REVISIONSRAPPORT 1(10) KR 2014/0009 Handläggare, titel, telefon Christer Lordh, 1:e revisor 011-15 17 15 Revisionsrapport av socialnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning... 2 2. Nämndens ansvarsområde... 3 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer... 3 4. Avslutande bedömning... 9 Bilaga 1 Definitioner Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan 14 011-15 17 15 011-15 70 90 revisionskontoret@norrkoping.se Internet 601 81 Norrköping www.norrkoping.se/revision
2(10) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av socialnämnden, s.k. basgranskning. 1.1. Revisionsfrågor Basgranskning ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Socialnämnden är granskad på ett övergripande sätt, vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer för nämnden. Det innebär att vi i första hand granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten. Tillämpningen har inte granskats. Den metod granskningen bygger på är granskning av styrande dokument, stickprov och intervjuer. För att verifiera vårt granskningsresultat har ett urval av tjänstemän intervjuas. Socialnämnden har av revisorerna bedömts som riskfylld (röd). Intervjuer har skett med socialdirektör, ekonomichef, controller, verksamhetschefer, samt enhetschef, 1:e socialsekreterare och socialsekreterare inom myndighetskontor barn/ungdom. 1.3. Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som intervjuats. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad av Caroline Nyman, stadsrevisor.
3(10) 1.4. Revisionskriterier De bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på gällande lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden. Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier: Kommunallag Förvaltningslagen Lagstiftning inom nämndens ansvarsområde Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän) Fullmäktiges mål (budget 2014) Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Socialnämndens reglemente Diskrimineringslagen (2008:5267) 2. Nämndens ansvarsområde Socialnämnden ansvarar för individ- och familjeomsorgsverksamhet enligt socialtjänstlagen (utom försörjningsstöd till familjer och enskilda), lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), lagen om unga lagöverträdare (LuL) och annan relevant lagstiftning. Nämnden ansvarar även för familjerådgivning, familjerätt, medling och ungdomstjänst, stöd till unga brottsoffer, tillsyn och tillstånd för alkoholservering, öl- och tobaksförsäljning samt tillstånd för föreningslotterier och tillsyn vid försäljning av receptfria läkemedel. 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 3.1. Styrning och ledning av verksamhet Den process som nämnden startade 2013 med att förändra förvaltningens organisation och arbetssätt pågår och den lokalmässiga omflyttningen beräknas vara klar under hösten. Myndighetskontoret för barn/ungdom är sedan september 2014 samlat i samma lokal.
4(10) Under hösten utökas socialkontorets organisation med en verksamhetschef. Det innebär att det blir en verksamhetschef på vardera vuxenenheten och utförarverksamheten barn/ungdom. Tidigare var en verksamhetschef ansvarig för båda delarna. Nämnden har fastställt en uppdragsplan under december 2013 i enlighet med kommunens styrmodell. Uppdragsplanen innehåller tre fokusområden, tre målområden samt mål kopplade till kommunens tre preciseringar. Planen innehåller en tidplan för uppföljningar. Målen är såväl kvalitativa som kvantitativa. Uppdragsplanen anger att nämndens främsta ekonomiska mål är att ha en budget i balans 2014 och att ambitionsnivån inte får vara högre än att det är rimligt att nå en budget i balans. Beslut som påverkar budgeten ska konsekvensbeskrivas och insatserna som görs är effektiva och har hög kvalitet. Planen lyfter fram samverkan med andra aktörer som en förutsättning för ett bra resultat inom nämndens ansvarsområde. Uppdragsplanen har arbetats fram av presidiet/nämnden med stöd av tjänstemän. Inför årets uppdragsplan har kontoret beaktat andra förvaltningars och kommuners planer, vilket inneburit att struktur och innehåll ser annorlunda ut i förhållande till föregående år. I det material som tjänstemännen tagit fram inför arbetet med uppdragsplanen redovisades bl.a. förändringar i lagar samt förändringar i lokala och nationella trender och beteenden. Vidare innehöll materialet analyser och bearbetningar av bokslut och uppdragsplanens angivna fokusområden. Inför organisationens arbete med verksamhetsplanerna har förvaltningschefen utvecklat och förstärkt de delar i uppdragsplanen som bedömts som framgångsfaktorer. Detta har skett tillsammans med verksamhetsoch enhetscheferna i så kallade storledningsgrupper. Enhetscheferna vid myndighetskontoret barn/ungdom och vuxenenheten har arbetat fram en verksamhetsplan för respektive verksamhet. Planerna skiljer sig innehållsmässigt åt främst i fråga om hur planerna kopplats till uppdragsplanens mål och de ekonomiska förutsättningarna men även vad gäller utformning. Utförarverksamheten barn- och ungdom har verksamhetsbeskrivningar utformade efter Loke-modellen. Det är en verksamhetsorienterad utvärderingsmodell som innebär att verksamheten och dess idé utgör den referensram mot vilken resultatet från verksamheten ska värderas. Verksamhetsplanen för myndighetskontoret barn/unga och de verksamhetsbeskrivningar som upprättats inom utförarverksamheten barn och unga kopplar inte aktiviteter till uppdragsplanens mål och de ekonomiska förutsättningarna. De saknar vidare en sammanställning över de aktiviteter som ska genomföras under verksamhetsåret.
5(10) De upprättade verksamhetsplanerna och verksamhetsbeskrivningarna är, som dokument, inte återrapporterade till nämnden i enlighet med uppdragsplanen. Verksamheten redovisar vid heldagsnämnder hur arbetet fortlöper. Verksamhetsplanerna är daterade i april respektive juni och är delgivna samtliga verksamhets- och enhetschefer inom ramen för storledningsgruppen. De mål nämnden har angett i uppdragsplanen följs upp med stöd av nyckeltal. Kontoret arbetar såväl inom organisationen som tillsammans med nätverkskommuner för att utveckla och förenkla arbetet med att jämföra och analysera nyckeltal. Parallellt med detta pågår ett kontinuerligt arbete med att sammanföra och sammanställa information ur verksamhets- och ekonomisystemsystem så att verksamhet och nämnd är trygga i uppföljningar och återkopplingar. För att följa områden som berör andra nämnder finns idag inga verksamhets- eller ekonomiskt nämndövergripande nyckeltal. Under året har det genomförts ett arbete med att koppla budget och redovisning. Tidigare har budgeten gjorts på aktivitetsnivå medan bokföringen i alla verksamhetsnivåer inte stött detta, då verksamhetsplanerna inte fullt är redovisade på aktivitetsnivå. Synpunkter från medborgare, brukare och anhöriga kommer dels in via kommunens centrala funktion, vilken nås via hemsidan, dels via det som personalen möter i sitt arbete. Nämnden har en rutin för hantering av klagomål daterad 2010. 3.1.1. Jämställdhet och hållbar utveckling Socialkontoret har under flera år utvecklat arbetet med att möte våld i nära relationer, kvinnofrid. Verksamheterna Elsa och Ellen är viktiga delar i detta arbete och följer ett könsneutralt arbetssätt. Ett sådant exempel är att arbetet sker utifrån brottsoffer och förövare och inte kön. En samordnartjänst finns för att utveckla arbetet. I uppdragplanen lyfts barnens delaktighet fram. Verksamheten arbetar efter den väl förankrade norrköpingsmodellen. Någon uppföljning av verksamheten uppdelad på kvinnor och män sker inte. Nyckeltal för att följa jämställdhet finns inte, förutom att det sker en ekonomisk särredovisning för nyanlända. Socialkontoret arbetar med hållbar utveckling utifrån konceptet Grönt kontor.
6(10) Revisionsbedömning Uppdragplanen för 2014 innehåller i huvudsak de delar som kommunens styrmodell anger. Arbetet med att följa planen och dess uppdrag har påverkats av den omorganisation som genomförts såväl organisatorisk som geografiskt. I detta skede är det svårt att avgöra effekter och konsekvenser av förändringsarbetet, vilket i sin tur ökar behovet av dialoger och nära kontakt mellan nämnd, ledningsfunktioner och den personal som möter och arbetar med brukaren. Nämnden bör säkerställa att de politiska beslutens effekter hos personal och brukare tidigt kan beaktas i den fortsatta styrningen. Nämndens arbete med nyckeltal har inneburit att den ekonomiska uppföljningen underlättats och blivit en del av nämndens styrning. Arbetet med att öka säkerheten i prognosen har förbättrat nämndens möjlighet att styra tidigare. För att ytterligare få indikationer på förändringar som kan påverka nämndens verksamhetsområden bör nämndövergripande nyckeltal tas fram. Den verksamhetsplan som finns för myndighetskontoret barn/unga och de verksamhetsbeskrivningar som upprättats inom utförarverksamheten barn och unga, följer inte styrmodellen. De utgår inte från uppdragsplanens mål och de ekonomiska förutsättningarna samt saknar en sammanställning över de aktiviteter som ska genomföras. Genom att verksamhetsplanernas utformning skiljer sig åt mellan verksamhetsområdena och att uppdragsplanens uppdrag inte är nedbrutna till uppföljningsbara aktiviteter, riskerar nämndens styrning att inte få genomslag i verksamheten. Uppdragsplanens intentioner säkerställs genom verksamhetsplaner och uppföljning av dessa. I det fortsatta arbetet är det väsentligt att intensifiera arbete med att koppla samman verksamhetsmässiga och ekonomiska indikatorer och att sedan använda dem i uppföljningen av verksamhetsplanerna och ytterst uppdragsplanerna. Detta gäller såväl inom nämndens område som med andra nämndområden. Nämnden har en bra övergripande struktur för det könsneutrala arbetssättet. Någon regelbunden uppföljning till nämnd i form av könsuppdelad statistik som analyseras i syfte att korrigera med avseende på en ojämlikhet i något avseende har inte, vad denna granskning kunnat utvisa, skett. Detta är ett utvecklingsområde för nämnden. Rutinen för klagomål bör uppdateras så att den samspelar med socialkontorets gällande organisation. Den sammanfattande bedömningen är att nämndens styrning och ledning är godkänd med vissa brister (gul).
7(10) 3.2. Styrning och ledning av ekonomi Arbetet med socialnämndens budget inleds med att förvaltningen identifierar behov i samråd med förvaltnings-, verksamhets- och enhetschefer. En väsentlighets- och riskanalys har genomförts och dokumenterats. De övergripande risker som har identifierats är, arbetslöshet, bostadsbrist samt alkohol- och drogutvecklingen. Vidare redovisas två interna risker vilka kan påverkas inom organisationen, brist på familjehem och dokumentation. Därefter tar den politiska ekonomigruppen, PEK, med stöd av tjänstemännen, fram konsekvensbeskrivningar kopplat till behov och äskande. Presidiet arbetar sedan fram ett förslag till nämnden. Socialnämnden har för 2014 års verksamhet en total budget på 420,4 miljoner. Nämnden har fått en tilläggsbudget/markering på 15 miljoner av fullmäktige för att utveckla arbetet på hemmaplan. Fram till och med maj visade prognoserna på ett nollresultat för 2014. I samband med majnämnden beslutades om åtgärder, utöver de som anges uppdragsplanen, motsvarande 10 miljoner för en budget i balans. Vid uppföljningen t.o.m. juni var prognosen minus 20 miljoner och vid uppföljningen t.o.m. juli hade det prognostiserade underskottet ökat till minus 23 miljoner. Vid sammanträdet 27 augusti beslutades om ytterligare åtgärder för att bromsa kostnadsutvecklingen. Nämnden får ekonomiska uppföljningar en gång i månaden. Redovisningarna innehåller nyckeltal, ekonomiskt utfall och förslag på åtgärder för en budget i balans. För de åtgärder som föreslås för budget i balans saknas ekonomiska konsekvensbeskrivningar. Nämnden har beslutat att godkänna dessa uppföljningar, vilket av verksamheten tolkas som att de redovisade åtgärderna ska genomföras. I de ekonomiska uppföljningarna redovisas inte de ekonomiska förändringarna kopplat till förändringar i de redovisade nyckeltalen. Revisionsbedömning Under 2014 har nämnden skärpt sin styrning. Det är tydligt att nämnden följer den ekonomiska utvecklingen och tar beslut i syfte att anpassa verksamheten till det ekonomiska utrymmet. Den ekonomiska återkopplingen till nämnden sker i ökad utsträckning med stöd av nyckeltal. I det sammanhanget är det viktigt att koppla nyckeltalen till ekonomiska effekter samt återkoppla detta till effekter i verksamheten. Det är positivt att det sker en kontinuerlig utveckling av prognosverktyg och nyckeltal utifrån ett redovisningsperspektiv. Arbetet bör i större utsträckning än hittills kopplas till effekter i verksamhetsuppdraget. En sådan koppling skulle möjliggöra uppdragsplanens långsiktiga arbete utifrån framgångsfaktorer och kvalitet. En viktig del i omvärldsanalysen
8(10) är personalens delaktighet och möjlighet att återkoppla effekter av beslutade åtgärder. Nämndens arbete med att utveckla och öka tillförlitligheten och därmed tryggheten i prognoserna behöver fortsätta. Det är viktigt att nämnden fortsätter arbetet med att noga följa ekonomin och kommunicera ambitionsnivån såväl inom organisationen som med andra nämndområden. Den sammanfattande bedömningen av nämndens ledning och styrning av ekonomin är att den är godkänd med vissa brister (gul). 3.3. Intern kontroll En risk- och väsentlighetsanalys har genomförts och finns nedtecknad i ett dokument. Alla risker som identifierats tas inte med i den dokumenterade risk- och väsentlighetsanalysen. Arbetet sammanfattas som tre externt påverkade risker och två interna risker. Analysen har dels använts i arbetet med att ta fram uppdragsplan, dels i arbetet med internkontrollplanen. Det är förvaltningens tjänstemän som tar fram ett utkast till internkontrollplan och kommuniceras den sedan med de två valda internkontrollrepresentanterna. Nämnden fastställde sin internkontrollplan vid sitt sammanträde i februari 2014. Sammalagt är tio rutiner identifierade som riskfyllda och är därmed väsentliga att kontrollera. Uppföljning sker två gånger per år till nämnden, vid sammanträdet i februari följdes internkontrollen för 2013 upp. Ansvariga för internkontrollplanens kontrollmoment tillhör förvaltningsledningen. Utfallet av kontrollerna rapporteras till nämnd, verksamhetsoch enhetschefer. Frekvensen varierar från varje månad till två gånger per år. Revisionsbedömning Den risk- och väsentlighetsanalys som görs bör innehålla en bruttolista över identifierade risker. Genom att risker ofta finns i ett sammanhang underlättas då spårbarheten och analys av internkontrollplanens kontrollmoment. Verksamhetens delaktighet i interkontrollarbetet bör öka, för att på så vis bli en naturlig del i styrningen och det systematiska kvalitetsarbetet. De sammanställningar som görs idag är en bra service till verksamheten men bör på ett tydligt sätt kopplas ett proaktivt arbetssätt. Det är väsentligt att verksamheterna uppfattar internkontrollplanen som en del i att följa upp styrningen och som ett nödvändigt dokument för att nå målen. Sammanfattningsvis är bedömningen att nämndens internkontroll är godkänd med vissa brister (gul). Nämnden behöver utveckla sin doku-
9(10) mentation av risk- och väsentlighetsanalysen och samtidigt integrera analysarbetet av vad kontrollmomenten indikerar med de verksamhetsspecifika processerna. 4. Avslutande bedömning Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Den sammantagna bedömningen av nämnden är att styrning, ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten inte är tillräcklig. GUL För att säkerställa att uppdragsplanens intentioner får genomslag, är det viktigt att nämnden tar del av verksamhetsplaner och följer upp dessa med nyckeltal som kopplar samman verksamhetsmässiga och ekonomiska indikatorer. Detta gäller såväl inom nämndens område som med andra. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin inte är helt tillräcklig. GUL Utveckling av prognosverktyg och nyckeltal bör fortsätta. Genom att möjliggöra personalens delaktighet och möjlighet att återkoppla effekter av beslutade åtgärder knyts omvärldsanalysen närmare ökar möjligheten att följa och kontrollera nämndens ekonomi på kort och lång sikt.