda parter, vilket jag låter innefatta två eller flera enskilda parter. I redogörelsen av underlaget för diskussionen har dock inte denna avgränsning till mål med flera enskilda parter kunnat upprätthållas eftersom ledning söks i den rättsutveckling, främst praxis, som finns att tillgå. Troligen kan ledning hämtas från förvaltningsmål som formellt inte innefattar flera enskilda parter men som till sitt upplägg ändå medför att enskild står mot enskild. Uppsatsen avser att hantera frågor om beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering. Frågor om form och metod för bevisningens förebringande ligger utanför ramen för denna uppsats. 18 Trots att exempelvis frågan om rätten till muntlig förhandling kan anses kopplad till enskilds möjlighet att fullgöra sin bevisbörda, har frågor av detta slag till följd av deras omfattning inte kunnat hanteras i denna uppsats. Frågor om processens ram och officialprövning utgör heller inte föremål för fördjupat intresse. Taxeringsprocessen har utformats med ledning av regler för tvistemål i allmän domstol. Trots detta beaktas inte taxeringsprocessen i större utsträckning i denna uppsats eftersom flera enskilda parter inte förekommer inom taxeringsprocessen. Framställningen gör inte anspråk på att vara uttömmande utan strävar efter att skapa en givande utgångspunkt för diskussion av den frågeställning som anges nedan. 1.4 Frågeställning I vilken utsträckning kan regler för tvistemål i allmän domstol användas vid ovan avgränsad situation i förvaltningsdomstol i frågor om beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering? 1.5 Disposition Inledningsvis tydliggörs i avsnitt 2.1 synen på förvaltningsdomstols roll. För att kunna diskutera ovan angiven frågeställning behandlas i avsnitt 2.2 frågor om utredningsansvar och materiell processledning i förvaltningsdomstol. I avsnitt 2.3 beskrivs de riktlinjer som dragits upp i praxis vad gäller förvaltningsmåls karaktär såsom liknande brott- eller tvistemål i allmän domstol. Därefter återges översiktligt i avsnitt 2.4 de begrepp som utvecklats för bevisfrågor i allmän domstol. I avsnitt 2.5 redogörs för hur bevisteori från allmän domstol har tillämpats inom förvaltningsprocessrätten. Därefter redogörs i avsnitt 2.6 närmare för mål enligt ElL och LEK. I avsnitt 3 diskuteras i vilken utsträckning den allmänna processrättens uppfattning om beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering kan tillämpas i avseenden som ännu är osäkra inom förvaltningsprocessen. 18 Det är dock av intresse att notera att Wennergren anger att muntlig förhandling i el- och telemål kommer att gå till i princip på samma sätt som en huvudförhandling i tvistemål och att muntliga förberedelser kan förekomma, se s. 172. 8

1.6 Metod och material Vid utformande och belysande av frågeställningen har sedvanlig rättsdogmatisk metod för undersökning av rättskällorna använts. 19 Vad gäller undersökning av rättskällorna har jag strävat efter att i relevant utsträckning beakta författningstext liksom förarbeten. Domstolspraxis från RegR liksom lägre instanser har undersökts, utöver sedvanligt publicerade referat, i den mån praxis finns tillgänglig elektroniskt på berörda myndigheters webbplats, sökbar juridisk nyhetstjänst etc. Utlåtanden av Justitieombudsmannen, härefter JO, har använts för att belysa vissa frågor, liksom naturligtvis juridisk litteratur i relevanta avseenden. I anvisningarna för examensarbete på juristlinjen anges att kommentarer av avgöranden i praxis som ännu inte är slutligen avgjorda skall undvikas. Till följd av den brist som råder på avgöranden i sista instans för mål enligt LEK och ElL, liksom för att bättre kunna beakta rättsutvecklingen rent allmänt, har jag valt att avvika från denna anvisning. 19 Se Lavin i FT 1989 s. 115 ff. och i FT 1990 s. 71 ff. 9

2. Utredningsansvar och bevisning i förvaltningsprocessrätt och allmän processrätt 2.1 Förvaltningsdomstols roll Frågan om förvaltningsdomstols roll kräver en omfattande redogörelse. I det följande återges de huvudlinjer som är avgörande för aktuell frågeställning. Förvaltningsdomstols främsta uppgift är att utgöra ett organ för den enskildes rättsskydd och att som institution ge garantier för den enskildes rättssäkerhet. 20 Förvaltningsmyndigheten har en annan uppgift att fylla, bestående i att förverkliga lagstiftarens syfte såsom det angivits i speciallagstiftning och samtidigt att beakta allmänna statliga, samhälleliga intressen i avvägning mot enskilda intressen. 21 Trots att förvaltningsdomstols uppgift att bevaka den enskildes rättsskydd betonades i förarbetena till FPL, kom FPL i stor utsträckning att präglas av ett motsatt synsätt där domstolen ses som en högre myndighet i enlighet med den tradition av administrativ prövning utan klara skiljelinjer mellan förvaltning och rättskipning som länge varit stark i Sverige. Det faktum att rätten enligt FPL 8 har att se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver har framställts som ett av flera kvarvarande uttryck för denna tradition. 22 På senare tid har en ny uppfattning om förvaltningsdomstols roll vuxit fram. En strävan att renodla domstolarnas funktion har kommit till uttryck inte minst genom den tvåpartsreform som genomfördes inom förvaltningsprocessrätten på mitten av 1990-talet. I FPL 7 a stadgas att den myndighet som först beslutade i saken blir den enskildes motpart vid överlämnandet av handlingarna i ärendet till domstolen. I förarbetena anförs att prövningens karaktär förändras när ärendet når domstolen och enskild och beslutsmyndighet blir likvärdiga parter inför domstolen. Avsikten är att det skall finnas en tydlig skillnad mellan prövning på myndighetsnivå och i förvaltningsdomstol. 23 Tvåpartsreformen har medfört att förvaltningsdomstol i större utsträckning ställs inför att hantera en tvist mellan parter. Förvaltningsdomstolen har naturligtvis ändå att vid sin rättskipning beakta lagens ändamål. Vid överprövning i förvaltningsdomstol består domstolens roll dock inte i att förverkliga den målsättning som uppställts för den förvaltningsrättsliga lagstiftningen. Ingen intressebevakning skall således göras av domstolen, utan domstolens 20 Se prop. 1971:30 s. 283, 291, 580. 21 Se prop. 1995/96:22 s. 76 och Lavin i FT 1992 s. 99. Se även Dahlgren i SvJT 1994 s. 404 f. och Wennergren i SvJT 1995 s. 67-68, 72 för en diskussion av dessa frågor. 22 Se SOU 1991:106 del A s. 461, Ds 1997:29 s. 89 f., 159, Dahlgren i SvJT 1994 s. 388 ff., Wahlgren i FT 1995 s. 204. 23 Se prop. 1995/96:22 s. 79. Se även Ds 1997:29 s. 98, 158 f., Wahlgren i FT 1995 s. 205 f., Wennergren s. 145. 10

intresse skall vara enbart rättskipning. Domstolens roll skall därmed vara renodlat rättskipande. 24 Genom införandet av en obligatorisk tvåpartsprocess har också beslutsmyndigheten givits möjlighet att överklaga i det fall ett domstolsavgörande upplevs som materiellt oriktigt. 25 På detta sätt får de allmänna intressena en företrädare i myndighetsparten vid domstolsprövning. Domstolen avlastas därigenom från uppgiften att tillvarata det allmännas intresse och kan koncentrera sig på att skipa rättvisa. 26 Härtill kommer även att det skyddsintresse som kan göras gällande i förvaltningsdomstol inte är så mycket starkare för ett stort bolag i ett förvaltningsmål än för en enskild privatperson som i dispositivt tvistemål i allmän domstol står mot ett stort bolag. Skyddsintresset i förvaltningsdomstol är för ett stort bolag snarare rättskipning. I detta bör ingå rättssäkerhet, förutsebarhet och likabehandling. 27 Samtidigt är ett skyddsintresse av samhällets tillgång till de tjänster bolaget erbjuder ständigt närvarande i förvaltningsmål, på ett liknande sätt som allmän domstol upprätthåller ett dispositivt intresse i exempelvis konsumentmål. Förvaltningsdomstolarna har ansetts vara oklara i utformningen av sina resonemang, där rättsliga frågor inte tydligt skiljs från bevisfrågor. En oklar skiljelinje går också mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor. 28 Förvaltningsdomstol hanterar vid rättskipning ärenden där de rättsliga frågorna dominerar. 29 Att domstolarna trots detta samtidigt ägnar sig åt att tillse att utgången blir riktig i det enskilda fallet, kan i vissa fall utgöra en kvarleva från den tradition där domstolarna ses som en högre myndighet. Dessa olika uppfattningar om förvaltningsdomstols roll står i kontrast till varandra, vilket kan förmodas skapa en spänning där bevisfrågorna hamnar i ett sådant läge att det blir svårt att vara säker på vad som gäller för domstolens funktion och krav i fråga om utredning och bevisning. 2.1.1 Rättskipning och bevisning En ökad klarhet i förvaltningsprocessrättens bevisfrågor skulle kunna bidra till en betoning av domstolens rättskipande funktion, alltmer fjärran från den svenska administrativa tradition som har saknat en klar skiljelinje mellan rättskipning och förvaltning. Hur skulle då en större klarhet i just bevisfrågor kunna bidra till att förvaltningsdomstols rättskipande funktion förstärks? Om domstolen liksom parterna har större klarhet i vad som gäller för att utredningen skall kunna läggas till grund för det som yrkas, får domstolen förmodas kunna på ett tydligare sätt skipa rätt genom att fatta det beslut som utredningen faktiskt ger stöd för, istället för att 24 Se von Essen i FT 2003 s. 513-514, Wennergren s. 113, 145 samt jfr. Dahlgren i SvJT 1994 s. 402. Se även Dahlgren i JT 1991/92 s. 244-245 och Wennergren i SvJT 1995 s. 70, 72. 25 Prop. 1995/96:22 s. 75, 80. Se även prop. 1971:30 s. 689. 26 Lavin i FT 1992 s. 101. Se även Dahlgren i JT 1991/92 s. 243. 27 Jfr. Dahlgren i SvJT 1994 s. 400 ff. 28 Se Diesen s. 14 och Petrén i FT 1977 s. 154 ff. 29 Ragnemalm s. 38, 46. 11

fatta ett beslut som sätter allmänintresset och målsättningen med den förvaltningsrättsliga speciallagstiftningen framför den enskildes intresse av rättsskydd. Frågan om på vilket sätt bevisning kan sammanlänkas med rättssäkerhet har undersökts av Stening. 30 Stening tar sin utgångspunkt i att förutsebarhet, att kunna förutse vad en handling kommer att leda till i rättsligt avseende, utgör en viktig beståndsdel i rättssäkerhet. För att uppfylla kravet på rättssäkerhet måste ett avgörande grunda sig på omständigheter som med tillräcklig grad av säkerhet föreligger i verkligheten, dvs. att risken för att motsvarighet saknas i verkligheten görs så liten som möjligt samt att gränsen för vilka omständigheter som läggs till grund för avgörandet inte dras skönsmässigt och okontrollerbart. Något anspråk på verklig sanning kan inte uppställas. En strävan att göra klart för sig i vilken utsträckning osäkerhet kan accepteras, dvs. beviskrav, liksom att hantera och värdera bevisningen på ett sådant sätt att ett felaktigt avgörande undviks, utgör de beståndsdelar av rättssäkerhet Stening kallar bevissäkerhet. En tillnärmning till den allmänna processrättens bevisteori behöver inte i sig vara nödvändig för att bringa klarhet i bevisfrågor i förvaltningsdomstol. Med bakgrund av att motiven hänvisar till RB för ledning i oreglerade frågor liksom det faktum att den allmänna processrättens bevisteori är den mest utvecklade, är det dock nödvändigt att förhålla sig till den allmänna processrätten även inom förvaltningsprocessrätten. 2.2 Utredningsansvar i förvaltningsprocessrätten I FPL 8 anges att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver samt att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Av detta följer att domstolen också kan inhämta utredning om så krävs. Utredningsansvaret vid rättskipning i förvaltningsdomstol är således uttryckligen angivet. Lagstiftaren ansåg det lämpligt att vid förvaltningsreformen 1971 införa FPL 8 eftersom det länge ansetts oklart hur långt domstols utredningsansvar sträcker sig. Lagrummet fick dock en mycket generell formulering, vilket inte klargjorde rättsläget. 31 2.2.1 Utredning och bevisning Rätten måste således skaffa sig kunskap om de fakta som är av betydelse i målet. På vilket sätt detta skall åstadkommas har beskrivits som de frågor som vållar störst svårigheter inom rättskipningen. 32 Utredningen rymmer som begrepp mer än det som avses med bevisning, dvs. bevismaterial. 33 Den springande punkten har angivits vara frågan om vem som ska bära risken av otillräcklig utredning. 34 I nästföljande avsnitt uppställs den grundläggande frågan om på vem det ankommer att skaffa erforderlig utredning, inklusive bevisning. 30 Se till hela detta stycke Stening, Rättssäkerhet och bevisning s. 86 ff. 31 Petrén i FT 1977 s. 154. 32 Ekelöf IV s. 12. 33 Wennergren s. 149. 34 Petrén i FT 1977 s. 155-156. 12

2.2.2 Utredningsansvarets omfattning och fördelning FPL 8 anses ge uttryck för officialprincipen. Denna princip innebär att det ankommer på domstolen att se till att utredningen av ärendet blir tillräcklig utifrån vad sakens beskaffenhet kräver. Samtidigt modifieras denna princip med hänsyn till ärendets art. Domstolens utredningsansvar sträcker sig olika långt i olika typer av mål. 35 Utredningsansvarets omfattning påverkas således av sakens beskaffenhet. Ärenden av stor betydelse för den enskilde anses öka domstolens ansvar. Huvudregeln är att skillnaderna kan var mycket stora beroende på målgrupp. Som exempel på faktorer som påverkar kravet på rättens aktivitet nämns vad för slags mål det är fråga om, förekomst av offentlig motpart och även förekomst av ombud för enskild part. 36 Således tillåts även partsställningen påverka utredningsansvaret. Vid bedömningen av partsställningen tas hänsyn till omfattning av partens sakkunskap och juridiska kunskap. En myndighet får normalt anses representera fackkunskap inom sitt område, även om skillnaderna naturligtvis kan vara omfattande mellan olika myndigheters resurser eller erfarenhet av processföremålet. 37 Även om officialprincipen innebär att domstolen ytterst ansvarar för att utredningen blir tillräcklig utifrån målets beskaffenhet, är domstolens ansvar begränsat. Domstolen svarar normalt endast för utredningen av rättsligt material. Parterna ansvarar således för att i stor utsträckning skaffa fram utredning. Då beslutsmyndighet utgör part svarar denna tillsammans med den enskilde för utredningen av faktiska förhållanden inför domstolen. Då rätten ytterst ansvarar för att utredningen blir tillräcklig ska rätten ge part besked att hans talan behöver kompletteras. Rättens aktivitet på detta område måste enligt förarbetena växla. Parts svårigheter att tillvarata sin rätt i enpartsmål ges som exempel på tillfällen då rätten skall ägna särskild uppmärksamhet åt sin processledning. 38 I praktiken innebär utredningsansvaret att domstolen ger anvisningar om hur talan bör kompletteras. 39 Domstolen kan således normalt inrikta sig på materiell processledning i frågor om faktiska förhållanden. Omfattningen av den materiella processledningen kan dock påverkas av processföremålet och partställningen. Utrymmet för domstolens materiella processledning minskar när det finns allmän part i målet. En förutsättning för rättens materiella processledning är naturligtvis att kravet på rättens opartiskhet och objektivitet inte träds för när. Rätten bör av denna anledning inrikta sin processledning på uppenbara brister och förbiseenden i den vägledde partens talan och ske helt öppet i relation till motpart. 40 35 Prop. 1971:30 s. 529. 36 Prop. 1971:30 s. 530, SOU 1991:106 del A s. 528. Utredningsansvaret har prövats i praxis i bl.a. RÅ 1990 ref. 64, RÅ 1974 ref. 29, RÅ 2001 ref. 61, RÅ 2002 ref. 22. 37 Se Dahlgren i SvJT 1994 s. 404. Lagstiftaren har givit uttryck för sin tilltro till PTS sakkunskap, se prop. 2002/03:110 s. 304, 307. 38 Se till hela detta stycke prop. 1971:30 s. 529-530. 39 Lavin i FT 1992 s. 455. 40 Prop. 1971:30 s. 530. 13

I fråga om materiell processledning har det hävdats att anledning saknas att göra skillnad mellan indispositiva tvistemål i allmän domstol och tvåpartsmål i allmän förvaltningsdomstol. 41 Se angående materiell processledning i indispositiva tvistemål i allmän domstol avsnitt 2.4.2. Huvudregeln är att i ärenden som är av ingripande natur för enskilda, exempelvis återkallelseärenden, har myndigheten såväl utredningsbörda som bevisbörda. 42 I ett ärende som initieras av myndighet och leder till ett ingripande eller förmånligt beslut för enskild, bär myndigheten ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett. 43 Detta gäller således för prövning på myndighetsnivå. När ett för enskild betungande beslut når domstolsnivå beror det normalt på att berörd enskild överklagar beslutet. Den enskilde har att övertyga domstolen om att myndighetsbeslutet är felaktigt, exempelvis genom att förebringa utredning och bevisning som stödjer den enskildes sak. Någon generell bevisbörda för det allmännas företrädare vid för enskild betungande beslut går det således inte, enligt Lavin, att tala om på domstolsnivå. 44 Bevisbördan vilar snarare på den enskilde klaganden. Ärenden som initieras genom att enskild gör en ansökan rör vanligen en förmån som enskild söker utverka av det allmänna. Enligt fast praxis bär primärt den enskilde såväl utredningsbörda som bevisbörda. 45 Modifiering av detta kan komma i fråga utifrån måltyper, skiftande förutsättningar, såsom enskilds förmåga att bevaka sin rätt, och speciallagstiftning. 46 I ärenden med flera parter, vilka utgörs av juridiska personer och därtill stora bolag med kapacitet att bidra till utredningen, inskränks domstolens funktion till att vara processledande och förhandlingsprincipen 47 får ett större utrymme. Parterna svarar fullt ut för utredningen. Förhandlingsprincipen kan således konstateras gälla i förvaltningsprocessen, i varierande omfattning och vid sidan av officialprincipen. 48 Tvåpartsprocess i allmän förvaltningsdomstol sker i allmänhet enligt förhandlingsprincipen. 49 Det har också framhållits att enskild aldrig skall förlora på att ha ombud. Domstolen får således inte inskränka sitt utredningsansvar eller sin materiella processledning i alltför stor utsträckning till följd av förekomst av ombud. Ombuds skicklighet varierar och behovet av 41 Dahgren i JT 1991/1992 s. 250-251. 42 Ragnemalm s. 107. Angående bruket av begreppet bevisbörda inom förvaltningsrätten liksom för mer ingående redogörelse för bevisbörda vid ingripande/betungande beslut, se avsnitt 2.5. 43 Bejstam, I förvaltningslagens gränsland s. 42. 44 Lavin i FT 1992 s. 461 f. 45 Bejstam, I förvaltningslagens gränsland s. 42, Lavin i FT 1992 s. 462, Ragnemalm s. 78, 107-108. 46 Bejstam, I förvaltningslagens gränsland s. 42, Ragnemalm s. 108. 47 För redogörelse av denna princip se avsnitt 2.4.1. För närmare kommentarer om principens tillämpning inom förvaltningsprocessrätten, se avsnitt 2.2.4 och 3.2. 48 Se till hela detta stycke Bejstam, I förvaltningslagens gränsland s. 42-45, Lavin i JT 1989/90 s. 77, Ragnemalm s. 79, Warnling-Nerep, En introduktion till förvaltningsrätten s. 55. Se även prop. 2006/07:119 s. 32-34 för konstaterandet att officialprincipen inte bör tillämpas fullt ut i mål enligt LEK och att parterna i första hand skall sörja för utredningen liksom avsnitt 2.6.2 nedan. 49 Se Dahlgren i JT 1991/92 s. 250 för dennes slutsatser gällande tiden innan tvåpartsreformens införande. 14

processledning kan finnas även vid förekomst av ombud. Den enskilde som valt att anlita ombud skall således enligt denna uppfattning inte få mindre hjälp än den enskilde som inte valt detta, och inte heller pga. detta val riskera ett oriktigt avgörande. 50 2.2.3 Officialprövning Termen officialprövning används med skiftande innebörd. Officialprövning handlar om rättens yttersta ansvar att skaffa in bevisning utöver det som parterna för fram för att målet skall bli så utrett som dess beskaffenhet kräver. Som en garant för den enskildes rättsskydd kan domstolen agera ex officio när det behövs till förmån för den enskilde. Målets karaktär, i betydelsen den skyddsaspekt som gör sig gällande i det aktuella målet, spelar roll för domstolens officialprövning. Instansordningsprincipen hindrar ofta en officialprövning i mål som överklagats till förvaltningsdomstol. 51 Vid införandet av FPL uttalades i förarbetena att behovet av regler som skyddar part från motparts otillbörliga agerande i frågor om ändring av talan och åberopande av nya bevis var obetydligt eftersom den enskilde dels regelmässigt har en offentlig motpart, dels officialprövningsprincipen gäller i nästan alla mål som tas upp i förvaltningsdomstol. 52 Wennergren konstaterar i sin kommentar av FPL 8 med officialprövningsprincipen i detta förarbetsuttalande torde ha avsetts officialprincipen (ex officio) samt att enighet ej råder om begreppen officialprövning och officialprincipen. 53 Officialprövning kan även användas för att beteckna att domstolen på eget initiativ utvidgar utredningen för att fördjupa den samlade bedömningen i syfte att nå ett materiellt riktigt avgörande, utan att den enskildes rättsskydd påkallar detta. 54 Dold officialprövning utgör inte ett rimligt eller eftersträvansvärt uttryck för officialprincipen i förvaltningsdomstol och strider mot den kontradiktionsprincip som kommer till uttryck i FPL 9-19. 55 Numera innefattar vissa förvaltningsmål, utöver enskild part, även enskild motpart. Den diffusa begreppsbildningen kring officialprincipen gör att det kan ifrågasättas om principen annat än med svårighet kan utgöra den enda rättssäkerhetsgarantin. Förvaltningsdomstol är som ovan angivits avsedd att utgöra ett organ för den enskildes rättsskydd. 56 Uppsatsens avgränsning till mål som innefattar många element som påminner om allmän process, såsom att flera enskilda parter står emot varandra och att de sinsemellan åtnjuter avtalsfrihet, har valts för att kunna belysa utformningen av domstolens utredningsansvar och hur detta påverkar frågor om bevisning. I detta fall får domstols officialprövning 50 SOU 1991:106 del A s. 529. 51 Se till hela detta stycke von Essen i FT 2003 s. 512-513, Wennergren i SvJT 1995 s. 74. Se även avsnitt 2.3.4 nedan. 52 Se prop. 1971:30 s. 291. 53 Se Wennergren s. 146. 54 Se Wennergren i SvJT 1995 s. 74. 55 Se avsnitt 2.4.2 för definition av dold officialprövning liksom mer om kontradiktionsprincipen. 56 Se prop 1971:30 t.ex. s. 580. 15

stå tillbaka. Något större utrymme för att domstolen ex officio justerar saken eller införskaffar bevisning kan inte förmodas finnas då man antar att domstolen enbart kan ägna sig åt materiell processledning inom ramen för FPL 8 och utredningsansvaret. 2.2.4 Tvåpartsreformen och utredningsansvaret Till följd av tvåpartsreformen finns regelmässigt en offentlig motpart då beslutsmyndigheten har kommit att få ställning av klagandens motpart när ärendet överprövas i förvaltningsdomstol. 57 Förfarandet i förvaltningsärenden var kontradiktoriskt redan innan införandet av den generella tvåpartsprocessen i de fall där två parter stod mot varandra. Kontradiktionsprincipen kom genom tvåpartsreformen till tydligare uttryck inom förvaltningsprocessrätten. 58 Allmänna intressen kunde även tidigare företrädas av allmänt organ som part. 59 Enligt Lagrådet kunde inte förvaltningsprocessen anses helt tillfredsställande innan ett kontradiktoriskt tvåpartsförfarande införts. 60 Lagrådet noterade även att förfarandet i och med tvåpartsprocessens införande alltmer närmade sig förhandlingsprincipen. 61 Vid införandet av tvåpartsprocessen ansågs behovet av företrädare för de allmänna intressena hänförligt till bland annat utredningskravet. Domstolen avlastas även enligt förarbetena ansvaret för att sakfrågor blir tillräckligt utredda. Kravet på domstolen att aktivt införskaffa ytterligare utredning kan minska. Detta ansågs också utgöra en fördel till följd av den uppenbara risk att en domstol som i ett enpartsmål skaffar in utredning till nackdel för den enskilde kan uppfattas som partisk. 62 I förarbetena angavs också att beslutsmyndighetens intresse av att uppträda som part i domstolsprocessen i första hand får förmodas avse bevisfrågor. Normalt är domstolen naturligtvis väl insatt i rättsfrågorna. 63 Tvåpartsreformen har således påverkat den enskildes utredningsansvar liksom bevisbörda. I mål där de allmänna intressena bevakas av myndighetspart bör det också gå att dra slutsatsen att det inte ankommer på domstolen att utöka utredningen i bevisfrågor, och inte heller utredningen om sakförhållanden. Wennergren avser med termen officialprövning som ovan angivits, avsnitt 2.2.3, att domstolen har att ex officio agera som en garant för den enskildes rättsskydd då det behövs, samt att det kan behövas även om enskild har offentlig motpart. Uppfattas inte officialprövningen på detta sätt, krävs ytterligare rättssäkerhetsgarantier för att förvaltningsprocessen skall vara tillfredsställande enligt Wennergren. 64 Wennergren menar att underinstanserna har bristande insikt i sin skyldighet att officialpröva till förmån för enskild part och att inställningen till officialprövning kan ha kommit att påverkas av tvåpartsreformen. De fördelar som enligt 57 Se FPL 7 a liksom avsnitt 2.1 ovan. 58 Se exempelvis Wennergren s. 142. 59 Se SOU 1964:27 s. 291, prop. 1995/96:22 s. 70. 60 Se prop. 1971:30 s. 689. 61 Lagrådets protokoll vid sammanträde 1995-09-14, återgivet i prop. 1995/96:22 bilaga 2, se särskilt dess s. 162. 62 Se prop. 1995/96:22 s. 78. 63 Se prop. 1995/96:22 s. 80. 64 Wennergren i SvJT 1995 s. 74. 16

förarbetena till tvåpartsreformen uppstår för enskild part uppväger inte förlusten av att domstolen slutar att uppmärksamma behovet av kompletterande utredning i de fall där enskild part utan juridiskt biträde inte kan avgöra att sådant behov föreligger. Den beslutsmyndighet som utgör part i processen kan även, utöver eller istället för att som anförs i förarbetena ge ledning för den enskilde genom utformningen av sin talan, även ge upphov till en nackdel för den enskilde om den allmänna parten resonerar mer taktiskt än objektivt. Wennergren understryker att det är än mer oacceptabelt att göra avkall på officialprincipen [sic] under dagens förhållanden. 65 Dessa uttalanden av Wennergren synes ha accepterats av RegR i samband med att utredningsansvarets omfattning efter tvåpartsreformens införande prövats av RegR i RÅ 2006 ref. 46. En kommunal nämnd hade här fattat beslut om avgift för boende i mål om avgift enligt Socialtjänstlag (2001:453), härefter SoL, 8 kap., i detta fall ett gruppboende för äldre med mycket stort omvårdnadsbehov. Den enskilda vårdtagaren överklagade beslutet. RegR uttalar i RÅ 2006 ref. 46: Enligt 8 första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall rätten tillse att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Denna s.k. officialprincip gäller utan hinder av att förvaltningsprocessen numera blivit en tvåpartsprocess (jfr Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 uppl. s. 148 f.). Särskilt när styrkeförhållandet mellan parterna är så ojämnt som i mål av nu aktuellt slag vilar ett stort ansvar på domstolen att se till att enskild part inte blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller bristfälligt i något hänseende. RegR konstaterade därefter att då osäkerhet förelåg om en i målet avgörande fråga, hade målet inte av domstolen blivit så utrett som dess beskaffenhet krävt. Vad som skall anses gälla för utredningsansvaret eller officialprincipen i mål som utmärks av andra karakteristika än de som nämns i RegRs dom, dvs. vid mer jämlikt styrkeförhållande mellan parterna, eller vid förekomst av flera enskilda parter, är dock mer osäkert. I RÅ 2006 ref. 46 saknade den enskilde även ombud. Med lydelsen styrkeförhållandet mellan parterna är så ojämnt som i mål av nu aktuellt slag kan RegR ha fäst avseende inte enbart vid att klaganden var en äldre person med stort omvårdnadsbehov och att motparten utgjordes av en kommun, utan även avsaknaden av ombud. Avsaknaden av juridiskt biträde, som kan se behovet av ytterligare utredning, tas även upp som ett argument mot att göra avkall på officialprincipen efter tvåpartsreformen av Wennergren i den passus RegR hänvisar till. I mål med mer jämlikt styrkeförhållande mellan parterna och därtill enskild part har juridiskt biträde har officialprincipen alltid varit avsevärt mer begränsad och får förmodas vara det i större utsträckning efter tvåpartsreformen. Samtidigt gäller officialprincipen utan inskränkning i sig även efter införandet av tvåpartsprocessen enligt RegR. 65 Se prop. 1995/96:22 s. 78, Wennergren s. 143, 148-149 (citat från s. 149). 17

Inom förvaltningsprocessen vilar således ett krav i många fall på den enskilde att lägga fram utredning till stöd för sin sak, oavsett om det krävs för att motsäga det myndighetsparten gör gällande eller för att berättiga den enskilde till det som den enskilde önskar göra gällande. 2.3 Förvaltningsmåls karaktär Såsom ovan angivits görs inte inom ramen för FPL någon uppdelning motsvarande civil- och straffprocess utan förvaltningsprocessen uppfattas snarast som en enhetlig processform. Trots detta har såväl lagstiftaren, exempelvis genom AFDL 26 och regleringen av taxeringsprocessen 66, som RegR sökt ledning i den allmänna processrätten då man bedömt olika förvaltningsmåls karaktär såsom liknande brottmål, tvistemål eller inte liknande något av dessa, dvs. rena förvaltningsmål. 67 Enligt AFDL 26 gäller vid omröstning i allmän förvaltningsdomstol bestämmelserna i RB 16 och 29 kap. om omröstning i hovrätt i tillämpliga delar. Vid bedömning av vilka regler som skall gälla för omröstning har rätten således att hålla sig till AFDL 26 och måste avgöra om ett förvaltningsmål vid omröstning skall likställas med antingen brottmål eller tvistemål. Omröstningsreglerna inom förvaltningsprocessen ger uttryck för huvudregeln att ledning skall sökas i omröstningsregler för tvistemål i allmän domstol. I det fall avgörandet står straffrättskipningen nära genom att beslutet kan anses utgöra någon form av sanktion av företagen handling eller underlåtenhet, skall reglerna för omröstning i brottmål användas. 68 En skiljelinje löper således mellan mål av repressiv natur och övriga förvaltningsmål. von Essen kommer till slutsatsen att brottmålsreglerna tillämpas då avgörandet träffas utifrån en påföljdslagstiftning medan tvistemålsreglerna används då avgörandet träffas utifrån en skyddslagstiftning eller annan lagstiftning utan syfte att utverka påföljd. På samma sätt kan brottmålsreglerna anses skola tillämpas i tillbakaverkande syfte, dvs. som en reaktion på ett beteende som redan ägt rum, medan tvistemålsreglerna tillämpas i framåtblickande syfte, då syftet med en reglering är att ge ett skydd i framtiden och då främst för allmänheten, t.ex. i mål om tillstånd. 69 Som von Essen tydliggör är dessa gränsdragningar svåra att göra. Bedömningarna påverkas ofrånkomligen av vilken sida av lagstiftningen som betonas då både ett repressivt element och intresse att skydda allmänheten kan komma till uttryck i tillämpningen av samma lagstiftning, såsom exempelvis i mål om yrkesutövning för läkare, dvs. mål om återkallelse av legitimation 70, eller krögare, dvs. mål om återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker 71. Denna 66 Se TaxL t.ex. 4:8, 6:18, prop. 1989/90:74 s. 371-374. 67 Se von Essen i FT 2003 s. 503 ff., Lavin i FT 1995 s. 66-70 och Lavin i JT 2000/01 s. 107. 68 Se von Essen i FT 2007 s. 53-55 med redogörelse för motivuttalanden och praxis. 69 Se von Essen i FT 2007 s. 55 ff. 70 Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation för yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården regleras i YHSL 5 kap och har tidigare reglerats i lag (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område liksom lag (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal såvitt gäller praxis i denna måltyp som hanteras i uppsatsen. 71 Serveringstillstånd, återkallelse av tillstånd samt varning regleras i AlkhL 6 och 7 kap. 18

problematik bidrar till att von Essen anser att en enhetlig reglering av omröstning borde ersätta dagens AFDL 26. 72 Måls karaktär kan skifta i olika avseenden. RegR låter det skifta inom en viss måltyp om brott- eller tvistemålsregler får ge ledning. 73 En måltyp som i vissa avseenden angivits vara tvistemålsliknande, t.ex. mål enligt Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga vad gäller omröstning (RÅ 1989 ref. 41), kommer inte per automatik anses vara tvistemålsliknande även i bevisfrågor. Körkortsmål har ansetts styrda av regler för tvistemål vad avser omröstning (RÅ 1990 ref. 54) medan rättskraftsfrågan avgörs med ledning av regler för brottmål (RÅ 1993 ref. 76). Omröstningsreglerna medför även vissa svårigheter då vid ett ställningstagande i praxis målets karaktär inte kan anges såsom av typen rent förvaltningsmål då alternativet rent förvaltningsmål saknas vid omröstning. Någon vidare slutsats är därför svår att dra av preciseringar i praxis av måls karaktär vad gäller omröstning. Bedömningen av måls karaktär kan möjligen även förändras i de avseenden de tidigare angivits vara brott- eller tvistemålsliknande eller rena förvaltningsmål. Detta aktualiserar frågan om ändrad lagstiftning kan ändra karaktären hos mål, exempelvis då tidigare brottmålsliknande förvaltningsmål förändras med resultatet att den enskildes rättssäkerhet försvagas. Möjligen kvarstår i sådant fall alternativen att bedöma sådana förvaltningsmål som tvistemålsliknande förvaltningsmål eller som rena förvaltningsmål. 2.3.1 Brottmålsliknande förvaltningsmål De avseenden där RegR uttalat sig om brottmålsliknande förvaltningsmål har rört främst åberopsplikt, högt ställda beviskrav och eventuellt bevisbörda, vilka kommer att behandlas nedan i avsnitt 2.5, samt bestämmande av saken, taleändring, rättskraft och omröstning. En faktor som kan göra att ett mål i vissa avseenden likställs med straffprocessen är att målet främst handlar om att en med straff jämförbar påföljd, någon form av sanktion, kan komma att utgå. Till riktmärke kan tas att nåd enligt Regeringsformen (1974:152), härefter RF, 11:13 kan vara möjligt att bevilja mot den åtgärd som griper in i den enskildes sfär. 74 I rättspraxis har det ansetts att processen i vissa avseenden således kunnat likställas med straffprocessen i vissa förvaltningsmål vid disciplinpåföljd eller återkallelse av legitimation för hälso- och sjukvårdspersonal liksom återkallelse av annat tillstånd, såsom att utöva yrke som fastighetsmäklare och återkallelse av körkort vid brottslig gärning. Enligt Lavin finns det tecken på att även mål om utdömande av vite och om straffavgifter enligt Plan- och bygglag (1987:10), härefter PBL, 10:8 till sin karaktär liknar brottmål. 75 72 Se von Essen i FT 2007 s. 52, 58 ff. 73 Se Lavin i FT 1995 s. 67 samt von Essen i FT 2003 s. 517-518 med där anförda rättsfall liksom doktrinuttalanden. 74 Se von Essen i FT 2003 s. 518 f. och Lavin i FT 1995 s. 67. 75 Se Lavin i FT 1995 s. 67 ff. och JT 2000/01 s. 107 19

2.3.2 Frågan om rättskraft särskilt i tvistemålsliknande förvaltningsmål RegR har uttalat att beslut i flerpartsmål som påminner om brott- eller tvistemål i princip inte är möjliga att ändra samt att för detta talar, förutom trygghetsskäl, att det ter sig naturligt att söka ledning av RB i brist på direkt tillämpliga bestämmelser. 76 RBs rättskraftsregler har kommit att få allt större inflytande i förvaltningsprocessen, en utveckling som påskyndats genom införandet av tvåpartsprocessen. 77 Huvudregeln är annars den förvaltningsrättsliga grundsatsen om avsaknad av negativ rättskraft under vissa förutsättningar. Avslag på den enskildes ansökan eller annat för den enskilde betungande beslut vinner inte negativ rättskraft och kan därför prövas på nytt. 78 Tviste- och brottmålsliknande förvaltningsmål kan båda anses omfattas av RBs principer för negativ rättskraft. Samma sak som redan prövats i förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgörande kan således inte prövas igen i tviste- och brottmålsliknande förvaltningsmål. I RÅ 1993 ref. 76 har avgörande om återkallelse av körkort, då som grund för återkallelsen åberopats brottslig gärning, givits samma rättskraft som i straffprocessen. Rättskraftsreglerna i straffprocessen bör även ge ledning i mål rörande förnyad anmälan om försummelser i yrkesutövningen för hälso- och sjukvårdspersonal. 79 Beslut om disciplinpåföljd anges även allmänt förete likheter med en brottmålsdom i detta avseende. 80 Även RBs rättskraftsregler för tvistemål har givit ledning i förvaltningsdomstol. I taxeringsprocessen har lagstiftaren hämtat ledning från RBs regler om rättskraft i tvistemål. 81 I fråga om negativ rättskraft har även förvaltningsdomstols lagakraftvunna dom i socialförsäkringsmål i praxis kommit att anses utgöra avsteg från den förvaltningsrättsliga grundsatsen om avsaknad av negativ rättskraft då denna måltyp, mål om livränta enligt Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, härefter LAF, ansetts vara tvistemålsliknande av RegR, se RÅ 2002 ref. 61. Till grund för detta lades inledningsvis RegRs tidigare uttalanden att beslut i flerpartsmål som påminner om brott- eller tvistemål i princip inte är möjliga att ändra samt att för detta talar, förutom trygghetsskäl, att det ter sig naturligt att söka ledning av RB i brist på direkt tillämpliga bestämmelser (se ovan). RegR anförde därefter att förvaltningsprocessen i socialförsäkringsmål numera är en fullt utbyggd tvåpartsprocess, där det allmännas intresse företräds av offentlig part och normalt den ena parten riktar ersättningsanspråk mot den andra genom att vilja ha fastställt sin rätt till ersättning. Processen uppvisar med andra ord påfallande likheter med civilprocessen, särskilt när talan givits formen av en fastställelsetalan. Förvaltningsdomstols dom angavs även, vid bifall till enskilds talan, fungera i praktiken som ett slags fullgörelsedom i förhållande till försäkringskassan som förutsätts vidta de åtgärder som domen föranleder, såsom att beräkna ersättningens storlek och verkställa utbetalningen. RegR fäste också avseende vid att om en försäkringskassas beslut om krav på återbetalning vinner laga kraft och kassan behöver utverka en exekutionstitel, kassans ersättningskrav i 76 Se främst RÅ 1993 ref. 76, RÅ 1987 ref. 80 liksom RÅ 2002 ref. 61. 77 Jfr. Lavin i FT 1995 s. 69-70. 78 Se RÅ 1965 K 1173, RÅ 1987 ref. 80, RÅ 1993 ref. 76, RÅ 2002 ref. 61, RÅ 2005 ref. 16, RÅ 2006 ref. 64. 79 Se Lavin i FT 1995 s. 70 med hänvisning till underinstansdomar där RegR inte beviljat prövningstillstånd. 80 Ragnemalm s. 122. 81 Se TaxL 4:8, prop. 1989/90:74 s. 374. 20