Med reservation för ändringar

Utrikesminister Erkki Tuomioja UKK-föreläsning Paasikivi-samfundet den 4 september 2013 Med reservation för ändringar Staters ställning och utrikespolitik brukar oftast granskats utgående från deras geografi och historia. Eftersom vi inte kan förändra vårt geografiska läge eller vår historia är detta fortfarande en nödvändigt perspektiv, men det räcker inte. Ämnet kan och bör granskas också ur ett annat perspektiv, som kan kallas de två verkligheternas perspektiv. Å ena sida finns den gamla realpolitikens verklighet, där stater använder sig av maktpolitik för att främja sina nationella intressen, också på bekostnad av andra när det är möjligt och tillåtet. I den här verkligheten är militära hot den dominerande hotbilden, säkerhet är beredskap, och beredskap betyder upprustning och militära allianser. Å andra sidan finns den verkligheten där alla är ömsesidigt beroende av varandra, där man inte kan svara mot nya säkerhetsutmaningar ensam och/eller genom maktpolitik, utan säkerhetsutmaningarna kräver ett möjligast brett och multilateralt samarbete. I den här verkligheten kan och bör säkerhet byggas tillsammans och betoningen när det gäller militära resurser förskjuts från territoriellt försvar till krishantering. Den gamla verkligheten har styrt uppfattningen om Finlands ställning fram till våra dagar. Av historien har vi lärt oss hur konfrontation, konkurrens och samarbete, mellan Östersjöstaterna och stater längre bort, omväxlande har kontrollerat den här regionen. Sedan S:t Petersburg grundades för över trehundra år sedan har triangeln Stockholm Berlin S:t Petersburg styrt över både Finlands, Estlands och de övriga baltiska staternas öden. Innan S:t Petersburg och Berlin var också Warszawa och Köpenhamn betydelsefulla aktörer. Tidvis var Paris och London gästande makter, men utan något permanent engagemang i regionen. Men deras gästspel har ändå lämnat sina spår. Ett bestående arv från Krimkriget är demilitariseringen av Åland. Ett annat betydelsefullt brittiskt besök var när Royal Navy dök upp på Tallinns redd den 12 december 1918 under ett av de dystraste skedena av Estlands frihetskrig, röda armén var på bara några tiotals kilometers avstånd från Tallinn. Vid den här tiden var britternas inflytande som störst också i Finland, när det kejserliga Tysklands kollaps satte punkt för Finlands förhoppningar om en vasallstat under en tysk kung. I den nya situationen förlitade sig Finland på britterna till den mån att man lät dem grunda en militärbas i Koivisto utan något avtal med Finlands regering, för att inte tala om ett avtal som skulle ha godkänts av riksdagen. Tjugo år senare påminde Stalin finländarna om det här som motivering för sina krav och konstaterade att man inte ville se en tredje stat grunda en militärbas som hotade Kronstadt eller S:t Petersburg en gång till. Vid det laget var Paris och London avlägsna huvudstäder som inte kunde erbjuda Moskva något mera lockande än det som Berlin hade att erbjuda i augusti 1939, och det var inte heller troligt att en fransk-brittisk armékår skulle hjälpa Finland att avvärja det anfallande Sovjetunionen. I sista hand var de baltiska länderna och Finland tvungna att själva handskas med sina relationer till Sovjetunionen och gjorde där olika val med kända konsekvenser. Om länderna kunde ha valt annorlunda (och vad det skulle ha haft för konsekvenser) är något som historiker debatterar än idag. Det finns inget säkert svar och för min egen del nöjer jag mig med att svara: knappast. När andra världskriget tog slut var situationen i varje fall den att en enda stat kontrollerade Östersjön militärt. Det var en paradoxal tid när samma kretsar som hyllade Östersjön som fredens hav Ostsee/Friedensee hade gjort den till en av världens mest militariserade regioner. Ändå hade militariseringens bas föråldrats redan under kalla kriget, bland annat på grund av vapenteknikens utveckling. Ett tecken på detta var Sovjetunionens beredskap att 1

lämna militärbasen i Porkkalaområdet redan 1956, nästan 40 år innan det ursprungliga arrendeavtalet från 1944 skulle ha löpt ut. På den politiska scenen stundade avspänningen och Willy Brandts nya Ostpolitik och framför allt slutakten från Europeiska säkerhetskonferensen i Helsingfors 1975, som emot så gott som alla förväntningar visade sig vara ett effektivt instrument för att undergräva de totalitära kommunistpartiernas makt. I den gamla verklighetens värld är Finlands ställning idag starkare än någonsin. Vår självständighet och vår territoriella integritet är säkrade. Finländarnas trygghet och välstånd är på en internationellt sett hög nivå. Vår relation till Ryssland är stabil och fungerande. Våra möjligheter att påverka internationella ärenden har förbättrats märkbart i och med medlemskapet i EU. Idag är Östersjön nästan Europeiska unionens Mare Nostrum, men eftersom EU vare sig har behov, vilja eller ens förmåga att utvecklas till en militär supermakt, är detta inte längre kopplat till samma slags oro och rädslor som i den gamla världen. Det finns visserligen problem i relationen mellan EU och Ryssland, men det finns också anledning att betona att EU:s nordliga dimension, där Ryssland upplever sig vara en jämbördig partner tillsammans med EU, Norge och Island, har varit en obestridlig framgång. Det samma kan man konstatera om det omfattande samarbete som sker inom ramarna för Östersjöstaternas råd CBSS. Nätverk för regionalt samarbete, som rör allt från allt från hälsa och miljö till säkerhet, är ett effektivt och pragmatiskt sätt att stärka Finlands säkerhet och stabiliteten i våra närområden. Det finns ändå fortfarande en definitiv skiljelinje i Östersjöregionen. Sex länder hör till Nato två så kallade gamla Natoländer och fyra nya två är militärt alliansfria och sedan finns Ryssland, vars relation till Nato kan beskrivas som mångtydigt dialektisk. Konstellationen, som härstammar från den gamla verkligheten, behöver man och ska man ändå inte låta vara ett hinder för allt det samarbete som vi behöver här i den nya verkligheten. Det här betyder inte att skuggan av de gamla militära säkerhetshoten skulle vara helt förskingrad. Man måste förstå de historiska orsakerna till att oro och rädslor som har att göra med de gamla hoten påverkar människor en lång tid efter att de föråldrats och kanske inte mera gäller i den nya verkligheten. Trots att maktpolitik i dagens värld inte är ett sätt att åstadkomma varaktiga fördelar någonstans i världen, och särskilt inte kring Östersjön, så är en viss beredskap ändå motiverad så länge som det ännu finns ledare och andra aktörer som inte har upptäckt detta. Detta gäller både initiativtagarna till maktpolitiken och dess offer. Maktpolitiska konstellationer kan också försvagas och upplösas, så som man gjorde till och med under det kalla krigets mest spända perioder. Det finns fortfarande för mycket vapen i Östersjöregionen och vi måste arbeta för att minska dem. Regionala initiativ för nedrustning är alltid välkomna. Vapnen är ändå huvudsakligen utstationerade av orsaker som inte har med själva Östersjöregionen att göra, så nedrustningen här kommer sannolikt att ske som en del av mera övergripande nedrustningsavtal och vapenkontroll. Det lönar sig ändå för Östersjöländerna att delta aktivt i att utveckla agendan gällande nedrustning och vapenkontroll. Det ser ut som att CFE-avtalet, det vill säga nedrustningsavtalet rörande konventionella styrkor i Europa, som gjordes upp före Natos utvidgning och som stått helt stilla sedan 2007, har blivit hopplöst föråldrat. Det var aldrig ens möjligt för de flesta Östersjöstaterna att ansluta sig till avtalet. Eftersom CFE-världen inte heller i övrigt mera svarar mot behovet av att bevara och öka förtroende och öppenhet, måste vi väcka en diskussion om en ny kontrollregim för konventionella vapen, som svarar mot de förändringar som skett i arméernas metoder och strukturer. Det kunde vara en konkret bedrift under märkesåret för OSSE+40 om vi lyckas lyfta upp den här frågan på agendan på ett positivt sätt. Vad är då Finlands ställning i den nya världen med inbördes beroende? 2

Den nya verkligheten vinner hela tiden mark. Den främsta faktorn är befolkningstillväxten som mellan 1945 och 2013 har ökat världens befolkning från 2,3 miljarder till 7,2 miljarder. Den största utmaningen i den här verkligheten är att stoppa den ekologiskt, socialt och ekonomiskt ohållbara utvecklingen. Både befolkningsökningen och den ohållbara utvecklingen måste tas i beaktande i utrikes- och säkerhetspolitiken. Man kan inte heller strunta i att vara beredd på maktpolitik. Fastän man inte längre uppnår några hållbara resultat med enbart maktpolitik, finns det fortfarande ledare som lever i den gamla verkligheten. Därför är de här två verkligheterna och att svara mot de krav de ställer grundpelarna i Finlands utrikespolitik. Den viktigaste förutsättningen för utrikespolitiken är med andra ord att vi förstår att i den här världen med inbördes beroende är alla, också Finland, förutom i allt högre grad ekonomiskt bundna till varandra, också lika utsatta för globala och andra icke-statliga hot. Vi har också i bästa fall bara några årtionden på oss att skapa en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling i hela världen. Om vi misslyckas med det måste vi förbereda oss på, förutom alla andra konsekvenser, att benägenheten till traditionell maktpolitik och militära konflikter kan öka. Om det uppstår konflikter om kontrollen över naturresurserna så är det främsta målet inte längre oljan, utan en mycket värdefullare vätska, det vill säga rent vatten. Liv utan olja är möjligt, liv utan vatten är inte det. I den där världen av inbördes beroende måste vi också kunna svara på hur vi på ett framgångsrikt sätt ska kunna bevara modellen för välfärdssamhället. Vår styrka är, i likhet med de övriga nordiska länderna, en nordisk välfärdsstat som bygger på långt utvecklad, fungerande och korruptionsfri förvaltning, öppen demokrati och en jämlik behandling av alla människor. Att värna om och vidareutveckla den är också i framtiden en förutsättning för vår framgång. Att vår välfärdsmodell är hållbar är inte givet och det beror inte bara på vår egen vilja och kompetens. Många av de finans- och samhällspolitiska instrument som vår modell bygger på ligger inte längre på samma sätt som tidigare enbart inom ramarna för vårt nationella beslutsfattande. Den här insikten var en av orsakerna till att vi sökte oss till Europeiska unionen som, när den vill och kan, använder instrumenten effektivare än vi på egen hand har möjlighet till. Finlands nuvarande och framtida ställning är framför allt europeisk. Det är genom EU som vi bäst påverkar saker i världen. Det största hotet mot EU är dess allt svagare legitimitet i medborgarnas ögon. EU:s utvidgning har varit avgörande för att stärka stabiliteten, välfärden och demokratin i Europa. EU som ett av världshistoriens kanske mest framgångsrika fredsprojekt var välförtjänt av Nobels fredspris, men bara om unionen också i fortsättningen är öppen för alla länder som fyller medlemskriterierna och som vill ansluta sig. I många andra avseenden har EU ändå onekligen mycket problem och står inför ett behov av förnyelse, och nu menar jag inte bara ekonomin och eurokrisen. Misstagen som gjorts där och EU:s institutionella gjutningsfel försvagar unionens legitimitet i medborgarnas ögon och har lett till en allvarlig kris för demokratin. Unionen kan inte längre bygga på euroelitens visdom, uppifrån neråt, utan den måste bygga på en respekt för öppenhet, demokrati och unionens egna beslutsregler. Det nordiska samarbetet genomgår ett slags renässans. Det här gäller alla områden och inte bara försvarssamarbetet som nu är inne i en dynamisk fas och väcker det största intresset. Det praktiskt orienterade försvarssamarbetet gäller övningar, utbildning, krishantering, upphandlingar och övervakningsuppgifter. Det tillåter olika sammansättningar, alla fem behöver inte alltid vara med. Ofta samarbetar Norge, Sverige och Finland, men för oss ligger naturligtvis de främsta möjligheterna till en fördjupning av samarbetet i samarbetet med Sverige. 3

Det är fortfarande vare sig realistiskt eller nödvändigt för Finland och Sverige att ingå någon omfattande försvarsallians. Finland och Sverige kommer också i framtiden att fatta självständiga beslut, men vi har också alltid tagit varandra i beaktande innan besluten fattas. Nu fattas inga beslut utan intensiv ömsesidig konsultation och efter det är sannolikheten att man kommer fram till olika lösningar mycket liten. Det är ändå fortfarande möjligt och motiverat att betydligt vidareutveckla det nordiska samarbetet inom den övergripande säkerheten. Vi har tillsammans med mina nordiska ministerkolleger kommit överens om att vi ska sammanställa ett gemensamt strategidokument om det här på hösten. De nordiska länderna förenas också av en gemensam solidaritetsdeklaration som inte uppmärksammats särskilt mycket. I Finland har man i stället fäst betydligt mera uppmärksamhet vid artikel 42.7 i Lissabonfördraget, den så kallade solidaritetsklausulen. Klausulens förhållande till den nordiska solidaritetsdeklarationen och till andra EUländers skyldigheter är oklart och lämnar mycket rum för tolkning. Jag har föreslagit att motstridigheterna när det gäller de nordiska länderna kunde lösas så att Norge och Island skulle ansluta sig till EU-klausulen genom att ingå ett motsvarande enskilt avtal som de har när det gäller Schengensamarbetet. Det skulle också medföra den fördelen att det skulle tvinga EU att mera ingående överväga och komma överens om vad solidaritetsklausulen egentligen innebär och vad den förpliktigar till. Bästa åhörare, Med jämna mellanrum får man höra klagomål om hur vi i Finland inte diskuterar utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. När man granskar saken närmare beror klagomålen oftast på att den som klagar inte har fått gensvar på sina förhoppningar om ett finländskt Natomedlemskap. Här har vi onekligen en obalans eller ska vi säga en asymmetrisk konstellation. Mest oväsen för de som vill se en förändring i Finlands rådande alliansfria tillstånd. De får också gott om utrymme för sina synpunkter i media. De som inte vill ha en förändring i det rådande tillståndet känner av många orsaker inte samma behov av en diskussion. Inläggen för Natomedlemskap är ofta så styvnackade att de inte lockar till svar. Att svara ger också i allmänhet en viss fördel åt den som ställt frågan och skapar en föreställning om att den som svarar är i underläge. När nu Finland inte har någon orsak eller några avsikter att ändra på det rådande läget och den absoluta majoriteten av folket inte heller vill det, skapar det att man ständigt för fram frågan ett slags osäkerhet och ogrundade förväntningar om att någon förändring är under beredning. Samma föreställning skapar de finländska medierna som varje gång någon amerikan eller ryss träffat någon företrädare för Finlands statsledning alltid börjar med att ställa frågan hur gästen förhåller sig till ett finländskt Natomedlemskap. När svaret sedan är precis som förväntat amerikanerna välkomnar Finland i Nato och ryssarna gillar inte tanken skapas rubriker som om det här budskapet skulle ha varit den enda anledningen till besöket, trots att frågan inte nämnts med ett ord under hela mötet. Till asymmetrin hör också att de som är nöjda med det rådande läget inte anser det förnuftigt att motivera sina ståndpunkter med likande absoluta argument som Natoförespråkarna. Det beror på att också de accepterar att den så kallade Natooptionen hålls öppen, vilket inte betyder något annat än att man kan återkomma till frågan om omständigheterna förändras. Diskussionen påverkas också av att många inte alls vill delta i en diskussion där man kan bli tvungen att kritisera andra länder i en situation där det inte finns något behov av att på det viset anstränga relationerna till något land. Detta kan avse Ryssland, USA eller båda två. Det är klart att man både kan stödja och vara emot ett finländskt Natomedlemskap med olika argument, men man kan också göra båda med samma argument. En viktig skiljelinje är om man anser att Ryssland utgör ett 4

militärt hot mot Finland eller inte. Vad man än anser kan det användas som ett argument för eller emot Natomedlemskap. Det här fyrfältet kan delas upp i flera rutor med ytterligare frågor. En fråga är om Finlands medlemskap i Nato skulle påverka stabiliteten och dess förutsägbarhet kring Östersjön och om medlemskapet skulle medföra nya spänningar. En annan fråga är till exempel om personen i fråga skulle ändra ståndpunkt om grunderna för existensen eller frånvaron av ett militärt hot skulle förändras. Alla kan försöka placera sig själv i rätt ruta. Man ska ändå inte nöja sig med det, man måste också kunna motivera fördelar och nackdelar med en militär allians på annat sätt än i förhållande till den gamla realpolitiska verklighet som styrs av maktpolitik. Alla frågor ovan hör till främsta hand den gamla världen. I den gamla världens verklighet är inte Natomedlemskap åtminstone enligt mig eller majoriteten av finländarna motiverat för att det skulle vara nödvändigt med tanke på vår säkerhet eller för att ett medlemskap över lag skulle vara till mera nytta än skada för vår säkerhet. Om man inte kan argumentera för ett medlemskap i den gamla verklighetens värld, hur går det då i världen av inbördes beroende? Hur fungerar Natomedlemskap som svar på så kallade övergripande hot? Här finns orsak att påminna sig om vad militär alliansfrihet är och vad det inte är i en värld av inbördes beroende. Det innebär inte neutralitet i samma betydelse som i den gamla världen. Finland avstod från att definiera sin politik som neutral när vi blev medlemmar av Europeiska unionen för snart 20 år sedan. Militär alliansfrihet är inte heller någon fastställd linje i sig utan betyder enbart att Finland inte är medlem i någon militär allians eller i något motsvarande avtalsförhållande. När man bedömer ett Natomedlemskap i den verklighet där vi är inbördes beroende av varandra måste man först komma ihåg att Nato som militär allians uttryckligen grundades i den gamla maktpolitikens verklighet 1949. Det har lett till att när den maktpolitiska verkligheten lämnat scenen till förmån för inbördes beroende har alliansen blivit tvungen att finna en ny roll och motivera sin existens med nya utmaningar. I samband med den här så kallade transformationsprocessen godkändes ett nytt strategiskt koncept under Natos möte i Lissabon 2010. Det kollektiva försvaret som fastställs i artikel V i Nordatlantiska fördraget är fortfarande organisationens främsta syfte annat skulle de nya medlemmarna i Central- och Östeuropa inte ha gått med på men vid sidan om det betonas också förberedande av och deltagande i krishanteringsuppdrag och att främja säkerhet som bygger på samarbete. För att främja det sistnämnda har Nato ingått partnerskap med Finland och Europas övriga alliansfria länder (utom Cypern och Malta), med de länder som strävar efter att bli medlemmar samt med Australien och Nya Zeeland. Nästa alla partnerländer har deltagit i Natos krishanteringsinsatser på Balkan och i Afghanistan som genomförts med mandat från FN:s säkerhetsråd. Nato har inga konkurrenter när det gäller beredskap och förmåga att genomföra krävande militära krishanteringsoperationer. Utmaningen är att dagens kriser ofta är sådana att den militära biten är enkel med en överlägsen militär styrka, men att det sällan räcker för att dämpa eller lösa krisen. Nato vill utvidga sitt kunnande och sin repertoar, men kommer aldrig att kunna erbjuda ett lika brett urval av krishanteringsmetoder som EU. Förutom sin militära kapacitet har EU ett påfallande brett urval andra metoder till sitt förfogande, såsom civil krishantering, ekonomiskt samarbete, handel och statsbygge, men EU:s förmåga att använda dessa samordnat lämnar fortfarande mycket att önska. Egentligen har också FN motsvarande verktyg, bara alla de olika organens kunnande skulle utnyttjas effektivt och samordnat. Att främja säkerhet som bygger på samarbete är en global uppgift i den värld där alla är beroende av varandra. I enlighet med det har Natos verksamhetsområde utvidgats från den ursprungliga nordatlantiska regionen till att 5

omfatta hela världen, som en reaktion på insikten om att alliansen måste agera out of area för att inte vara out of business. Här kunde man ställa sig frågan om det att försvarsalliansen blir out of business, det vill säga utan funktion, egentligen är en dålig sak. Är det inte tvärtom ett globalt önskvärt och eftersträvansvärt tillstånd? Fastän man inte ser det så idag kan det kanske som framtidsvision ännu någon gång bli aktuellt. För att nå hållbar framgång som global främjare av säkerhet baserad på samarbete borde Nato också åtnjuta odelat globalt förtroende och enbart agera med stöd av den legitimitet som FN-stadgan och FN:s beslut medför. Det är inte lätt att uppnå om man tar i beaktande att det också inom Nato finns olika synsätt till exempel när det gäller alliansens riktning och principerna angående användandet av våld på olika sidor om Atlanten. Till skillnad från kalla krigets dagar förutsätter medlemskap i Nato nuförtiden att man förbinder sig till demokrati, men trots det är Nato som värdegemenskap betydligt mera heterogen än EU. I det här avseendet har skillnaderna snarare vuxit än minskat. Det skulle vara synd om Natos globala roll skulle bli en orsak till uppdelningar och motsättningar. Det är ändå fullständigt möjligt, särskilt om BRICS-samarbetet som ännu är i ett öppet utvecklingsskede växer och blir ett slags motpol till Nato. Angående Finlands relation till Nato kan jag som sammandrag konstatera följande: Finland ser inte att det skydd som Natos V artikel erbjuder skulle öka vår säkerhet och vi ser det inte som motiverat att vara delaktig i de förpliktelser som det medför. Finland utnyttjar till fullo de möjligheter som partnerskapet med Nato erbjuder för att utveckla sitt eget försvar och är beredd att från fall till fall efter eget omdöme delta aktivt i att utveckla säkerhet som bygger på samarbete samt krishantering och övningar som har FN:s mandat. I utvecklandet av Finlands eget försvar utnyttjas fullt ut de möjligheter som det nordiska samarbetet, EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik och partnerskapet med Nato erbjuder. I den här världen av inbördes beroende önskar Finland att också Nato deltar konstruktivt i att stärka säkerhet som bygger på samarbete, men ser inte att ett medlemskap i Nato skulle förbättra våra möjligheter att göra vår insats för den globala säkerheten. Finland deltar aktivt i att utveckla den internationella säkerhetsarkitekturen och är redo att granska sin position utgående från de möjligheter som förändringarna i den skapar. Det kommer inte att bli aktuellt att granska de här utgångspunkterna inom en nära framtid. Den nära framtiden sträcker sig också över följande riksdagsval och regeringsprogram. Det att jag med dessa tankar var velat diskutera Finlands utrikes- och säkerhetspolitik mera övergripande och långsiktigt än vi har gjort i regeringsprogrammet betyder inte att jag vill ändra Finlands linje. Tvärtom vill jag betona den kontinuitet som sträcker sig över valperioder, särskilt i frågor som gäller den verklighet som domineras av den gamla maktpolitiken. Samtidigt vill jag öppna perspektiv på hur också Finland i den här nya verkligheten där alla är beroende av varandra måste analysera, vara aktivt och stärka sin kunskap när det gäller de nya utmaningarna. 6