Resurser och personalinsatsen i välfärden vi reder ut begreppen Svenskt Näringsliv och Sveriges kommuner och landsting har under våren genomlyst frågan om resurser till vård, skola och omsorg. Det ligger i samhällsintresset att medborgare får veta att det idag satsas mer resurser än någonsin. Därmed inte sagt att det inte finns problem att lösa i välfärden. I sakfrågan om resurser förekommer dock missvisande påståenden från andra debattörer. I denna kommentar görs ett försök att reda ut begreppen. Det finns åtminstone tre skäl till varför andra beskrivningar av välfärdsresursernas utveckling är missvisande: 1) de svarar på andra frågor, 2) de drar slutsatser om totala resursutvecklingen utan att denna analyserats och 3) de missar att personalinsatsen till vård, skola och omsorg har ökat eftersom man blandar ihop antal personer (som minskat) med antal utförda timmar (som ökat). Företagssamma människor grunden för att öka välfärdens resurser Låt oss slå fast att de resurser som satsas på välfärden måste användas på bästa sätt. Lika viktigt är att vi ser till att vi hela tiden reformerar svensk ekonomi. Att ständigt förbättra regelverk och skattesystem är nödvändigt för att företagsamma människor i landet ska kunna konkurrera i en global ekonomi. Det är först när företagssamma människor lyckas skapa jobbtillfällen i Sverige som vi kan fylla på statskassan med ytterligare resurser till välfärden. Detta faktum som utgör grunden för välfärdens resurser tenderar allt för ofta att försvinna i debatten. Risken är då att vi lutar oss tillbaka och tar för givet att jobben per automatik skapas även i fortsättningen. Svenskt Näringsliv och SKL har genomlyst frågan om välfärdsresurser Resurserna till vården, skolan och omsorgen har ökat under 2000-talet och är i dag högre än någonsin. Detta gäller när hänsyn tas till pris- och löneutvecklingen, när man ser till resursernas andel av BNP och när man mäter per vårdkontakt, elev eller omsorgsbrukare (dvs. beaktat förändringar i befolkningen). Redovisningen är inte några modellberäkningar utan otvetydiga fakta som baseras på offentlig statistik från bl.a. SCB, Skolverket och Socialstyrelsen. En mer detaljerad beskrivning av resursutvecklingen återfinns i en rapport från Svenskt Näringsliv som släpptes i januari 2014. Sveriges Kommuner och landsting släppte sedan en rapport i februari som styrker bilden av att Sverige satsar högre resurser än någonsin på välfärden. Av den anledningen skrev SKL och Svenskt Näringsliv i maj också gemensamt under en artikel under detta tema som publicerades i Dagens Samhälle. I somras släpptes sedan en rapport från tankesmedjan Arena Idé som tvärtemot SKL och Svenskt Näringsliv ger en annan bild av resursutvecklingen. Går detta ihop? I det följande gör vi ett försök att reda ut begreppen.
Resurser ska inte förväxlas med förväntningar, behov och kvalitet För det första så bekräftar Arena Idés rapport bilden som Svenskt Näringsliv redovisar kring ökade välfärdsresurser i de fall som resursuppgifter förekommer. Men istället för konstatera detta väljer Arena Idé i hög utsträckning att ställa resurserna i relation till människors uppskattade behov av välfärdstjänster. Det kan vara relevant att diskutera människors förväntningar och behov, men det är en annan, och betydligt svårare, frågeställning. Människors förväntningar och behov av välfärdsresurser är vanskligt att analysera på ett träffsäkert och objektivt sätt. Det finns inte några utfall på detta. I takt med att Sverige blir ett rikare land ställer vi hela tiden nya krav på en förbättrad välfärd. Det är därför viktigt att våra beslutsfattare är tydliga med vad vi kan förvänta oss av de satsningar som görs på välfärden. En annan viktig sak är att våra förväntningar om högre kvalitet i välfärdstjänsterna inte enbart är en fråga om resurser. De dyraste verksamheterna är långt ifrån alla gånger de bästa. Hur behoven förhåller sig till kvalitet är svårt att fastställa. För att besvara denna fråga krävs en mer omfattande analys som innefattar hur skattemedel används på bästa sätt, dvs. hur produktivitet och effektivitet utvecklas inom välfärden. En del av framtidens ökade behov kan mötas genom att bättre använda våra befintliga resurser. SKL släppte i sommar en vitbok som sammanställer svaren i olika undersökningar där medborgare tycker till om kvaliteten i våra välfärdstjänster. Den övergripande slutsatsen är att medborgarna idag generellt sett är väldigt nöjd med välfärdsservicen. För att besvara hur välfärdens (rekordstora!, se ovan) resurser är relaterade till förväntningar, behov och kvalitet frågor krävs en helt annan analys som även beaktar om resurserna används på bästa sätt. Svenskt Näringsliv har många förslag till hur resurserna bättre kan användas inom välfärden. Det är en annan diskussion som vi gärna medverkar i. Resurser innefattar mer än enbart personalkostnader Arena Idé väljer i hög utsträckning att tolka utvecklingen av antalet sysselsatta inom vård, skola och omsorg som om det vore detsamma som den totala resursutvecklingen. Det är förvisso sant är att personalkostnaderna utgör den största delen av kostnaderna inom verksamheterna. Samtidigt blir det missvisande att inte inkludera andra typer av kostnader. Det går helt enkelt inte att dra slutsatser kring resurserna om delar av kommuner och landstings satsningar samtidigt räknas bort och inte kvalificerar in. Personalinsatsen som har ökat ska inte ses som något statiskt Om vi ändå går vidare och analyserar personalinsatsen i vård, skola och omsorg, hur ser det då ut? För att svara på denna fråga är det viktigt att poängtera att en fullständig beskrivning av personalinsatsen inte kan mätas som enbart antalet sysselsatta i verksamheterna. Istället måste man se till antalet arbetade timmar i verksamheterna. Sjukfrånvaro och andelen som arbetar hel- eller deltid varierar. Detta medför att utvecklingen av antalet arbetade timmar och antalet sysselsatta i vård, skola och omsorg kan (och har) utvecklas olika över tid.
I och med att personalkostnaderna som alltså är den största delen av resurserna till välfärden återspeglar kostnaderna för antalet utförda arbetade timmar i verksamheten är detta det mått som bör användas. Även ur ett brukarperspektiv är det mer relevant att se till antalet utförda timmar. Rimligtvis är det viktigare för brukaren att omsorgstimmen faktiskt blir utförd än vem som sedan utför den (även om det senare givetvis också är av betydelse för brukaren). Arena Idé försöker beskriva resursutvecklingen i välfärden med en kalkyl som baseras på att sysselsättningen i kommunsektorn sedan inledningen av 1990-talet skulle ha fallit med cirka 2 procentenheter i förhållande till sysselsättningen i ekonomin. Detta motsvarar enligt Arena Idé ca 100 000 jobb. Om detta kan sägas åtminstone tre saker. 1. Krympande ekonomi och personalinsatser riskerar att tolkas som resursökningar Som nämndes inledningsvis är det relevanta för att öka resurserna till vård, skola och omsorg är att ekonomin växer, inte att kommunanställda uppgår till en viss andel av de sysselsatta. Om man begränsar sig till att bara studera andelar skulle ett stort och snabbt bortfall av jobb i andra sektorer än vård, skola och omsorg kunna tolkas som önskvärt eftersom detta skulle höja välfärdsjobbens andel. Detta var precis också vad som inträffade i inledningen av 1990- talet och under finanskrisen (se diagram 1 nedan över kommunalt finansierade timmar som andel av totala timmarna i ekonomin). 2. Ensidigt fokus på personalens storlek hämmar nytänkande och kvalitetsutveckling Förändrade arbetsmetoder och ny teknik inom exempelvis sjukvården och äldreomsorgen är i grunden positivt. I stället för att göra medel (antalet sysselsatta) till mål bör fokus vara på att skapa värde för elever, patienter och brukare. Som nämndes tidigare visar undersökningar att medborgarna generellt sett är väldigt nöjda med den välfärd som levereras (därmed inte sagt att det fortfarande behövs, och finns utrymme för, förbättringar). 3. Personalinsatsen uttryckt på ett rättvisande sätt har ökat (!) och inte minskat Även bortsett från de två första punkterna kan konstateras att påståendet om att det i dag skulle vara färre händer i välfärden dessutom inte stämmer. Arena Idé redovisar bara antalet sysselsatta men inte antalet arbetade timmar i verksamheterna. De utförda timmarna är som sagt det som räknas för brukarna och i kostnadsbudgeten för kommuner och landsting. Under samma tidsperiod som Arena Idé beskriver (1990-tal och idag) har de kommunalt skattefinansierade timmarna ökat, både i absoluta tal och som andel i ekonomin, se diagram 1. 1 Idag jobbar en person i genomsnitt fler timmar än tidigare, bland annat till följd av minskad sjukfrånvaro, se diagram 2. Detta är i sig rimligen positivt. 1 Statistiken är hämtad från Konjunkturinstitutets konjunkturprognos (Konjunkturläget, augusti 2014).
Diagram 1. Personalinsats mätt som kommunalt finansierade arbetade timmar i välfärden Procentuell andel av totala Antalet kommunalt finansierade timmarna i ekonomin timmar, 10 000-tals timmar Källa: Konjunkturinstitutet (Konjunkturläget, augusti 2014). Kommentar: Samtidigt som den kommunalt finansierade sysselsättningen har fallit med ca 2 procentenheter mellan åren 1990-2013 så har de skattefinansierade arbetade timmarna ökat som andel av totala timmar i ekonomin (och i absoluta tal). Noterbart är att andelen skattefinansierade timmar är något högre i samband med 1990-talskrisen och finanskrisen. Antalet arbetade timmar i övriga delar av ekonomin föll då snabbare än antalet skattefinansierade arbete timmar i kommunsektorn. Detta illustrerar det absurda i att enbart använda ett relativt mått på personalinsatsen som ett mått på resursutvecklingen i vård, skola och omsorg, dvs. att färre utförda faktiska timmar i verksamheterna kan framställas som en resursförstärkning vid en ekonomisk kris. Skälet till att antalet kommunalt finansierade timmar ökat snabbare än den kommunalt finansierade sysselsättningen är att den genomsnittliga arbetstiden ökat för en person verksamsam inom vård, skola och omsorg, se diagram 2. Kring år 2006-2007 sker ett trendbrott och den genomsnittliga arbetstiden börjar öka. En förklaring till detta är en minskad sjukfrånvaro, en annan förklaring är att fler arbetar heltid. Som framgår av diagram 1 ovan har antalet kommunalt finansierade timmar ökat successivt under 2000-talet. De senaste 10 åren har de totala arbetade timmarna i ekonomin ökat förhållandevis starkt medan andelen som utförs i kommunalt finansierad verksamhet varit förhållandevis stabil.
Diagram 2. Den genomsnittliga arbetstiden för en person som arbetar inom den kommunalt finansierade välfärden, timmar per år Källa: Konjunkturinstitutet (Konjunkturläget, augusti 2014). Avslutande ord I förlängningen av den kritik av skattesänkningar, som Arena Idé och andra framför, ligger en förhoppning från deras sida om höjda skatter. En färsk Sifoundersökning som Svenskt Näringsliv presenterade i Almedalen i somras visar att svenska folket anser att skattehöjningar vore det minst effektiva sättet att förbättra vården, skolan och omsorgen. Mest effektivt anser svenska folket att det vore om resurserna används effektivare. Det är angeläget att påminna om att kvantitet och ekonomiska resurser inte är detsamma som kvalitet. Så länge vi inte gör rätt saker gynnas inte patienter, elever och brukare av att vi ökar resurserna. En växande ekonomi är dock den mest grundläggande förutsättningen för att få det bättre på de flesta områden, även när det gäller vården, skolan och omsorgen. Detta är vad vi behöver för att få en bättre diskussion om.