Uppföljning av granskning om hanteringen av Revisionsrapport KPMG AB 21 mars 2011 Revrapport Tranås.docm
Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Avgränsning 1 4. Ansvarig nämnd/styrelse 1 5. Metod 1 6. Projektorganisation 2 7. Regler som styr hanteringen av 2 7.1 Posthantering och ärenderegistrering 2 7.2 Arkivvård 3 8. Sammanfattande kommentarer från revisionsrapporten från 2009 3 9. Hantering av våren 2011 4 9.1 Kommunstyrelsen 4 9.2 Socialnämnden 4 9.3 Barn- och utbildningsnämnden 5 9.4 Teknik- och griftegårdsnämnden 6 9.5 Bygg- och miljönämnden 7 9.6 Kultur- och fritidsnämnden 8 10. Sammanfattande kommentarer 9 Revrapport Tranås.docm
1. Bakgrund 2. Syfte År 2009 genomförde s revisorer en granskning av hanteringen av allmänna handlingar. Ett antal brister och förtjänster konstaterades. Bland annat konstaterades att flera nämnder förvarade diarieförda handlingar tillsammans med originalprotokollen och inte i akter. En del nämnder hade inte delegerat rätten att ge avslag på begäran att lämna ut allmän handling. Merparten av nämnderna hade arkivbeskrivningar och dokumenthanteringsplaner. Föreliggande granskning syftar till att följa upp tidigare genomförd granskning för att undersöka i vilken utsträckning påpekade brister har åtgärdats. Bland annat kommer nedanstående revisionsfrågor att belysas. Hur förvaras diarieförda handlingar inom nämnderna och styrelsen? Kan medborgarna genom hemsidan ta del av nämndernas och styrelsens protokoll? Hur har beslutet att lämna avslag på begäran att lämna ut allmän handling delegerats inom nämnderna och styrelsen? Har alla nämnder och styrelser antagit arkivbeskrivning, arkivförteckning och dokumenthanteringsplan? Är planerna ovan aktuella? Hur ser arkivorganisationen ut i respektive nämnd och styrelse? Har arkivansvariga och arkivredogörare utsetts i alla nämnder? Finns skriftliga fullmakter för privatadresserad post? 3. Avgränsning Granskningen omfattar endast de områden som behandlades i den tidigare revisionsrapporten. 4. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen omfattar alla kommunala nämnder och bolag, dock med fokus på kommunstyrelsen. 5. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer och studium av dokument. Intervjuer har genomförts med nämndssekreterare och registratorer i samtliga granskade nämnder. Revrapport Tranås.docm 1
6. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Fredrik Ottosson, revisor. 7. Regler som styr hanteringen av 7.1 Posthantering och ärenderegistrering Det grundläggande regelverket för hanteringen av kommunens utgörs av tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagens regler om. Med handling avses i tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Offentlighets- och sekretesslagen slår fast att ska registreras utan dröjsmål, dvs. samma dag som t.ex. en handling kommer in. Registrering kan ske på olika sätt såsom diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. Syftet med registreringen är att hålla ordning på myndighetens handlingar för att kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dem. Utan registreringen blir offentlighetsprincipen svår att omsätta i praktiken. Lagen talar endast om att registrera. Ofta används ordet diarieföring synonymt med ordet registrera, trots att diarieföring är ett sätt att registrera handlingar på. I praktiken behöver en del av nämndernas inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, s.k. systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Detta innebär att en ovillkorlig registreringsskyldighet endast gäller för handlingar som innehåller sekretesskyddade uppgifter. För att en uppgift ska skyddas av sekretess krävs stöd i lag. De olika typer av handlingar som återfinns inom myndigheten bör redovisas i en dokumenthanteringsplan. En dokumenthanteringsplan fungerar som en katalog där alla handlingar som förekommer på ett kontor är medtagna. I lagen finns inga krav på att myndigheten ska ha en dokumenthanteringsplan, men ofta stadgar kommunens arkivreglemente att en dokumenthanteringsplan ska upprättas av varje myndighet. Dokumenthanteringsplanen är en förutsättning för att respektive myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav. Ett brev som är ställd personligen (personadresserad) till en tjänsteman eller förtroendevald är allmän om den gäller ärende eller fråga som åligger nämnden. Detta betyder att även personadresserad post måste öppnas. Samtidigt är det brottsligt att öppna personadresserad post enligt reglerna i brottsbalken om brevhemlighet. Genom skriftliga medgivanden från de anställda löses konflikten mellan de två reglerna. 1 1 Danielsson, Axel 2010. Kommunal nämndadministration. (Sjätte upplagan). Stockholm: SKL Kommentus AB., s.27-28 och 44-45 Revrapport Tranås.docm 2
7.2 Arkivvård I arkivlagen fastlås att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivvården i kommunen är inte enbart en angelägenhet för den centrala arkivfunktionen. Ansvaret är fördelat mellan kommunfullmäktige, kommunens arkivmyndighet och respektive nämnd eller styrelse. Förutom Arkivlagen (1990:782) är också Arkivförordningen (1991:446) styrande för den kommunala arkivvården. I Riksarkivets författningssamling återfinns också allmänna råd om bevarande och gallring inom kommunal verksamhet. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården enligt arkivlagens 16. Kommunfullmäktige anger den ambitionsnivå som kommunen ska ha på arkivområdet. I kommunens arkivreglemente har kommunfullmäktige möjlighet att precisera hur arbetsfördelningen ska vara mellan arkivmyndigheten och kommunens olika myndigheter och bolag. I arkivlagens 4-6 preciseras myndigheternas ansvar för den kommunala arkivvården. Enligt lagen åligger det de kommunala myndigheterna att vid registrering av ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Dessutom åligger det varje myndighet att dels upprätta en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning över de handlingar som förvaras i myndighetens arkiv. För att varje myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav, bör det hos varje nämnd finnas en person som är utsedd att vara arkivansvarig samt en eller flera arkivredogörare. Arkivansvarig är ansvarig för att myndigheten uppfyller de bestämmelser som finns i arkivlagen och i kommunens eget arkivreglemente. 8. Sammanfattande kommentarer från revisionsrapporten från 2009 Det konstaterades att granskade nämnder hade kommit olika långt när det gäller att upprätta dokumenterade rutiner i syfte att kvalitetssäkra hanteringen av. Några nämnder saknade arkivbeskrivningar. Vidare konstaterades att flera nämnder förvarade diarieförda handlingar tillsammans med originalprotokollen och inte i akter. En del nämnder hade inte delegerat rätten att ge avslag på begäran att lämna ut allmän handling. Stickprover genomfördes i nämndernas diarier. Stickprovsgranskningen visade att samtliga nämnder levde upp till lagens krav om registrering. Revrapport Tranås.docm 3
9. Hantering av våren 2011 I detta kapitel redogör vi för våra iakttagelser av hur lämnande synpunkter från den ursprungliga granskningen från 2009 har hanterats. Redogörelse görs och kommentarer lämnas nämnd för nämnd. 9.1 Kommunstyrelsen Ursprunglig granskning I den ursprungliga granskningen konstaterades att styrelsen inte delegerat rätten att ge avslag på begäran att lämna ut handlingar. Styrelsen rekommenderades att förvara diarieförda handlingar i akter i stället för i pärmar. Kommunsekreteraren var både arkivansvarig och arkivredogörare. Arkivansvarig och arkivredogörare är två olika funktioner som inte bör ligga på en och samma person. Styrelsens dokumenthanteringsplan och arkivbeskrivning hade inte uppdaterats med anledning av genomförda organisationsförändringar från 1995 och framåt. Uppföljning Numera förvaras diarieförda handlingar i akter, ett förfarande som upplevs enklare av den administrativa personalen. 2010 antog kommunstyrelsen en reviderad dokumenthanteringsplan för dess verksamheter. Däremot har arkivbeskrivningen inte uppdaterats. Fortfarande är kommunsekreteraren både arkivansvarig och arkivredogörare. Rutin för upprättande av fullmakter för personadresserad post saknas fortfarande. Kommunstyrelsens delegationsordning hade, vid tidpunkten för uppföljning, inte reviderats. Frågan att lämna avslag på begäran att lämna ut allmän handling var alltjämt inte delegerad, utan en fråga för nämnden i plenum. Kommentarer Det är positivt att styrelsen har uppdaterat sin dokumenthanteringsplan och att diarieförda handlingar numera förvaras i akter. Det är dock en brist att styrelsen inte delegerat rätten avslå begäran lämna ut handlingar och att arkivbeskrivningen inte löpande uppdateras. Vidare anser vi att personalen bör uppmanas att lämna skriftlig fullmakt för öppnande av personadresserad post. Vidare bör de båda funktionerna arkivansvarig och arkivredogörare skiljas åt. 9.2 Socialnämnden Ursprunglig granskning I den ursprungliga granskningen konstaterades att skriftliga fullmakter lämnades för öppnande av personadresserad post. Däremot saknades det rutin för att säkerställa att all, t.ex. nyanställd personal verkligen lämnar fullmakt. De diareförda handlingarna förvarades i akter med en akt per ärende. Nämnden rekommenderades att publicera sina protokoll på kommunens hemsida. Det konstaterades att dokumenthanteringsplanen och arkivbeskrivningen inte hade reviderats efter det att individ- och familjeomsorgsförvaltningen och vård- och omsorgsförvaltningen gått samman. Revrapport Tranås.docm 4
Nämnden har delegerat rätten att lämna avslag på begäran att lämna ut allmän handling och uppställa förbehåll i samband med ett utlämnande. Det tycks som kommunförbundets mall för delegationsförteckning har använts, vilket är positivt. Uppföljning 2010 antog nämnden en reviderad dokumenthanteringsplan som täcker in samtliga verksamheter. Ett arbete att revidera arkivbeskringen har påbörjats. Vid tidpunkten för uppföljningen, februari 2010, var dock inte den reviderade arkivbeskrivningen fastställd. I våra avstämningar fick vi veta att reviderad arkivbeskrivning och förslag till arkivansvariga/arkivredogörare kommer att tas upp vid socialnämndens sammanträde i mars 2011. Det saknas fortfarande en rutin för att säkerställa att samtlig personal lämnar fullmakt för öppnande av personadresserad post. Kommentarer Vi anser att det är positivt att nämnden förvarar diarieförda handlingar i akter och att nämndens protokoll numera publiceras på kommunens hemsida. Vidare är det positivt att dokumenthanteringsplanen har reviderats. Beslut att lämna avslag på begäran att lämna ut handlingar har delegerats på ett genomtänkt sätt av nämnden. Det är dock en brist att nämnden ännu inte har reviderat sin arkivbeskrivning. 9.3 Barn- och utbildningsnämnden Ursprunglig granskning I den ursprungliga granskningen rekommenderades att nämndens muntliga fullmakter att öppna personadresserad post borde göras om till skriftliga. Vidare rekommenderades nämnden att förvara diarieförda handlingar i akter. Assistenten som skötte posthanteringen var både arkivansvarig och arkivredogörare. Arkivansvarig och arkivredogörare är två olika funktioner som inte bör ligga på en och samma person. Uppföljning Nämnden använder numera skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. De diarieförda handlingarna förvaras i pärmar i omedelbar närhet till originalprotokollen, dvs. originalprotokollet finns i en pärm, och diareiförda handlingar i diarienummerordning i ett antal pärmar intill i ett brandsäkert arkivskåp. De ärenden som inte föranleder någon politisk behandling förvaras i separata pärmar. Nämnden antog, 2010-06-21, reviderad dokumenthanteringsplan. Vid tidpunkten för uppföljningen innehas de båda funktionerna arkivansvarig och arkivredogörare fortfarande av samma person. Arkivbeskrivningen är inte omarbetad efter förvaltningens flytt till kommunhuset. Av nämndens delegationsordning framgår att arbetsutskottet givits rätten prövning av utlämnande av allmän offentlig handling. Revrapport Tranås.docm 5
Kommentarer Det är positivt att nämnden numera tar in skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. Vår rekommendation kvarstår att nämnden övergår till att förvara diarieförda handlingar i akter och inte i pärmar. Att lämna ut en handling är inte ett beslut, utan en uppgift som ankommer på den befattningshavare som svarar för vården av den. Vi råder därför barn- och utbildningsnämnden att endast delegera rätten att ge avslag på begäran att lämna ut en handling. Det är orimligt att arbetsutskottet formellt ska pröva varje gång någon begär ut en handling. Arbetsutskottet eller tjänsteman bör även ges rätt att lämna avslag på begäran om utlämnande av som inte är offentliga och uppställa förbehåll i samband med ett utlämnande. Formuleringen i socialnämndens delegationsordning kan med fördel användas. 9.4 Teknik- och griftegårdsnämnden Teknik- och griftegårdsnämnden inrättades 1 januari 2011. Vid tidpunken för den ursprungliga granskningen handhades nämndens frågor av tekniska nämnden och griftegårdsnämnden. Ursprunglig granskning Både tekniska nämnden och griftegårdsnämnden rekommenderades att införa skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. De båda nämnderna föreslogs även delegera rätten att besluta att inte lämna ut allmän handling. Tekniska nämnden rekommenderades även förvara diarieförda handlingar i akter. Tekniska nämndens förvaring av diarieförda handlingar i bokhyllor i ett tjänsterum kritiserades, utifrån kraven på brand- och vattenskador. Det lyftes även fram att det behövde fastställas vem som vid förvaltningen ska inneha funktionen som arkivansvarig. Griftegårdsnämnden kritiserades för att sakna arkivbeskrivning. Uppföljning Teknik- och griftegårdsnämnden saknar dokumenthanteringsplan. Ett förslag till dokumenthanteringsplan som ska behandlas på nämnden i mars har dock tagits fram. En arkivbeskrivning för den nya nämnden har upprättats. Av arkivbeskrivningen framgår även vem som är arkivansvarig respektive arkivredogörare. Rutiner för inhämtande av fullmakt för öppnande av personadresserad post har nyligen inrättats. Numera förvaras diarieförda handlingar i akter, ett förfarande som upplevs enklare av den administrativa personalen. Handlingarna förvaras numera i aktskåp som uppfyller gällande krav. Nämnden saknar rutiner för inhämtade av fullmakt för öppnande av personadresserad post. Nämnden har delegerat rätten att inte lämna ut handling och arkivansvaret. Protokollen publiceras numera på hemsidan. Revrapport Tranås.docm 6
Kommentarer Det är positivt att nämnden tagit till sig revisorernas synpunkter från den ursprungliga granskningen. Nämnden bör även delegera rätten att uppställa förbehåll vid utlämnande av en handling. Formuleringen i socialnämndens delegationsordning kan med fördel användas. 9.5 Bygg- och miljönämnden Bygg- och miljönämnden inrättades 1 januari 2011. Vid tidpunken för den ursprungliga granskningen handhades nämndens frågor av byggnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Ursprunglig granskning Dåvarande miljö- och hälsoskyddsnämnden och byggnämnden rekommenderades i den ursprungliga granskningen att delegera beslut att inte lämna ut handling. Miljö- och hälsoskyddsnämnden rekommenderades även att upprätta skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. Nämnden hade också ett flertal arkiv i vilka akterna med diarieförda handlingar sorterades in i. I ärendehanteringssystemet fanns dock ingen notering om vilket arkiv som handlingarna var insorterade i. För nämndens handlingar används så kallad objektregistrering, dvs. ärenden samlas per objekt (t.ex. verksamhet). För varje objekt skapas en dossié, där samtliga ärenden som rör objektet samlas. Det konstaterades att avslutade ärenden i dossién inte löpande flyttades till centralarkivet, utan först när verksamheten (objektet) hade upphört. Först då överlämnades handlingarna till kommunarkivet för slutförvaring. I den ursprungliga granskningen noterades det att dåvarande byggnadsnämnden hade en hög ärendebalans av ej avslutade ärenden. Uppföljning Bygg- och miljönämndens verksamhet är inom samhällsbyggnadsförvaltningen uppdelad i två avdelningar, miljö och hälsa samt plan och bygg. Uppdelning följer de före detta nämndernas områden. Inom nämnden pågår ett arbete att ta fram ett förslag till reviderad dokumenthanteringsplan. Hjälp har tagits av kommunarkivarien. I övrigt har inte styrande dokument inom dokumenthanteringen reviderats sedan föregående granskning. Bygg- och miljönämnden har delegerat rätten att pröva begäran om att lämna ut allmän handling till miljöchefen och byggchefen. Skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post har upprättats. Inom miljö och hälsa avställs fortfarande ärenden kring en verksamhet till centralarkivet först när verksamheten upphör. Plan- och byggavdelningen har tagit hjälp av kommunarkivarien med att avsluta färdigbehandlade ärenden och överlämna handlingarna till centralarkivet. Revrapport Tranås.docm 7
Kommentarer Det är positivt att skriftliga fullmakter upprättas för öppnandet av personadresserad post. Vi anser att bygg- och miljönämnden bör upprätta en ny arkivbeskrivning och anta reviderade dokumenthanteringsplaner för nämndens verksamheter. Det vore önskvärt att det av ärendehanteringssystemet framgår i vilket arkiv ärendena förvaras. Vi rekommenderar även nämnden att regelbundet avställa akter med avslutade ärenden ur dossién för de olika objekten och föra dessa till en arkivserie. Intervallen för avställningen kan fastställas i dokumenthanteringsplanen. Att lämna ut en handling är inte ett beslut, utan en uppgift som ankommer på den befattningshavare som svarar för vården av den. Vi råder därför nämnden att endast delegera rätten att ge avslag på begäran att lämna ut en handling. Det är orimligt att chefen formellt ska pröva varje gång någon begär ut en handling. Vidare bör rätten att uppställa förbehåll i samband med ett utlämnande delegeras. Formuleringen i socialnämndens delegationsordning kan med fördel användas. 9.6 Kultur- och fritidsnämnden Ursprunglig granskning I den ursprungliga granskningen rekommenderades att skriftliga fullmakter skulle upprättas för öppnande av personadresserad post. Vidare rekommenderades att nämnden skulle förvara sina diarieförda handlingar i akter, istället för i pärmar. Förvaringen av diarieförda handlingar i bokhyllor i ett tjänsterum kritiserades utifrån kraven på brand- och vattenskador. Behovet av att uppdatera arkivbeskrivning, arkivföreteckning och dokumenthanteringsplan med anledning av genomförda organisationsförändringar lyftes fram. Uppföljning Nämnden använder numera skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. Sedan 2010 förvaras diarieförda handlingar i akter, ett förfarande som upplevs enklare av den administrativa personalen. Däremot har varken arkivbeskrivningen eller dokumenthanteringsplanen reviderats. Dessa dokument speglar således inte dagens organisation. Ett antal förändringar har skett inom förvaltningen, bland annat bildade biblioteket, kulturförvaltningen samt fritidsförvaltningen en gemensam förvaltning 2007. Turistfrågorna har även övertagits av Tranås United. Nämnden har delegerat beslutet prövning av utlämnande av allmän offentlig handling till förvaltningschefen. Kommentarer Det är positivt att nämnden numera tar in skriftliga fullmakter för öppnande av personadresserad post. Vidare är det glädjande att diarieförda handlingar numera förvaras i akter. Det bedöms som Revrapport Tranås.docm 8
att det numera går snabbare och enklare att återsöka handlingar. Förvaringen riskerar heller inte att ge de na mekaniska skador som en förvaring i pärmar kan ge. Vi anser att arkivbeskrivningen och dokumenthanteringsplanen snarast bör revideras. Arbetet med att revidera arkivbeskrivningen bör inte överdrivas. En arkivbeskrivning bör hållas så kortfattad som möjligt och inte vara längre än en till två A4-sidor. Att lämna ut en handling är inte ett beslut, utan en uppgift som ankommer på den befattningshavare som svarar för vården av den. Vi råder därför nämnden att endast delegera rätten att ge avslag på begäran att lämna ut en handling. Det är orimligt att förvaltningschefen formellt ska pröva varje gång någon begär ut en handling. Förvaltningschefen bör även ges rätt att lämna avslag på begäran om utlämnande av som inte är offentliga och uppställa förbehåll i samband med ett utlämnande. Formuleringen i socialnämndens delegationsordning kan med fördel användas. 10. Sammanfattande kommentarer Vi anser att många av revisorernas synpunkter från 2009 har anammats och att flera av de då påtalade bristerna har åtgärdats, vilket är positivt. Det är också glädjande att fler nämnder övergår till att förvara sina diarieförda handlingar i akter. I dag är det endast barn- och utbildningsnämnden som förvarar de diarieförda handlingarna i pärmar. Nämnderna har antingen reviderat eller är på gång att revidera sina dokumenthanteringsplaner. Vi anser att en uppdaterad dokumenthanteringsplan är en förutsättning för att nämnden ska kunna leva upp till lagens krav. Dokumenthanteringsplanen fungerar även som arkivförteckning för de handlingar som förvaras på förvaltningarna. Det är positivt att samtliga nämnder numera publicerar sina protokoll på kommunens hemsida. Det återstår likväl några förbättringsområden, vilka framgår i kapitlet ovan nämnd för nämnd. Vi anser exempelvis att alla nämnder bör inhämta skriftliga medgivanden till öppnande av personadresserad post. En handling som inkommer i personadresserad post är allmän om den gäller ärende eller fråga som åligger nämnden. Detta betyder att även personadresserad post måste öppnas. Samtidigt är det brottsligt att öppna personadresserad post enligt reglerna i brottsbalken om brevhemlighet. Genom skriftliga medgivanden från de anställda löses konflikten mellan de två reglerna. 2 Endast rätten att avslå begäran att lämna ut en handling och lämna ut en handling med förbehåll bör delegeras av nämnderna. Formuleringen i socialnämndens delegationsordning kan med fördel användas av de nämnder som idag inte delegerat på korrekt sätt. Det är anmärkningsvärt att kommunstyrelsen inte alls delegerat beslutanderätt i frågan. Vilket innebär att beslut måste fattas av kommunstyrelsen i plenum, allt annat är befogenhetsöverskridande. Vi föreslår även att kommunens nätverk för nämndssekreterare och registratorer gemensamt utarbetar kommunövergripande rutiner för dokumenthanteringens olika delar. Vi vill också lyfta 2 Danielsson, Axel 2010. Kommunal nämndadministration. (Sjätte upplagan). Stockholm: SKL Kommentus AB., s.27-28 och 44-45 Revrapport Tranås.docm 9
fram vikten av att förvaras skyddat mot brand, vatten- och klimatskador samt mot tillgrepp och obehörig åtkomst. KPMG, dag som ovan Fredrik Ottosson Revisor Revrapport Tranås.docm 10