JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Förutsättningarna för förvaltningsbesluts överklagbarhet Hannah Bergman JUAN01 Förvaltningsprocessrätt 15 högskolepoäng Vårterminen 2013
Innehåll Förkortningslista... 4 1. INLEDNING... 5 1.1 Bakgrund... 5 1.2 Syfte och frågeställning... 5 1.3 Metod... 5 1.4 Avgränsning... 5 1.5 Disposition... 6 2. UTREDNING... 7 2.1 Grundläggande utgångspunkter... 7 2.2 Fiktivt fall... 7 2.3 Aktuella lagrum... 8 2.3.1 Förvaltningslagen... 8 2.3.2 Specialförfattningar... 9 2.4 Praxis... 10 2.4.1 Beslutets verkningar... 10 2.4.2 Applicering av praxis på det fiktiva fallet... 13 2.5 DE LEGE FERENDA... 14 2.5.1 Förslag på reglering... 14 2.5.2 Applicering av lagregleringen på det fiktiva fallet... 16 3. SAMMANFATTANDE KOMMENTAR... 17 4. KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING... 19 4.1 Litteratur... 19 4.2 Offentligt tryck... 19 4.3 Artiklar... 19 5. RÄTTSFALLSFÖRTECKNING... 20 2
3
Förkortningslista FL Förvaltningslag (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT HFD Förvaltningsrättslig tidskrift Högsta förvaltningsdomstolens årsbok KL Kommunallag (1991:900) LSS Prop. RÅ Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Proposition Regeringsrättens årsbok 4
1. INLEDNING 1.1 Bakgrund I 22 FL stadgas att beslut får överklagas av den som beslutet gått emot, under förutsättning att beslutet kan överklagas. Vilka förutsättningar som krävs för att beslutet ska kunna överklagas är dock inte reglerat i FL. Överklagandeinstitutet fungerar som ett rättsskydd för den enskilde mot myndigheternas agerande genom att möjlighet ges att få beslutet ändrat eller upphävt, dvs. att få de negativa verkningarna av beslutet undanröjda. 1 Att kunna fastställa vilka beslut som är överklagbara har betydelse på flera sätt; dels är myndigheterna skyldiga att lämna en besvärshänvisning för beslut som är överklagbara och dels har det betydelse för när ett beslut vinner laga kraft eftersom beslut som inte är överklagbara omedelbart vinner laga kraft. 2 1.2 Syfte och frågeställning Denna uppsats syftar till att utreda var gränsen går för att ett beslut ska vara överklagbart. Den syftar till att svara på frågan om vilka beslut som är överklagbara och vilka förutsättningar som konstituerar överklagbarhet. 1.3 Metod I denna uppsats har juridisk metod använts. Till grund för arbetet ligger främst praxis. Även förarbeten och Statens Offentliga Utredningar spelar en viktig roll i svaret på frågan om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Frågan har också behandlats i doktrinen. 1.4 Avgränsning Jag har valt att inte definiera vad ett beslut är utan förutsätter att fråga är om ett förvaltningsbeslut och fokuserar enbart på frågan om dess överklagbarhet. Jag kommer att behandla det som tidigare kallades förvaltningsbesvär och tar inte upp frågan om laglighetsprövning av beslut (det som tidigare kallades kommunalbesvär). Jag behandlar inte lag (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter som gäller för beslut av bolag och andra enskilda organ, som enligt särskilda bestämmelser får överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Av utrymmesskäl tar jag inte heller upp frågan om olika typer av skrivelsers överklagbarhet, såsom exempelvis partsbesked och normbeslut. Det har inte heller 1 SOU 2010:29 s. 616. 2 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 137. 5
varit möjligt, av utrymmesskäl, att ge en uttömmande lista över vilka olika typer av beslut som är överklagbara. Det finns mycket praxis på området för överklagbarhet och av utrymmesskäl har en fulltäckande redogörelse inte varit möjlig. Jag har därför valt ut särskilda avgöranden som jag anser vara av stor vikt. 1.5 Disposition Jag börjar med att redogöra för de grundläggande utgångspunkter som gäller för bestämmandet av besluts överklagbarhet. Jag presenterar därefter ett fiktivt fall som avser att belysa problematiken som uppstår när oklarhet råder kring huruvida beslutet är överklagbart eller ej. Därefter redogör jag för de lagrum som är aktuella på området. Eftersom lagstiftningen inte är heltäckande så gör jag sedan en genomgång av de principer som utvecklats inom praxis och avsnittet avslutas med en applicering av dessa principer på det fiktiva fallet. Jag ger sedan förslag på hur denna praxis skulle kunna formuleras i ett lagstadgande och applicerar även dessa på det fiktiva fallet. Jag avslutar med en sammanfattande kommentar om de spörsmål som behandlats i uppsatsen. 6
2. UTREDNING 2.1 Grundläggande utgångspunkter Det är inte praktiskt möjligt att låta alla beslut vara överklagbara eftersom en sådan ordning skulle riskera att minska effektiviteten i myndigheternas handläggning av ärenden. Besluten måste på något sätt kvalificeras för att konstituera överklagbarhet. Man kan tänka sig att man avgör överklagbarheten genom att man endast tillåter överklagande av beslut som tagits på ett visst stadium. Exempelvis skulle man kunna dra gränsen vid att endast slutliga beslut kan överklagas. En sådan ordning är dock otillfredsställande eftersom det kan förekomma beslut tagna under ett tidigare stadium i handläggningen som har sådana verkningar att de borde ges överklagbarhet för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd mot myndigheternas agerande. Genom att till exempel istället ange att besluten, oavsett på vilket stadium de tagits, måste ha en viss effekt eller påverkan för att de ska vara överklagbara, kan man fånga upp de fall där den enskildes rättsskydd gör sig särskilt gällande. En av sakprövningsförutsättningarna är beslutets överklagbarhet och frågan om överklagbarhet anses lämpligast besvaras innan frågan om klagandens talerätt. 3 Om beslutet inte är överklagbart spelar det nämligen ingen roll vem som har rätt att överklaga. Frågan om överklagbarhet och talerätt kan dock lätt blandas samman i praktiken. Om man, som ovan nämnts, väljer att avgöra ett besluts överklagbarhet genom dess verkningar så måste ju dessa verkningar knytas till ett subjekt. 4 2.2 Fiktivt fall I LSS anges i 27 vilka beslut som får överklagas. Det räknas upp i nio punkter vilka insatser eller åtgärder som kan bli föremål för överklagande. Det sägs inget om vad som gäller för övriga beslut. Den kommunala nämnden fattar ett beslut som inte räknas upp i LSS. 5 Fråga uppkommer om man ska tolka lagrummet motsatsvis och därmed sluta sig till uppfattningen att övriga beslut inte går att överklaga. Ibland kan avsikten dock vara att övriga beslut istället får överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning i kommunallagen. 6 Men man kan även tänka sig att man gör en extensiv tolkning av lagrummet och medger 3 Konradsson, FT 1979 s. 9 och 62 (s. 11). 4 Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, s. 257. 5 För att göra detta exempel mer konkret har jag varit i kontakt med Myndighetsenheten inom Kristianstad kommun men inte blivit behjälpt. Eftersom jag därmed inte kunnat bli tillräckligt insatt i nämndens olika typer av ärenden och beslut har det inte varit möjligt att göra exemplet konkretare än så här. 6 Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, s. 263. 7
överklagbarhet till beslut som förvisso inte nämns i lagrummet men som har sådana likheter med de beslut som räknas upp att de kan sägas gå in under samma språkliga beskrivning. 7 Frågan är om det finns någon huvudregel att falla tillbaka på när specialförfattning inte ger svar på frågan om besluts överklagbarhet. I en situation som ovan uppkommer ur det allmännas perspektiv först och främst frågan om beslutet ska överklagas enligt bestämmelserna för förvaltningsbesvär eller enbart enligt reglerna i 10 kap. KL. 8 Om det ska anses kunna överklagas genom förvaltningsbesvär uppkommer frågan om huruvida en besvärshänvisning ska lämnas eller ej. Är beslutet överklagbart finns en lagstadgad skyldighet att lämna en sådan. 9 Är det är tveksamt hur det förhåller sig med beslutets överklagbarhet ska dock en besvärshänvisning för säkerhets skull ges. 10 Även om en sådan lämnats och beslutet sedan visar sig vara icke-överklagbart ska överklagandet avvisas. 11 Ur den enskildes perspektiv uppkommer två tänkbara problematiska scenarion. Den enskilde får en besvärshänvisning men beslutet visar sig sedan vara icke-överklagbart och processen har varit förgäves ur den enskildes perspektiv eftersom talan avvisas. Det andra fallet är när den enskilde inte har fått någon besvärshänvisning men ändå vill överklaga och undrar om beslutet trots allt kan vara överklagbart. För att kunna argumentera för att beslutet ska vara överklagbart måste den enskilde veta vilka förutsättningar som konstituerar överklagbarhet. 2.3 Aktuella lagrum 2.3.1 Förvaltningslagen I 22 FL stadgas vem som har talerätt vid överklagande men paragrafen behandlar inte vilka beslut som kan överklagas. Historiskt sett har den enskilde haft en möjlighet att utan författningsstöd få statliga myndigheters beslut prövade av högre instans genom rätten att gå till kungs. 12 1998 reformerades instansordningen genom att 22 a fördes in i FL som stadgar att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Därmed ändrades den allmänna regeln om att statliga myndigheters beslut överklagades till närmast högre myndighet och i sista hand regeringen och istället blev förvaltningsdomstolarna forum för överklagande. 13 Lagrummet 7 Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, s. 184. 8 På grund av min avgränsning kommer jag inte att närmare behandla denna fråga i uppsatsen. 9 21 FL. 10 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 124. 11 Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, s. 277. 12 Strömberg/Lundell, Allmän förvaltningsrätt, s 195. 13 Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, s. 262. 8
ska inte förstås så att alla beslut skulle vara överklagbara utan stadgar endast vilket forum som gäller för överklagande. 14 Enligt 21 FL har myndigheterna en skyldighet att lämna besvärshänvisning om beslutet kan överklagas, vilket dock förutsätter att myndigheterna vet vilka beslut som kan överklagas. I 9 FL stadgas att beslut om att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas särskilt. Däremot får, enligt 12, ett beslut i en jävsfråga endast överklagas i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. I 30 stadgas att avvisningsbeslut om att ett överklagande har kommit in för sent får överklagas på samma sätt som huvudbeslutet. Dock får det endast prövas i en instans. Det bör tilläggas att vissa begränsningar i Förvaltningslagens tillämpning finns att finna i 31-33. Däribland kan nämnas att bestämmelserna i 13-30 inte gäller för sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. KL. Utöver dessa paragrafer finns ingen reglering om förvaltningsbesluts överklagbarhet i FL. För förvaltningsdomstolarnas del gäller Förvaltningsprocesslagen och som jämförelse kan pekas på bestämmelserna i 33-34. I den förstnämnda stadgas vilket forum som gäller för överklagande av förvaltningsrättens beslut. I andra stycket ges talerätt till den som beslutet angår om det gått denne emot. Av 34 FPL går att utläsa motsatsvis att beslut som innebär att målet avgörs kan överklagas. Det räknas även upp vilka beslut som utgör undantag från huvudregeln och som således kan överklagas särskilt. 2.3.2 Specialförfattningar Förvaltningslagen är enligt dess 3 subsidiär i förhållande till annan lag eller författning. Det innebär att specialförfattning har företräde framför FL. Frågan om besluts överklagbarhet regleras i stor utsträckning i specialförfattningar inom olika materiella förvaltningsområden. Reglerna om besluts överklagbarhet i specialförfattningarna kan vara utformade på olika sätt. I vissa fall räknas det upp vilka beslut, enligt författningen, som får överklagas medan inget sägs om övriga beslut. Frågan blir då om man ska tolka detta motsatsvis så att dörren för överklagande står stängd i övriga beslut. 15 I andra fall anges att vissa uppräknade beslut inte får överklagas medan inget sägs om övriga beslut. Frågan blir då om man ska tolka detta som att alla övriga beslut enligt författningen får överklagas. Ibland är reglerna om överklagbarhet 14 SOU 2010:29 s. 614. 15 Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, s. 263. 9
i specialförfattning formulerade som forumregler motsvarande den i 22 a FL. Som nämnts tidigare innebär detta inte att alla beslut enligt författningen är överklagbara utan pekar endast ut rätt forum. Bestämmelser med liknande formulering finns även att finna i myndighetsinstruktioner. 16 Som huvudregel gäller att förvaltningsmyndighets beslut kan överklagas även om det saknas uttryckligt författningsstöd. 17 I praxis har därför utvecklats vissa minimikrav för vad som konstituerar överklagbarhet. 2.4 Praxis 2.4.1 Beslutets verkningar Inledningsvis kan man konstatera att vad avser beslut som har rättsliga verkningar så står saken helt klar att dessa är överklagbara. 18 Beslut med rättsliga verkningar är beslut som är exigibla (dvs. verkställbara) eller som har positiv rättskraft (dvs. beslut som utan att omprövas kan komma att läggas till grund för senare beslut). 19 Det ska dock noteras att rena verkställighetsbeslut inte är överklagbara, 20 eftersom ett överklagande av beslutet som verkställighetsbeslutet avser i så fall varit möjligt. Därigenom har den enskildes behov av rättsskydd tillgodosetts i ett tidigare stadium i förfarandet. Man kan av praxis konstatera att man inte sätter gränsen för ett besluts överklagbarhet vid på vilket stadium ett beslut tagits utan vad som konstituerar överklagbarhet är istället beslutets effekt eller påverkan. Hur kvalificerade dessa effekter ska vara för att konstituera överklagbarhet är dock något oklart. En genomgång av praxis visar nämligen att flera olika begrepp har använts för att definiera denna effekt eller påverkan. Nedan följer en lista över de uttryck som använts: Väsentlig betydelse för den enskilde. 21 Kunde beräknas få och även fått påtagliga faktiska verkningar. Var av sådan betydelse för dem som besluten angår. 22 Inte alltför ringa mån påverka någons personliga eller ekonomiska situation. 23 16 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 160. 17 Prop. 1997/98:101 s. 50. 18 SOU 2010:29 s. 621. 19 SOU 2010:29 s. 617. 20 HFD 2012 ref. 11 och 59 samt Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, s. 582. 21 RÅ 1988 ref. 70. 22 RÅ 1996 ref. 43. 23 RÅ 2003 ref. 87. 10
Ägnade att få en påvisbar effekt. Faktiskt negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Hänsyn till beslutets betydande faktiska verkningar. 24 Beslutets innebörd och faktiska verkningar. Kunnat medföra kännbara effekter. 25 Haft faktiska verkningar. 26 Inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. 27 Påvisbar effekt för den som berörs av beslutet. Beslutets innebörd och faktiska verkningar. 28 Betydande faktiska verkningar. 29 Av ovanstående uppräkning kan man alltså konstatera att begreppsbildningen inte varit helt klar kring hur kvalificerade effekterna eller verkningarna måste vara för att ett beslut ska vara överklagbart. I HFD 2012 ref. 11 och 59 hänvisas till vad som sägs i RÅ 2007 ref. 7 som i sin tur hänvisar till RÅ 1996 ref. 43, RÅ 2003 ref. 87, RÅ 2004 ref. 8. Begreppsmässigt innebär detta följande. De betydande faktiska verkningarna som nämns i 2012 års fall skulle vara detsamma som att avgörande för bedömningen är beslutets innebörd och faktiska verkningar och om beslutet kunnat medföra kännbara effekter för den som berörs av beslutet så ska det tillerkännas överklagbarhet som nämns i 2007 års fall och detta skulle i sin tur betyda att ovanstående är detsamma som att beslutet kunde få och även fick påtagliga faktiska verkningar (1996 års fall) och att det i inte alltför ringa mån påverkat någons personliga eller ekonomiska situation (2003 års fall) samt att beslutet haft en påvisbar effekt och varit ägnade att faktiskt negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation (2004 års fall). Man skulle kunna anse att ovanstående begrepp är synonyma till varandra. Men av formuleringarna uppstår bland annat följande frågor: Är effekt, påverkan och verkningar samma sak? 24 RÅ 2004 ref. 8. 25 RÅ 2007 ref. 7. 26 RÅ 2010 ref. 9. 27 RÅ 2010 ref. 29. 28 RÅ 2010 ref. 72. 29 HFD 2012 ref. 11 samt 59. 11
Måste verkningarna vara påvisbara eller räcker det med att beslutet kunde få en faktisk verkan? Måste verkningarna vara betydande eller påtagliga eller räcker det att de i inte alltför ringa mån påverkar? Vad avser den första frågan skulle man kunna ansluta sig till en tolkning att dessa begrepp är synonyma. Något som påverkar har i regel en effekt eller verkan. Det är dock inte lika klart om verkningarna måste vara påvisbara. Uttrycket tycks ställa kravet att man måste kunna visa att beslutet kommer få verkningar. Det är möjligt att en faktisk verkan alltid är påvisbar för annars är den inte faktisk. Men uttrycket kunnat få ger närmast uppfattningen att beslutet inte nödvändigtvis har en faktisk verkan utan det räcker med att beslutet kunde komma att få en faktisk verkan utan att den nödvändigtvis realiserats. Slutligen kan man då fråga sig var gränsen går för hur kvalificerade dessa verkningar måste vara. Att något i inte alltför ringa mån påverkar behöver nödvändigtvis inte innebära detsamma som betydande respektive påtagliga faktiska verkningar. Man skulle kunna tänka sig en gradering där i inte alltför ringa mån sätter en nedre gräns för kvalificeringen och där betydande respektive påtagliga verkningar däremot ytterligare kvalificerar gränsen för överklagbarhet. I fall där ett beslut inte ansetts vara överklagbart har det i praxis ibland motiverats med att beslutet saknat självständiga rättsverkningar. 30 Formuleringen är inte särskilt lyckad eftersom man motsatsvis skulle kunna tolka uttalandet som att rättsliga verkningar är en förutsättning för överklagbarhet, vilket inte är fallet och som ovanstående genomgång av praxis visar. Det måste inte nödvändigtvis vara rättsliga verkningar av beslutet utan det räcker med faktiska verkningar. Det är olyckligt att formuleringen använts av HFD så sent som 2012, 31 särskilt eftersom man redan i RÅ 2004 ref. 8 uttalat att rättsliga verkningar närmast är att betrakta som ett av rättsordningen anvisat medel för att åstadkomma en faktisk verkan snarare än en förutsättning för överklagbarhet. Det ska tilläggas att beslut som fattas som ett led i handläggningen, s.k. beredningsbeslut, inte särbehandlas i förhållande till ovanstående praxis. Den huvudregel som gäller enligt FPL, att endast beslut som innebär att målet avgörs kan överklagas, anses alltså inte gälla analogt i fall där Förvaltningslagen är tillämplig. 32 Vilka beslut som kan överklagas besvaras alltså inte 30 RÅ 1990 ref. 100. RÅ 2006 ref. 21. 31 HFD 2012 ref. 10. 32 Jfr Ragnemalm, FT 2005 s. 445 (s. 457). 12
utifrån på vilket stadium de fattats, utan utifrån vilka verkningar beslutet har. Dock är det oklart hur kvalificerade dessa verkningar måste vara för att konstituera överklagbarhet. 2.4.2 Applicering av praxis på det fiktiva fallet För att illustrera problematiken med begreppsbildningen i praxis kan vi titta på det fiktiva fallet. Svaret på frågan om den kommunala nämndens beslut är överklagbart får alltså besvaras utifrån beslutets verkningar. Ska den enskilde argumentera för att beslutet kan antas ha betydande verkningar eller räcker det att beslutet i inte alltför ringa mån påverkar? Samma problem uppkommer för myndigheten när de ska besluta om huruvida besvärshänvisning ska lämnas eller ej. Bedömningen kan nämligen utmynna i att de anser att beslutet inte kan antas medföra betydande faktiska verkningar men att det skulle kunna antas påverka den enskilde i inte alltför ringa mån. Innebär denna bedömning att beslutet är överklagbart? 13
2.5 DE LEGE FERENDA 2.5.1 Förslag på reglering Eftersom Förvaltningslagen har en sådan vidsträckt räckvidd och tillämpas inom väldigt många olika områden har det inte ansetts möjligt att formulera kriterier för att bedöma frågan om besluts överklagbarhet. 33 Det är svårt att formulera ett stadgande som kan fylla sin funktion inom samtliga områden inom förvaltningen. Regleringen riskerar att bli så generell och innehållslös att den förlorar sin betydelse. En alltför detaljerad reglering medför däremot att systemet blir stelbent. Försök har gjorts tidigare att införa en reglering, men samtliga har strandat av olika skäl. 34 I utformningen av en reglering om besluts överklagbarhet står, som så många gånger, två intressen emot varandra. Det ena är att ha en effektiv handläggning vilket är till nytta både för samhället som för den enskilde. Att göra alla beslut överklagbara kan inte anses realistiskt för att uppnå effektivitet. Det andra intresset är den enskildes behov av rättsskydd och intresset av att få de oönskade verkningarna av ett beslut eliminerade genom en överprövning. Av ovanstående utredning kan konstateras att det finns ett behov av att i lag kodifiera den praxis som utvecklats för överklagbarhet, framför allt för att reda ut den begreppsförvirring som råder. Det behövs en lagreglering som tydligt anger vilka förutsättningar det är som konstituerar överklagbarhet. I ett förslag på en sådan reglering tar jag min utgångspunkt i det förslag som föreslås i SOU 2010:29. I den föreslås en reglering med följande formulering: Ett beslut får överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. 35 Alla förvaltningsbeslut kan inte vara överklagbara och man måste alltså sätta en kvalificerande gräns för beslutets verkningar för att det ska vara överklagbart. Behovet av prövning av högre instans föreligger bara om någon drabbas av personliga eller ekonomiska konsekvenser av beslutet. Om det bara i begränsad mån är ägnat att påverka någons faktiska situation kan man inte anse att det sådant behov av rättsskydd föreligger. 36 I ovanstående exempel har man valt att sätta gränsen vid att beslutet i väsentlig mån kan antas påverka någon situation för att kvalificera verkningarna av beslutet. I praxis har förekommit uttryck 33 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 160. 34 För en genomgång av tidigare lagstiftningsförsök se SOU 2010:29 s. 617 ff. 35 SOU 2010:29 s. 633. 36 SOU 2010:29 s. 616 f. 14
som påtagliga respektive betydande verkningar eller att beslutet i inte alltför ringa mån påverkar. Jag anser att man genom att använda rekvisitet i väsentlig mån höjer gränsen för vad som konstituerar överklagbarhet jämfört med den praxis som finns på området. Jag anser att begreppet i inte alltför ringa mån är ett bättre rekvisit som på ett tydligare sätt beskriver vad för verkningar det är som är aktuella och som jag inte anser vara lika starka som beslut som i väsentlig mån påverkar. Enligt ovanstående exempel måste effektens inträde vara sannolikt. Man anser att inte varje hypotes om ett besluts negativa faktiska effekter ska konstituera överklagbarhet utan dessa måste även vara sannolika. Detta tydliggörs genom att man använder rekvisitet kan antas påverka någons situation. 37 Jag anser det vara rimligt att det räcker med att verkningarna kan antas påverka någons situation och att man inte ska ställa kravet så högt som att verkningarna ska vara påvisbara så som det har uttryckts i praxis i något fall. Genom att sätta ett högre krav på verkningarnas styrka (väsentlig mån påverka) och sedan sänka kravet på verkningarnas realisering (kan antas) så åstadkommer man möjligtvis samma sak som om man istället skulle stadga att det endast krävs påverkan i inte alltför ringa mån men att dessa ska vara påvisbara. Det handlar i slutändan om att hitta en formulering som täcker upp de fall där den enskildes behov av rättsskydd gör sig gällande och samtidigt utesluta de beslut vars överklagande endast skulle vara betungande för handläggningen eftersom den enskildes behov av rättsskydd inte gör sig gällande med samma styrka. Jag anser alltså att man bör ha ett lågt krav både för verkningarnas styrka och för deras realisering. Mitt slutliga förslag på lagreglering blir därför: Ett beslut får överklagas om det i inte alltför ringa mån kan antas påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Jag grundar detta egentligen främst med hänsyn till den enskildes rättsskydd. Begreppet som jag valt innebär en slags presumtion till den enskildes fördel genom att det implicit framgår en huvudregel att beslut är överklagbara. Om de endast påverkar i en alltför ringa mån så är de inte överklagbara. Begreppet skulle därmed innebära att även en ringa mån skulle konstituera överklagbarhet. Detta tycker jag stämmer bra överens med den huvudregel som sedan gammalt gäller; att förvaltningsbeslut är överklagbara oberoende av författningsstöd. Om man använder begreppet i väsentlig mån kan huvudregeln däremot sägas vara att beslut inte är överklagbara men om de kan antas påverkar i en väsentlig mån så ges de överklagbarhet. 37 SOU 2010:29 s. 632 f. 15
2.5.2 Applicering av lagregleringen på det fiktiva fallet Om det fanns en reglering i FL om besluts överklagbarhet skulle denna sätta gränsen för den kommunala nämndens besluts överklagbarhet. Enligt mitt förslag på reglering kan den enskilde då argumentera att beslutet ska ges överklagbarhet med hänvisning till att det kan antas att beslutet i inte alltför ringa mån påverkar denne i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Den kommunala nämnden kan på motsvarande sätt motivera att beslutet inte kan överklagas med hänvisning till att det i en alltför ringa mån påverkar den enskilde. En reglering skulle alltså medföra en precisering av gränsen för vilka verkningar som konstituerar överklagbarhet. Något som skulle vara till fördel både för den enskilde och för det allmänna. 16
3. SAMMANFATTANDE KOMMENTAR Rätten att överklaga ett beslut tillkommer den enskilde som ett skydd mot myndigheternas agerande. Genomgående i denna uppsats har betonats den enskildes behov av detta rättsskydd. Överklagandeinstitutet syftar till skydda den enskilde genom att en möjlighet ges att få beslutet ändrat eller upphävt. Det står klart att det är ett besluts verkningar som konstituerar överklagbarhet och inte på vilket stadium som beslutet tagits. För att beslutet ska vara överklagbart måste inte beslutet innebära rättsliga verkningar utan det räcker att beslutet har faktiska verkningar. Att sätta gränsen för hur kvalificerade dessa verkningar ska vara har dock visat sig vara problematiskt. Till stor del regleras frågan i specialförfattningar på de olika förvaltningsområdena. Denna är dock inte fullständig och den utfyllande praxis som utvecklats på området visar en inkonsekvent begreppsbildning. I vissa fall har beslut getts överklagbarhet på grund av deras faktiska verkningar eller av att de haft en väsentlig betydelse för den enskilde. I andra fall har överklagbarhet getts till beslut på grund av att de haft en inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. Jag har lämnat ett förslag på reglering som utgår ifrån ett förslag som lämnats i SOU 2010:29. Förslaget innebär att gränsen för överklagbarhet sätts vid beslut som i väsentlig mån kan antas påverka någon i personligt, ekonomiska eller annat hänseende. Jag har argumenterat för att en lämpligare gräns skulle vara att ange att besluten i inte alltför ringa mån kan antas påverka någon i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Detta begrepp anser jag vara lämpligare främst sett från den enskildes perspektiv. Att argumentera för att något påverkar en i väsentlig mån kan vara mer avskräckande än att argumentera för att detta påverkar en i inte alltför ringa mån. Jag anser nämligen att det är viktigare att utforma en reglering där ett överklagande kan komma att ske i ett fall för mycket än i ett fall för lite. Det är trots allt den enskildes rättsskydd som står mot myndighetens intresse av effektivitet. Dock inverkar en utdragen handläggning även på den enskilde, så avvägningen är inte lätt att göra. Både ur det allmännas och ur den enskildes perspektiv blir det problematiskt att det inte finns någon reglering i Förvaltningslagen för fall som inte regleras i specialförfattning som visats genom det fiktiva fallet. Man måste vara insatt i den omfattande praxis som finns för att kunna göra en bedömning om ett beslut är överklagbart. Sett från den enskildes perspektiv kan det knappast anses tillfredsställande att denne måste vara insatt i en sådan omfattande praxis för att veta vilka förutsättningar som konstituerar överklagbarhet. Det är även 17
otillfredsställande ur det allmännas perspektiv att ha så många olika begrepp att förhålla sig till när en bedömning ska göras om ett besluts överklagbarhet. Slutligen kan det ur ett samhällsperspektiv anses vara otillfredsställande att ha en reglering som stadgar vem som har talerätt om beslutet kan överklagas och sedan inte närmare ange vilka beslut det är som kan överklagas i fall som inte regleras i specialförfattning. 18
4. KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 4.1 Litteratur Hellners, Trygve & Malmqvist, Bo. Förvaltningslagen med kommentarer, upplaga 2:1, 2007, Norstedts Juridik. Ragnemalm, Hans. Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, Norstedts Juridik. Ragnemalm, Hans. Förvaltningsprocessrättens grunder, upplaga 9:1, 2012, Jure Förlag. Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt. Allmän förvaltningsrätt, upplaga 25:1, 2011, Liber. 4.2 Offentligt tryck Proposition 1997:98:101 Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. Statens Offentliga Utredningar 2010:29 En ny förvaltningslag. 4.3 Artiklar Konradsson, Inger. Överklagbarhetsfrågan i praxis 1969-1977, Förvaltningsrättslig tidskrift, 1979 s. 9 och 62. Ragnemalm, Hans. Förvaltning i förvandling, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2005 s. 445. 19
5. RÄTTSFALLSFÖRTECKNING RÅ 1988 ref. 70. RÅ 1990 ref. 100. RÅ 1996 ref. 43. RÅ 2003 ref. 87. RÅ 2004 ref. 8. RÅ 2006 ref. 21. RÅ 2007 ref. 7. RÅ 2010 ref. 9. RÅ 2010 ref. 29. RÅ 2010 ref. 72. HFD 2012 ref. 10. HFD 2012 ref. 11. HFD 2012 ref. 59. 20