Vad händer när Sverige investerar i andra länder för att minska utsläppen av växthusgaser? Svenska klimatinsatser i Östeuropa
Energimyndighetens projekt i Östeuropa har hittills resulterat i en utsläppsminskning på 1 miljon ton koldioxid. När de omkring 70 projekt som påbörjats under perioden 1993 2000 har slutförts beräknas de ha minskat utsläppen med cirka 4 miljoner ton koldioxid. Projekten har genomförts inom ramen för Klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförda åtgärder. Erfarenheter från projekten är en viktig utgångspunkt för Sveriges pågående arbete med att undersöka möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. 3
Klimatsamarbete mellan länder Möjligheten för ett land att genomföra investeringar i ett annat land för att åstadkomma utsläppsminskningar av växthusgasutsläpp har diskuterats i internationella klimatförhandlingar sedan början av 1990-talet. Norge föreslog 1991 att olika länder genom samarbete skulle kunna minska utsläppen i en region på ett kostnadseffektivt sätt. Insatser skulle göras i det område där största minskning av utsläpp kunde göras till lägsta kostnad. Denna typ av samarbete föreslogs först gälla endast gemensamma projekt mellan industriländer. Ett samarbete mellan två industriländer kallas gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). Båda länderna har åtaganden och vid ett sådant klimatprojekt får länderna förhandla om hur stor andel av utsläppsreduktionen för projektet respektive land ska få tillgodoräkna sig. Utvecklingsländerna har inga (kvantitativa) åtaganden enligt Kyotoprotokollet. De har dock möjlighet att delta i en liknande typ av samarbete, kallat mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). Detta förslag kom från Brasilien strax innan Kyotoprotokollet skulle förhandlas. Tidigare hade Argentina och Brasilien efterfrågat en fond för hållbar utveckling. Fonden fick så småningom formen av en mekanism. Kyotoprotokollet tillåter tre olika typer av samarbete, så kallade flexibla mekanismer. 1. gemensamt genomförande 2. mekanismen för ren utveckling 3. handel med utsläppsrätter (Emissions Trading, ET) 4
De två första är projektbaserade mekanismer. Den tredje typen av samarbete ger enskilda företag eller stater en möjlighet att handla med rätten att släppa ut en viss mängd växthusgaser. En utsläppsrätt är således inte resultatet av ett projekt utan tilldelas eller auktioneras till marknadsaktörer. De flexibla mekanismerna kräver ett noggrannt regelverk. Höga krav ställs på projekten, detta är särskilt viktigt i CDM när ena parten inte har kvantitativa åtaganden. Projekten måste bland annat tillföras finansiering som annars inte skulle ha funnits. Dessutom måste miljöförbättringar uppnås, som annars inte skulle ha kommit till stånd. Projekt i utvecklingsländer ska bidra till hållbar utveckling och måste utformas i enlighet med utvecklingslandets miljöplaner. En oberoende part måste kontrollera (verifiera) den utsläppsminskning som är resultatet av att två eller fler länder samarbetar i ett projekt. De flexibla mekanismerna sätts ofta i samband med industriländernas åtaganden och deras vilja att hitta kostnadseffektiva lösningar. Ett krav som Kyotoprotokollet ställer är dock att endast en viss del av ett lands åtaganden får klaras av genom de flexibla mekanismerna. Regelverken kring de flexibla mekanismerna blev inte slutförhandlade i Kyoto (1997) utan har varit föremål för fortsatta förhandlingar. I juli 2001 nådde parterna en principuppgörelse, men tekniska förhandlingar återstod. Dessa slutfördes i Marrakech i oktober-november 2001. Alla Annex I-länderna utom USA har ställt sig bakom uppgörelserna i Bonn och Marrakech. Kyotoprotokollet Vid det tredje partsmötet i Kyoto 1997 (COP 3) etablerades Kyotoprotokollet. Protokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid, flourvätekarboner (HFC), perfluorkarboner (PFC) samt svavelhexaflourid. Protokollet innebär att industriländerna (s k Annex I-länder) förbinder sig att minska utsläppen av växthusgaser med i genomsnitt 5,2 % på årsbasis från 1990 till perioden 2008 till 2012. EU liksom de flesta länderna i Östeuropa har 8 %, USA 7 % medan Japan har ett åtagande på 6 %. Vissa länder som Ryssland har ett stabiliseringsåtagande (0 %), medan några länder som Australien p g a särskilda omständigheter tillåts viss ökning (+8 %). EU har kommit överens om en intern bördefördelning där man tagit hänsyn till faktorer som per capita utsläpp och struktur på industri- och energisektorn. Den interna bördefördelningen innebär att vissa länder har minskningsåtaganden på upp till 21 %, medan andra har stabiliseringsåtaganden eller tillåts öka sina utsläpp i viss omfattning.
Den svenska klimatpolitiken I juni 1992 undertecknades Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar av drygt 150 länder. År 1993 beslutade Sveriges riksdag att godkänna ramkonventionen och strax därefter även att ett program skulle sättas igång. Programmets syfte var att minska utsläppen av växthusgaser, effektivisera energisystemen, och öka utnyttjandet av förnybara energikällor i de baltiska länderna, Ryssland och Polen. Programmet kallades EAES-programmet (Environmentally Adapted Energy System). I Berlin 1995 beslutade konventionens parter att en försöksperiod (pilotfas) skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder, så kallade Activities Implemented Jointly (AIJ). Syftet med pilotfasen var att testa idén med projektsamarbete mellan länder. Det svenska EAES-programmet anpassades till reglerna för pilotfasen. Sverige tog i sitt energipolitiska beslut 1997 fram riktlinjer för en svensk klimatpolitik inom energiområdet. Dessa riktlinjer säger att Sverige som medlem i den Europeiska Unionen bör verka för en gemensam klimatpolitik. Sverige bör också vara pådrivande i det internationella klimatarbetet. Riktlinjerna anger också att Sverige bör samverka med andra länder. De starkt varierande kostnaderna för åtgärder, såväl inom som mellan länder, innebär att det måste ställas höga krav på kostnadseffektivitet. Detta för att klimatpolitiken skall bli trovärdig i ett långsiktigt perspektiv. I klimatkonventionen finns också idén om hållbar utveckling. Projekt inom pilotfasen skulle därför också svara mot kraven på miljömässig uthållighet. Beslut fattades också om att projekt som genomförs under pilotfasen inte skulle kunna bli föremål för kreditering av uppkomna utsläppsminskningar finansiering av projekten skulle inte ingå i industriländernas ordinarie biståndsprogram. 6
Energimyndighetens projekt har koncentrerats till Estland, Lettland, Litauen samt S.t Petersburgs- och Kalinigradområden i Ryssland
Hur arbetar Sverige internationellt? Sverige bidrar på olika sätt till projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser. Detta görs tillsammans med olika finansiärer och med olika verkställande institutioner. Energimyndigheten har ansvarat för EAES-programmet. Detta program har nu ersatts av det svenska internationella klimatinvesteringsprogrammet. Alla samarbetsprojekt som nu startas ska ge godkända utsläppsminskningar inom ramen för gemensamt genomförande eller mekanismen för ren utveckling. Sverige deltar dessutom i Världsbankens program Prototype Carbon Fund (PCF). PCF syftar till att testa de projektbaserade mekanismerna JI och CDM. PCF blev nyligen operativt i och med att en tillräcklig mängd sponsorer, företag och länder har anslutit sig. En del projekt inom ramen för Östersjömiljarden har relevans för klimatfrågan, liksom delar av SIDA:s utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa. Mer information om Sveriges klimatarbete finns i Sveriges tredje nationalrapport till FN:s klimatkonvention, eller Energimyndighetens klimatrapport 2001. 9
Vad har vi åstadkommit i Östeuropa? 10 Energimyndighetens klimatinvesteringsprogram (EAES) syftade till att minska utsläppen av koldioxid och andra miljöpåverkande ämnen, effektivisera energisystemen och introducera förnyelsebara energikällor i Baltikum, Ryssland och Polen. Omkring 70 projekt har påbörjats av Energimyndigheten (och tidigare NUTEK), varav de flesta har rapporterats till FN:s Klimatsekretariat. Projekten har genomförts i fjärrvärmesektorn i de baltiska länderna samt i Sankt Petersburg- och Kaliningradområdena samt i Karelen i Ryssland. Ett biogasprojekt har vidare genomförts i Polen. Pannkonverteringsprojekt ombyggnad av pannor i storleksordningen 3 10 MW i värmecentraler. övergång från användning av fossila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle. bränslet består av träflis, skogsavfall samt avfall från trävarubaserad industri.
Distributionsprojekt upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen vattenbehandling för att motverka korrosion och förlänga hela systemets livslängd installation av undercentraler och reglerutrustning mm. Effektiviseringsprojekt i byggnader ombyggnad eller omisolering av yttertak installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och reglerutrustning balansering av systemen tätning av fönster och dörrar mm. Projekten finansierades genom förmånliga lån till mottagarländerna varvid Energimyndigheten står för konsultkostnader, till exempel i form av förstudier, och rådgivning under genomförandet, och vid teknisk uppföljning. Lån till anläggningsägare ges i allmänhet på tio år och med två års amorteringsfrihet. I tabell 1 3 redovisas också vilka utsläppsreduktioner projekten givit för respektive projekttyp och land. I tabell 4 redovisas kostnaden uttryckt i svenska kronor per utsläppsreduktion beräknat på projektens livslängd. Kostnaderna är uppdelade i investerings- och transaktionskostnader. Investeringskostnader är i detta fall förmånliga lån till anläggningsägare och andra i Baltikum och Ryssland som ska återbetalas till Sverige. Transaktionskostnader består av konsultstöd och administrativa kostnader, samt i vissa fall avskrivningar av låneller räntefordringar. Den totala kostnaden för projekten beräknas till 271 miljoner kronor varav 197 miljoner kronor är investerarlandets (mottagarlandets) kostnad. 74 miljoner kronor är Sveriges (givarlandets) kostnader. Den totala minskningen av CO 2 - utsläpp uppskattas till 4 000 000 ton (1 miljon till och med år 2000). 11
Resultat av genomförda projekt Tabell 1. Konverteringsprojekt Land Antal Investerings- Trans- Summa CO2 Ack. CO2 Ackumelerad projekt kostnad aktions- kostnad reduktion reduktion reduktion CO2 [Mkr] kostnad [Mkr] år 2000 år 2000 Projektlivslängd [Mkr] [ton] [ton] [ton] Estland 9 47,1 9,4 56,5 82 700 384 000 1 311 000 Lettland 14 44,7 14,1 58,8 68 400 350 000 1 230 000 Litauen 8 39,0 15,2 54,2 30 300 126 000 625 000 Ryssland 8 27,5 13,8 41,3 21 300 77 700 509 000 Summa 39 158,3 52,5 210,8 202 700 937 000 3 676 000 Anm: Den årliga produktionen baserad på biobränsle i stället för fossila bränslen uppskattas till 0,65 TWh. I enstaka fall inkluderar projekten även distributionsåtgärder. Tabell 2. Åtgärder för distribution av fjärrvärme Land Antal Investerings- Trans- Summa CO2 Ack. CO2 Ackumelerad projekt kostnad aktions- kostnad reduktion reduktion reduktion CO2 [Mkr] kostnad [Mkr] år 2000 år 2000 Projektlivslängd [Mkr] [ton] [ton] [ton] Estland 8 9,5 7,0 16,5 11 500 41 600 190 400 Lettland 5 10,7 3,6 14,3 3 100 18 400 70 600 Litauen 1 0,8 0,7 1,5 220 1 100 4 000 Summa 14 21,0 11,3 32,3 14 800 61 100 265 000 Anm:Projekten har minskat energianvändningen med 0,12 TWh/år Tabell 3. Effektiviseringsåtgärder i byggnader Land Antal Investerings- Trans- Summa Årlig CO2 Ack. CO2 Ackumelerad projekt kostnad aktions- kostnad reduktion reduktion reduktion CO2 [Mkr] kostnad [Mkr] [ton] år 2000 Projektlivslängd [Mkr] [ton] [ton] Estland 4 11,0 4,3 15,3 1 950 7 900 29 100 Lettland 3 3,9 2,1 6,0 390 1 600 5 090 Ryssland 4 2,1 3,5 5,6 1 500 3 800 28 600 Summa 11 17,0 9,9 26,9 3 840 13 300 62 800 12 Anm: Projekten beräknas ge en årlig energibesparing på 0,05 TWh/år
Tabell 4 visar investerings- och transaktionskostnaden i kronor per ton reducerad koldioxid. Värdena gäller kostnaden utslagen på projektens livslängd, som varierar mellan 10 25 år. I ett framtida system för Gemensamt genomförande beror kostnaden, för investerar- och mottagarlandet, på hur stor del av utsläppsreduktionerna respektive land kan tillgodoräkna sig. Det är något som kommer att avgöras i förhandlingar mellan de två parterna. Tabell 4. Investerings- och transaktionskostnad per ton reducerad koldioxid Typ av projekt Investeringskostnad Transaktionskostnad Summa kronor per ton kronor per ton kronor per ton koldioxidreduktion koldioxidreduktion koldioxidreduktion Konverteringsprojekt 43 14 57 Fjärrvärmeprojekt 79 43 122 Energieffektiviseringsprojekt 270 160 430 Totalt 49 18 67 Tabell 4 inkluderar inte intäkter för värdlandet i form av minskade kostnader för bränslen till följd av konvertering till annat energislag eller energibesparande åtgärder. Trots det visar tabellen att projekten är kostnadseffektiva jämfört med där marginalkostnaden för att minska koldioxidutsläpp i allmänhet överstiger 500 kronor per ton. Den svenska koldioxidskatten omräknad till kronor per ton är 53 öre/kg CO 2, dvs 530 kr/ton, för samtliga bränslen utom biobränsle och torv. Kostnaderna baseras på en uppskattning av koldioxidutsläpp under projektens livslängd, investeringskostnaden som är ett engångsbelopp, samt transaktionskostnader fram till och med år 2000. Ytterligare transaktionskostnader för rapportering och uppföljning kan tillkomma och därmed höja kostnaden en aning. 13
Övriga effekter av investeringsprogrammet CTI Technology Award syftar till att stödja FNs klimatarbete. CTI (Climate Technology Initiative) är ett initiativ inom OECD och dess energiorgan International Energy Agency (IEA). Arbetet inom CTI ska främst påskynda utvecklingen av teknik som minskar utsläppen av växthusgaser. Energy Globe Award hedrar framgångsrika projekt inom områdena energieffektivisering och förnybara energikällor. Priset ges av Österrikes Energiesparverband (E.V.A.) Programmet har framhävts inte enbart för minskade utsläpp av växthusgaser utan även för andra positiva effekter i mottagarländerna och i Sverige. Programmet har kontinuerligt utvärderats, av lokala experter och oberoende konsulter, och har fått internationell uppmärksamhet på grund av ett kostnadseffektivt och väl fungerande upplägg. Energimyndigheten har fått två internationella priser för programmet, CTI Technology Award 1999 och Energy Globe Award 2000. I projektens närmiljö märks också de minskade utsläppen genom renare luft. Utsläppen av svaveldioxid, kväveföreningar och sot har minskat. Dessutom har försörjningstryggheten ökat vad gäller uppvärmningen av bostadshus. Programmet har haft en positiv inverkan på inställningen till en miljöinriktad energipolitik. Den positiva inverkan gäller också energianvändningen hos de personer i mottagarländerna, som har varit inblandade eller haft kontakt med programmet. Attityderna har förändrats och kunskaperna om t ex Klimatkonventionen har förbättrats. Dessutom har programmet haft en positiv inverkan på uppbyggnaden av en inhemsk marknad för energiprodukter i mottagarländerna. Framförallt gäller detta biobränsle och pannor för att elda biobränsle. Vidare har programmet bidragit till att ett långsiktigt samarbete etablerats mellan svenska företag och företag i värdländerna. Programmet har bidragit till en god relation till de baltiska energioch miljöministerierna och energimyndigheter. Ett långsiktigt förtroendefullt samarbete har etablerats med Sverige. 14
Slutsats Klimatinsatser i andra länder ger kostnadseffektiva minskningar av utsläppen av växthusgaser Klimatprojekt i andra länder ger möjlighet att förbättra miljömedvetenheten förbättra kunskaperna om den globala klimatsituationen förbättra kunskaperna om de internationella överenskommelserna. Projekten bidrar också till att minska annan miljöpåverkan, till exempel genom att minska utsläpp av försurande ämnen. Projekten bidrar till ökat internationellt samarbete mellan politiska institutioner och administrationer i Sverige och andra länder. Klimatprojekten innebär dessutom att miljövänlig teknik kan överföras från ett land till ett annat, och ökade exportmöjligheter för svenska företag.
Denna broschyr beskriver svenska klimatinsatser i Östeuropa. Energimyndighetens klimatprojekt i Baltikum, Polen och Ryssland har resulterat i: minskade utsläpp av växthusgaser minskade utsläpp av försurande ämnen ökad försörjningstrygghet ökade kunskaper om FN:s klimatkonvention ökat internationellt samarbete mellan Sverige och andra länder i Östersjöregionen Energimyndigheten, Box 310, 631 04 Eskilstuna Telefon 016-544 20 00, Fax 016-544 20 99, www.stem.se ET41:2001 / 3 000 ex / pmochco / dec 2001