Skolsamverkan och tillgänglighet

IDROTTSLYFTETS EXTERNA UTVÄRDERING Skolsamverkan och tillgänglighet RAMBÖLL Olov Wolf-Watz, Elin Törner, Steffen Ovdahl

STOCKHOLM MARS 2012 ANDRÈN & HOLM AB (16831) FOTO: Bildbyrån

Information om Idrottslyftets utvärderings- och forskningsinsatser Genom regeringens satsning, kallad Idrottslyftet, fick den svenska idrottsrörelsen under perioden 2007 2011 möjlighet att genomföra den hittills största satsningen någonsin för att utveckla barn- och ungdomsidrotten. Idrottsrörelsen har sammanlagt fått två miljarder kronor för att öppna dörrarna till idrotten för fler barn och ungdomar och utveckla verksamheten, så att de väljer att idrotta längre upp i åldrarna. Arbetet skulle utgå från ett jämställdhets- och jämlikhetsperspektiv och genomsyras av riktlinjerna i Idrotten vill. Självklart är det viktigt att en satsning av denna storleksordning följs upp och utvärderas. Riksidrottsstyrelsen tog därför i ett tidigt skede beslut om en forsknings- och utvärderingsplan, som bestod av följande tre delar: 1. Redovisningar och rapporter Samtliga specialidrottsförbund, distriktsidrottsförbund och SISU-distrikt har varje år fått lämna in statistiska uppgifter samt en beskrivning av sitt arbete kring Idrottslyftet till RF. Dessa uppgifter har därefter sammanställts av RF och mynnat ut i en rapport som årligen skickats in till regeringen. Dessa rapporter finns att ta del av på följande länk: http://www.rf.se/vi-arbetar-med/ Politiskafragor/Idrottslyftet/Rapporter/. 2. Extern utvärdering Syftet med den externa utvärderingen har varit att på ett så objektivt sätt som möjligt beskriva och diskutera hur idrottsrörelsen uppnått Idrottslyftets mål och syften. Den har pågått löpande under stora delar av satsningen och tagit sin utgångspunkt i förbundens egna mål och strategier och vilka genomslag dessa fått på föreningsnivå. Detta för att bland annat få fram en generell bild av vad valda strategier och metoder resulterat i. Dessa erfarenheter är viktiga att ha med i det fortsatta utvecklingsarbetet. För att genomföra den externa utvärderingen har RF anlitat sex lärosäten samt två konsultföretag, varav det ena gjort en överläsning av samtliga sju utvärderingar för att finna gemensamma slutsatser. 3. Forskning om barn- och ungdomsidrott RF och tillhörande förbund har genom en rad tidigare forsknings- och utvärderingsprojekt ökat sin kunskap om hur idrottsverksamheten fungerar. Ytterligare kunskap om idrottens betydelse för både individer och samhälle, som bygger på en väl dokumenterad bild av verkligheten, är viktig. Som ett led i denna strävan utlyste RF i samarbete med CIF under våren 2009 forskningsmedel till vetenskapliga studier, som skulle ta sin utgångspunkt i frågeställningar med anknytning till idédokumentet Idrotten vill eller till Idrottslyftets mål och syften. 12 forskningsprojekt beviljades medel. När detta skrivs i mars 2012 är alla utvärderingsrapporter samt 8 av 12 forskningsrapporter klara. Alla färdiga rapporter presenteras på www.rf.se/idrottslyftet. För att det ska synas att rapporterna ingår i Idrottslyftets utvärderings- och forskningsserie har RF valt en enhetlig layout. Några innehållsmässiga och språkliga justeringar har dock inte gjorts, utan detta ansvar har överlämnats till respektive rapportförfattare. Med förhoppning om att dessa rapporter bidrar till eftertanke och utveckling av er verksamhet! Erik Strand Generalsekreterare Riksidrottsförbundet

4

Innehåll Bakgrund...6 Om Idrottslyftet... 6 Metod... 7 Idrottslyftet i en vidare kontext...9 Idrottsrörelsen och staten... 9 Bedömning av måluppfyllelse och resultat...11 Bedömning av måluppfyllelse... 11 Värdering av Skolsamverkans och Tillgänglighets måluppfyllelse... 13 Positiva effekter vid sidan om programmets målsättning... 16 Faktorer som förklarar måluppfyllelsen...18 Styrningen av programmet har innehållit brister... 18 Bristande verksamhetsutvecklande kraft kan förklaras av programmets riggning och kontextuella faktorer... 20 Brister i styrning och organisering kan förklaras med hänvisning till statens dubbla styrprinciper... 21 Slutsatser och rekommendationer...23 Samlade slutsatser... 23 Rekommendationer... 25 Bilaga 1 Litteraturlista...29 Bilaga 2 Enkätsammanställning...30 Bilaga 3 Enkätens genomförande...38 5

Bakgrund Ramböll har på uppdrag av Riksidrottsförbundet (RF) genomfört en utvärdering av aspekterna Skolsamverkan och Tillgänglighet i Idrottslyftet. Uppdraget har genomförts under perioden januari 2010 till oktober 2011. Utvärderingen har haft som primärt syfte att beskriva, värdera och förklara de två aspekternas resultat på en aggregerad nivå. Utvärderingen har också haft ett tydligt framåtsyftande fokus dvs. vilka lärdomar kan dras i denna upplaga av Idrottslyftet som kan bidra till att vidareutveckla kommande satsningar för att maximera måluppfyllelse och mervärde. Följande kapitel inleds med en kortfattad presentation av Idrottslyftet. Därefter beskrivs utvärderingens fokusområden mer konkret samt den metod och de datainsamlingsverktyg som Ramböll har använt sig av för att besvara utvärderingsfrågorna. En diskussion förs även kring utvärderingens utmaningar och hur dessa har hanterats. Slutligen redogörs för dispositionen av den resterande rapporten. Om Idrottslyftet Idrottslyftet, som genomfördes mellan den 1 juli 2007 och 30 juni 2011, var en satsning på svensk barn- och ungdomsidrott. Regeringen avsatte årligen 500 miljoner kronor inom ramen för programmet. Idrottslyftet föregicks av Handslaget, där RF under en fyraårsperiod (2004-2007) tilldelades en miljard kronor av regeringen för satsningar inom barn- och ungdomsidrotten. Handslaget hade en tydligt breddande ambition. Programmets avsikt var att öppna dörrarna till idrottsrörelsen för fler och att motverka uteslutning på grund av kön, etnicitet, religion, sexuell läggning, social och ekonomisk bakgrund samt fysiska och psykiska förutsättningar. RF har haft ett begränsat direkt inflytande över vilka projekt som ska beviljas medel. Tilldelningen har istället skett på en decentraliserad nivå via specialidrottsförbund (SF), distriktsidrottsförbund (DF) och SISU Idrottsutbildarnas förbund (SISU). En tanke med den valda styrmodellen var att göra det så enkelt som möjligt för föreningslivet att ta del av Idrottslyftets resurser. Tre andra syften med den decentraliserade styrningen var att stimulera gräsrotstraditionen i idrottsrörelsen, möjliggöra anpassning till lokala behov samt ge förbunden samt SISU-distrikten ett ökat mandat i genomförandet av programmet (se även kapitel 3). Målsättningen med Idrottslyftet var att få fler barn och ungdomar att börja idrotta samt att utveckla föreningsverksamheten runt om i landet så att fler barn och ungdomar ska välja att stanna kvar inom idrotten högre upp i åldrarna. Målet om att behålla fler barn och ungdomar utvecklades i Idrottslyftet och var alltså inte lika tydligt i Handslaget. I SOU 2008:59 1 beskrivs denna förändring enligt följande: En jämförelse mellan målformuleringarna i Handslaget och inriktningen på dess efterföljare, Idrottslyftet, visar en tydlig förskjutning från nyrekrytering till insatser för att behålla de barn och ungdomar som redan är med. De insatsområden som Idrottslyftet fokuserade på, genom vilka målen om att nå och behålla fler skulle förverkligas, beskrivs i punktform nedan: Utvecklade förbund och föreningar Ökad Tillgänglighet till anläggningar och idrottsmiljöer Rekrytering och utveckling av ledare Samverkan med skolan RF idrottsrörelsens paraplyorganisation - har haft det övergripande ansvaret för Idrottslyftet. För den konkreta medeltilldelningen har dock de 69 SF, 21 DF och SISU-distrikten i hög grad svarat. Den utvärdering som Ramböll har genomfört avser områdena Samverkan med skolan och ökad Tillgänglighet de två insatsområden som DF ansvarat för, även om en del SF också har haft möjlighet att fördela medel till Skolsamverkan. 1 SOU 2008: 59, Föreningsfostran och tävlingsfostran En utvärdering av statens stöd till idrotten 6

Skolsamverkan och Tillgänglighet Totalt har 80 procent av alla barn och ungdomar i skolåldern, under en kortare eller längre tid, varit med i en idrottsförening. 2 En ambition med Idrottslyftet var att nå ännu fler och att fördjupa samarbetet med grund- och gymnasieskolan. Idrottslyftet gav därför föreningar och skolor möjligheten att tillsammans utveckla kreativa metoder och former för att aktivera eleverna mer. Vid all form av samverkan med skolan skulle följande kriterier vara uppfyllda för att projektet skulle beviljas medel: Verksamheten är beslutad av föreningens styrelse och skolledningen Verksamheten genomförs under skoldagen, men ersätter inte ämnet idrott och hälsa Verksamheten genomförs främst i närheten av skolan Fortsatt verksamhet ska kunna erbjudas efter skolans slut Tillgång till anläggningar och idrottsmiljöer är en viktig grundförutsättning för idrottens utveckling. Satsningar på nya anläggningar och idrottsmiljöer har under tidigare program bara varit möjliga att genomföra i storstäderna (Stockholm, Göteborg och Malmö). I och med Idrottslyftet kunde föreningar över hela landet söka medel för att skapa nya aktivitetsytor och därigenom bidra till bättre förutsättningar för barn och ungdomars idrottande. För att erhålla bidrag inom området Tillgänglighet måste föreningen eller annan finansiär, till exempel kommunen, satsa minst lika mycket. RF ställde också krav på att bidragen skulle leda till bättre förutsättningar för barns och ungdomars idrottande, att det skulle ges för objekt som avsåg idrottslig verksamhet och att de inte skulle gå till löpande underhåll. DF var fria att komplettera dessa nationella riktlinjer med egna riktlinjer, vilket har medfört att riktlinjerna i viss mån har sett olika ut mellan olika distrikt, framförallt inom Skolsamverkan. Sammanlagt har Skolsamverkan (år 1-3) omfattat ca 7800 projekt som har genomförts 2 SOU 2008: 59, Föreningsfostran och tävlingsfostran En utvärdering av statens stöd till idrotten av ca 5460 föreningar. 3 Inom Tillgänglighet har under hela perioden totalt 667 projekt beviljats medel. Av dessa har 145 (36 procent av det totala antalet projekt) avsett fotboll, 42 ridsport (drygt sex procent) och 37 golf (knappt sex procent) för att nämna de tre största idrotterna. Metod Rambölls samlade utvärderingsinsats har bestått av tre delar; en nulägesanalys våren 2010, en delutvärdering sommaren 2010 och en slututvärdering, som denna rapport avser redovisa. Samlat har utvärderingsinsatsen syftat till att svara på följande övergripande frågeställningar: I vilken grad har Skolsamverkan och Tillgänglighet nått sina mål? Vad förklarar programmets resultat inom dessa områden? Vilka lärdomar kan RF dra av arbetet med Skolsamverkan och Tillgänglighet inför framtiden? Utvärderingen vilar på flera datakällor. När flera olika datainsamlingsmetoder och källor används för att stärka varandra (så kallad triangulering) uppnås en större tillförlitlighet än när slutsatserna endast bygger på en datakälla. I denna rapport har vi använt oss av tre datainsamlingsmetoder som vänder sig till olika nivåer inom Idrottslyftet: RF, DF, föreningarna, kommunerna och skolorna. De metoder som har legat till grund för utvärderingen av programmet beskrivs kortfattat nedan. Ramböll har inom ramen för den samlade utvärderingsinsatsen genomfört sex enkätundersökningar, vilka har gått ut till DF och samtliga projekt som har beviljats medel inom områdena Tillgänglighet och Skolsamverkan vid två tillfällen. En mer detaljerad beskrivning av resultatet av de enkäter som har genomförts i slututvärderingen återfinns i bilaga 2. Ramböll har vidare genomfört intervjuer med centrala företrädare inom RF och besökt sammanlagt sexton projekt på plats. Fallstudierna har syftat till att få en fördjupad förståelse av 3 Idrottslyftets årsrapporter år 1-3 7

hur Idrottslyftets faktiska genomförande ser ut och bestått av intervjuer med föreningsrepresentanter samt DF. Vi har även intervjuat företrädare från antingen skolor eller kommuner, beroende på projektens inriktning. I tillgänglighetsprojekten har vi till exempel pratat med de kommuner som har medfinansierat satsningen. Utvärderingens utmaningar Rambölls utvärdering fokuserar den aggregerade nivån för Idrottslyftet. De målsättningar som Ramböll således har värderat insatsen mot är de programövergripande målen om att nå och behålla fler barn och ungdomar. Bedömningen av programmets måluppfyllelse har dock inneburit att antal utmaningar och begränsningar vilka redogörs för nedan. För det första fokuserar utvärderingen endast på två av de fyra insatsområdena i programmet (Tillgänglighet och Skolsamverkan), vilket innebär en naturlig begränsning. En utgångspunkt för rapporten är dock att Idrottslyftets samlade genomslag bör gynnas av att synergieffekter skapas mellan SISU, DF och SF. Barn och ungdomar väljer att idrotta av en mängd olika anledningar som går på tvärs genom Idrottslyftets insatsområden 4. För vissa är tillgången till anläggningar en nyckelfråga, medan andra värderar ledarna och deras förmåga till att anpassa ambitionsnivån efter ens egna förutsättningar. Arbetet med att nå och behålla fler skulle enligt denna syn därför kräva ett helhetsperspektiv och kombinerade insatser, som utvärderingen på grund av sin begränsade inriktning inte har kunnat belysa. För det andra har programmets målsättning i sig varit möjlig att tolka på olika sätt vilket har gjort värderingen av resultaten problematisk. För det tredje har den interna uppföljningen varit mycket begränsad de uppgifter som funnits att tillgå om projekten har varit knapp. För att närma sig frågan om resultat på projektnivå har Ramböll gjort fyra större enkätundersökningar till samtliga föreningar som beviljats medel. Svaren ska dock behandlas med viss försiktighet av två anledningar. Till att börja med var svarsfrekvensen i de första enkäterna i delutvärderingen låg. De enkäter som skickades ut till samtliga projekt inom Tillgänglighets- och Skolsamverkansområdet hade en svarsfrekvens på 28 procent respektive 35 procent i delutvärderingen, medan enkäten till DF besvarades av 92 procent. I slututvärderingen uppgick svarsfrekvensen till ca 55 procent för båda föreningsenkäterna och drygt 90 för enkäten till DF. Vidare antyder stickprov i delutvärderingen av hur enkätsvaren förhåller sig till projektansökningarna att de svar som har angetts av föreningarna i vissa fall kan ifrågasättas. Flera föreningar angav till exempel att ett uttalat mål med projektet har varit att skapa fler träningstillfällen för barn och ungdomar vars fysik medför särskilda behov (till exempel i form av funktionshjälpmedel). Samma föreningar har i en relativt liten utsträckning beskrivit denna typ av målsättningar samt aktiviteter för att nå dem i de projektplaner som Ramböll granskade. Ramböll har därför gjort bedömningen att frågor som rör projektens mål och resultat inte bör ställas direkt till projekten, och har således i slututvärderingen istället sökt andra källor till värderingen av programmets resultat. De svar och resultat som framkommer i enkäten har kontrollerats genom användandet av andra datainsamlingsmetoder. De slutsatser som presenteras i rapporten bygger alltså på enkätsvaren, men även på en samlad analys av hur de förhåller sig till de fallstudier, djupintervjuer och dokumentstudier som genomförts under hela utvärderingsinsatsen. Trianguleringen av data innebär sammantaget att rapportens resultat och slutsatser kan ses som robusta. En mer ingående beskrivning av enkätundersökningarnas resultat återfinns i bilaga 2. 4 Se till exempel: Varför lämnar ungdomar idrotten? (2004) och Vilka är det som stannar kvar och varför? (2008). 8

Idrottslyftet i en vidare kontext Som tidigare har nämnts syftar Idrottslyftet till att vidareutveckla och säkra en fortsatt medlemstillväxt inom barn- och ungdomsidrotten. Idrottslyftets roll och mekanismer är därför tätt sammankopplade med den roll och de möjligheter och utmaningar som utmärker idrottsrörelsen i stort. För att öka förståelsen för de resultat och förklaringsfaktorer som presenteras i kommande kapitel, beskrivs i detta kapitel därför den kontext som Idrottslyftet verkar inom. Idrottsrörelsen och staten Synen på idrottsrörelsen från ett statligt perspektiv präglas av idétraditioner och värderingar som i stor utsträckning går igen i förhållningssättet gentemot ideell sektor i stort. Detta förhållningssätt kan på ett idémässigt plan delas upp i två idealtyper. 5 Enligt den första idealtypen innehar ideella organisationer, enligt staten, ett egenvärde i sig. Detta förhållningssätt gentemot ideella organisationer betonar i första hand värdet av att de finns (existens) utifrån ledord såsom delaktighet, demokrati och ideellt arbete. Den andra idealtypen innebär att organisationernas existensberättigande istället ligger i vad de gör (aktiviteter). Inom detta förhållningssätt från statens sida ligger fokus främst på vilken verksamhet som bedrivs, där ledord såsom professionalitet, kompetens och tjänsteutbud är centrala. Hur staten ser på ideella organisationers existensberättigande utifrån de två idealtyperna får även konsekvenser för hur statsbidrag till det civila samhället bör styras och följas upp från statligt håll. Enligt Statskontoret, som hänvisar till de två idealtyperna i sin rapport Bidrag till ideella organisationer, bör nivån på styrning och uppföljning av den existensbaserade idealtypen vara något lägre än styrningen och uppföljningen av verksamhetsbidrag och den aktivitetsbaserade idealtypen. Detta innebär bland annat skillnader i hur detaljerade mål som bör utformas samt vilken typ av uppgifter som är att betrakta som mest intressanta i uppföljningen. 6 5 Wijkström, Einarsson och Larsson (2004) 6 Statskontoret (2004:17) Ramböll bedömer att statens förhållningssätt till Idrottslyftet har präglats av båda dessa idealtyper. I budgetpropositionen för 2011 beskrivs statens mål med idrotten enligt följande: Den nationella idrottspolitiken syftar till en god folkhälsa genom att uppmuntra och ge möjlighet till motion och idrott. Politiken bygger på en fri och självständig idrottsrörelse grundad på ideellt engagemang och en bred verksamhet. I detta ingår att främja barn- och ungdomsidrotten, värna om god etik, ge lika förutsättningar för flickor och pojkar, kvinnor och män, att arbeta aktivt för integration samt att värna om demokratisk utveckling och delaktighet. Ramböll gör tolkningen att den idrottspolitiska ambitionen inte bara handlar om att stärka barn- och ungdomsidrotten i sig själv, utan också att bidra till samhälleliga värden såsom folkhälsa och demokratisk utveckling. En vanlig tanke inom idrottsrörelsen är till exempel att föreningslivet kan utgöra en skola i demokratiska processer, där unga lär sig värdet av kollektivt arbete, formerna för ett rättvist beslutsfattande och konsten att hantera en ordförandeklubba. Å ena sidan intar därmed staten positionen att idrottsrörelsen inte har ett egenvärde. Å andra sidan ser man det, tillspetsat, som tillräckligt att säkra att idrottsrörelsen finns och kan fortsätta växa för att dessa andra värden ska uppstå. Medeltilldelningen till idrottsrörelsen, liksom Idrottslyftet specifikt, har enligt Ramböll därför i hög grad präglats av antagandet om att en styrning mot samhällsvärden inte är nödvändig, vilket i sin tur medfört att staten i praktiken kommit att hantera idrottsrörelsen på samma sätt som sektorer som anses ha ett egenvärde. I Rambölls utvärdering av Idrottslyftet har statens syn på och styrning av idrottsrörelsen och Idrottslyftet fungerat som referenspunkt på två sätt. För det första har vi i bedömningen av programmets resultat utgått från att idrotten saknar egenvärde. För att programmet ska kunna ses som framgångsrikt räcker det med andra ord inte att Idrottslyftet bidragit till en 9

stärkt idrottsrörelse, om denna inte givit ett avtryck på en bredare samhällsnivå. För det andra har vi valt att använda statens antagande om att idrottsrörelsen per automatik kommer generera dessa samhällsvärden som ett ramverk för analysen av förklaringsfaktorer och rekommendationer för kommande program. Intressanta aspekter att belysa här är exempelvis vilka nivåer inom idrottsrörelsen som ges mandat och handlingsutrymme att påverka projekten genom RF:s befintliga styrmodell, samt i vilken grad dessa nivåer vill och kan styra mot samhällsvärdena. 10

Bedömning av måluppfyllelse och resultat Idrottslyftets målsättning är att nå och behålla fler barn och ungdomar. Som tidigare nämnts har Ramböll valt att tolka denna målsättning som liktydigt med att fler barn och ungdomar blir och fortsätter vara medlemmar i en förening. Att fler barn och ungdomar blir fysiskt aktiva utanför ramen för föreningsidrotten har i utvärderingen med andra ord inte vägts in i bedömningen av måluppfyllelse utan hanterats som en bieffekt. Kapitlet är disponerat i tre avsnitt. I det första avsnittet värderas Skolsamverkans och Tillgänglighets måluppfyllelse. Därefter följer en beskrivning av vilka övriga resultat som Ramböll bedömer att de två programområdena bidragit till. Kapitlet avslutas med en sammanfattning. Bedömning av måluppfyllelse Bedömningen av Idrottslyftets måluppfyllelse har genomförts i två steg. I det första steget studeras om/hur antal medlemmar i stort har förändrats under de senaste åren. Eftersom förändringar i medlemstillväxten beror av betydligt fler faktorer än Idrottslyftet och då det saknas en jämförbar kontrollgrupp av föreningar som inte deltagit i programmet, räcker detta dock inte för att bedöma programmets måluppfyllelse. I bedömningsprocessens andra steg har vi där använt en analytisk modell kallad bidragsanalys. Bidragsanalysen innebär i korthet att utvärderaren gör en logisk bedömning av i vilken utsträckning genomförda aktiviteter varit relevanta för de resultat som måste uppnås på kortare sikt för att kunna generera önskade effekter. Medlemstalens utveckling över tid De senaste fem åren har andelen barn och ungdomar som är medlemmar i en idrottsförering varit relativt stabil. Runt 60 procent av barn och ungdomar (7-19 år) är enligt SCB:s statistik medlemmar i en idrottsförening. Figur 2. Andelen barn och unga som är aktiva i en förening 7 (procent) Att medlemstalen inte har förändrats innan och under Idrottslyftets genomförande indikerar att programmet inte bidragit till att nå eller behålla fler barn och ungdomar i absoluta termer inom de grupper som man traditionellt har haft svårt att nå eller behålla. Däremot är det möjligt att Idrottslyftet har bidragit till att förhindra en minskning av antalet medlemmar. I nedanstående avsnitt presenteras Rambölls värdering av i vilken utsträckning Skolsamverkan och Tillgänglighet kan antas ha bidragit till att bibehålla medlemmar i praktiken. Projekten har inte riktats mot grupper med lågt deltagande Medlemstatistiken ger inte en entydig bild medlemstalen har varken ökat eller minskat markant inom Idrottslyftets ålderssegment under perioden. Programmet har inte på aggregerad nivå bidragit till att nå eller behålla fler barn och ungdomar i absoluta termer utöver dem som idrotten traditionellt når och behåller. Denna värdering styrks av en samlad värdering av projektens inriktning. Som beskrivits ovan finns grupper av unga som generellt har en lägre grad av deltagande i föreningsidrotten. Dessa målgrupper kan nås genom att antingen rikta sig till specifika grupper eller genom att sänka trösklarna för deltagande i de generella insatserna. 7 Siffrorna baseras helt och hållet på statistik från SCB från ULF-undersökningen och från befolkningsregistret. I detta fall räknas barn och ungdomar som personer i åldern 7-19 år. Siffrorna från SCB bygger på en urvalsundersökning, de är dock tillförlitliga. Detta mått tar inte hänsyn till antal träningstillfällen, utan till antal individuella, medlemskap. 11

Projekten inom Skolsamverkan och Tillgänglighet har inte riktat sig specifikt till målgrupper med lågt deltagande. Statistik finns gällande vilka ålderskategorier som nås av Skolsamverkansprojekten. Som tabellen visar är det vanligast att föreningen har haft verksamhet för årskurs 4-6, medan gymnasiet är klart minst vanligt. Eftersom de flesta avhoppen sker mellan 15 och 19 år innebär detta att det snarare är ålderskategorier med högt deltagande som nåtts av insatserna inom Skolsamverkan. Tabell 1 Fördelning mellan olika årskurser inom skolsamverkan (flera svar möjliga) Årskurs Andel av föreningarna med verksamhet för årskurserna Åk 1-3 58 % Åk 4-6 74 % Åk 7-9 57 % Gymnasiet 23 % Till det kommer att endast 17 procent av föreningarna har baserat projektet på en målgruppsundersökning bland barn eller ungdomar, vilket också bidrar till den sammantagna bilden att Skolsamverkansprojekten inte i huvudsak syftat till att sänka trösklar för en specifik grupp barn och unga. Eftersom anläggningarna som skapas genom Tillgänglighet i regel är öppna för skilda åldrar saknas motsvarande statistik för dessa projekt. Likaså saknas statistik för om projekten vänder sig till någon annan specifik målgrupp. Utfallet vad gäller dessa frågor är därför oklart. Ramböll kan däremot konstatera att Idrottslyftet inte har styrt verksamheten mot målgrupper som är svåra att nå, och Ramböll har under datainsamlingen inte heller uppfattat att sådana projekt är vanligt förekommande. Ramböll ser inte heller att de projekt som beviljats medel inom Skolsamverkan och Tillgänglighet i någon större utsträckning sänker trösklar för grupper med lågt deltagande. Istället har två typer av hinder adresserats i projekten, nämligen brist på kännedom om olika idrotter i närmiljön samt otillgängliga/ otillräckliga aktivitetsytor. Dessa hinder kan inte kopplas till målgrupperna med lågt deltagande, utan adresserar snarare målgrupper som är närmare ett deltagande. Skolsamverkans och Tillgänglighets bidrag till att bibehålla medlemmar För att värdera den effekt Skolsamverkan och Tillgänglighet har haft vad gäller att förhindra minskningen i medlemstal har vi, som tidigare nämnts, utgått från ett principiellt resonemang om relevansen av genomförda projekt utifrån en bidragsanalys. I värderingen av Idrottslyftets måluppfyllelse är bidragsanalysen uppbyggd utifrån två frågor: 1. Vilka faktorer påverkar barn och ungas idrottande i föreningsidrotten? 2. I vilken utsträckning har projekten i Skolsamverkan och Tillgänglighet tagit sikte på dessa faktorer? Den första frågan besvaras med hjälp av tidigare forskning inom området, som ger en bild av vilka faktorer som är avgörande för barn och ungdomars idrottande. Den andra frågan besvaras med hjälp av genomförda enkätundersökningar, fallstudier och intervjuer vilka sammantaget ger en bild av inriktningen och målgrupperna för Idrottslyftets projekt inom Skolsamverkan och Tillgänglighet i relation till de påverkansfaktorer som forskningen lyfter fram. Värderingen av resultatet görs därefter enligt följande principresonemang: Om Skolsamverkan och Tillgänglighet har påverkat de faktorer som enligt relevant forskning inom området är avgörande för barn och ungdomars idrottande kan vi anta att de i förlängningen också har bidragit till att bibehålla barn och ungdomars idrottande. Vilka faktorer påverkar barn och ungdomars idrottande? Ramböll har nedan listat vilka faktorer som har förutsättning att påverka ungas idrottande inom föreningsidrotten. Ramverket utgår från underlag från följande studier: RF:s Varför lämnar ungdomar idrotten? (FOU 2004:3), Ungdomsstyrelsens studie Unga och idrotten (2005:9). 12

Utbudet av idrotter. Intressepreferenser är en viktig faktor som gör att unga slutar eller aldrig börjar idrotta. 8 Genom ett ökat utbud, eller ökad kännedom om utbudet, ökar chansen att ungdomarna hittar en idrott som motsvarar deras intressen. Då formerna för utövandet varierar mellan idrotter är det också möjligt att en ny idrott bättre motsvarar eventuella tidsmässiga begränsningar. Praktiska hinder för deltagande i idrottsförening. Målgrupperna med lägre fysisk aktivitet/medlemskap kan också nås genom generella satsningar. För att påverka dessa målgrupper bör satsningarna utformas så att de kommer alla till godo, exempelvis genom att minska beroendet av föräldrarnas medverkan eller öka den fysiska tillgängligheten för alla grupper. Formerna för utövandet av idrott. Tid upplevs vara ett hinder bland många som slutar med föreningsidrotten men är även ett hinder för fysisk aktivitet i stort. 9 Enligt vissa studier kan även ett alltför stort fokus på tävlingsmomentet få unga att sluta med föreningsidrott. 10 Omvänt gäller att ett starkare inslag av föreningsfostran kan bidra till att bredda formerna. Värdering av Skolsamverkans och Tillgänglighets måluppfyllelse I detta avsnitt redovisas Rambölls bedömning av Skolsamverkans och Tillgänglighets måluppfyllelse. Som beskrivits ovan grundar sig resultatbedömningen på i vilken utsträckning Skolsamverkan och Tillgänglighet har rymt insatser som påverkar de faktorer som är avgörande för barn och ungdomars idrottande. Eftersom värderingen av resultat inte baseras på en traditionell mätning redovisas både de resultat som de facto har uppnåtts men också de resultat som det finns förutsättningar att uppnå. 8 Ungdomsstyrelsen 2005:9, Humbert et al 2008, Riksidrottsförbundet FOU 2004:3 9 Ungdomsstyrelsen 2005:9, Humbert et al 2008, Riksidrottsförbundet FOU 2004:3 10 Riksidrottsförbundet FOU 2004:3 Utbud av idrotter Utbudet kan sägas bero av framförallt två aspekter. Det faktiska utbudet av idrotter och barn och ungas kännedom om alternativen. Exempel på insatser som kan påverka dessa insatser är stöd till föreningar med syfte att säkerställa överlevnad, men också informationsinsatser och prova på-aktiviteter. Skolsamverkan och kännedomen om nya idrotter En ökad kännedom om utbudet av idrotter kan öka möjligheten att barn och ungdomar hittar en idrott som passar dem. I skolsamverkansprojekten där föreningarna samverkat med skolor under lektionstid har föreningar och idrotter fått ökade möjligheter och nya kanaler att visa sin verksamhet för en stor grupp barn och ungdomar. Dessa projekt har bidragit till att stärka föreningars marknadsföringsaktiviteter gentemot barn och ungdomar, men de har också omvänt bidragit till att öka kännedomen hos barn och ungdomar om idrotter och föreningarnas aktiviteter. I ett typiskt exempel på projekt har samtliga skolungdomar i högstadiet under ett läsår efter elevens val fått möjlighet att delta i olika föreningsidrotter. Eftersom utbudet på idrotter har varit brett har ungdomarna haft stora möjligheter att hitta en idrott som passar deras intressen. Särskilt för mindre idrotter, som annars inte har naturliga kontaktytor med ungdomarna, har detta varit av stort värde. Att öka kännedomen om en idrott rymmer flera aspekter och flera typer av aktiviteter. Det kan handla om att öka kunskapen om att idrotten finns till, dess regler men också om förutsättningar för medlemskap i en specifik förening. Störst potentiell effekt har den typ av projekt där många olika idrotter visar sin verksamhet samtidigt. Då har deltagarna störst chans att hitta en ny idrott som passar deras intressen och förutsättningar. Detta har emellertid varit relativt ovanligt i Skolsamverkansprojekten. Endast 4 procent av föreningarna som beviljats medel i Idrottslyftet för skolsamverkansprojekt har involverat fler än 10 idrotter och 6 procent har projekt med 6-10 idrotter. De flesta projekten involverar 1-2 idrotter (63 procent av projekten). Det bör dock betonas att 13

föreningar i vissa fall sökt medel för skolsamverkansprojekt för ett projekt på samma skola. Detta betyder att andelen projekt med fler än två involverade idrotter troligen är större än enkätundersökningen indikerar. När det gäller kännedom om förutsättningar för fortsatt deltagande har det endast i 60 procent av fallen förmedlats information om föreningarnas verksamhet till deltagarna muntligt eller skriftligt. Samtidigt har det inte funnits riktlinjer om vilka idrotter som kan delta effekten av insatsen är störst om den omfattar idrotter där barn och ungdomar har låg kännedom. Det har inte funnits hinder för idrotter med stor dominans på en ort att delta trots att de sannolikt redan är välkända bland barn och ungdomar. Av de projekt som beviljades år 4 inom Skolsamverkan var det, enligt RF:s sammanställning, de stora idrotterna fotboll, friidrott, golf, handboll, skidor och innebandy som fanns representerade i samtliga eller nära samtliga distrikt (20-21 distrikt). 11 Sammanställningen visar dock inte hur omfattande verksamheten har varit och kan avse ett eller flera projekt. Ramböll bedömer att skolsamverkansprojekten har ökat kännedomen om idrotter, men att de skulle ha kunnat får ett större avtryck om insatsen hade genomförts annorlunda med tydligare fokus på en ökad kännedom och med större fokus på medlemskapet som slutmål. Skolsamverkan och Tillgänglighet har stärkt överlevnaden hos små föreningar Utbudet är också beroende av den faktiska tillgången på alternativ. För att det ska finnas en stor bredd av idrotter är det även centralt att små föreningar fortlever och kan bedriva sin verksamhet. För många idrottsföreningar, särskilt mindre föreningar, har Skolsamverkan och Tillgänglighet inneburit att föreningens verksamhet har stärkts. I vissa fall har projektet blivit det tillskott som gör att föreningen eller sektionen kan överleva. Ett exempel är ett projekt där en alpinsektion beviljades medel till en ny snöutrustning och där investeringen utgjorde skillnaden mellan en nedlagd eller fortsatt verksamhet. De varmare vintrarna och den minskade snömängden hade förändrat förutsättningarna för verksamheten så att den inte kunde bedrivas utan konstsnö. I andra fall ger den nya anläggningen eller nyrekryterade medlemmar genom samarbetet med skolan ett energitillskott för verksamheten som därigenom stärks på kort eller lång sikt. Under utvärderingen har flera sådana exempel framkommit, inom idrotter som boxning, baseboll, ridning etc. När mindre föreningar stärks minskar risken för att dessa föreningar ska bli tvungna att stänga ner sin verksamhet, och därmed minska det totala utbudet av idrotter som erbjuds barn och ungdomar. På det sättet har Skolsamverkan och Tillgänglighet också bidragit till att öka bredden på utbudet. Att små föreningar har stärkts syns också i statistiken över medlemstal. Under tiden för Idrottslyftet har en förskjutning skett från större idrotter till mindre idrotter. Diagram 1 Procentuell förändring mellan 2006 och 2009 i antal deltagartillfällen mellan olika typer av idrotter (Källa: RF) 12 25 20 15 10 5 0-5 -10 Stora Ganska stora Medelstora Ganska små Små Även om det är oklart hur stor betydelse Skolsamverkan och Tillgänglighet har haft i denna förändring kan vi konstatera att de stöttat denna utveckling. Ramböll bedömer således att Skolsamverkan och Tillgänglighet har bidragit till att säkra ett brett utbud av idrotter. 11 I RF:s sammanställning av beviljade projekt inom tillgänglighet under Idrottslyftet år 1-4 framgår dominansen av fotboll 36 procent av projekten avser den idrotten. Den näst mest frekventa idrotten är ridsport med en andel på drygt sex procent. 12 Stora SF (mer än 1 miljon deltagaretillfällen). Ganska stora SF (300 000-1 miljon deltagaretillfällen). Medelstora SF (50 000-300 000 deltagaretillfällen). Ganska små SF (10 000-50 000 deltagaretillfällen). Små förbund (färre än 10 000 deltagaretillfällen) 14

Praktiska hinder för deltagande Vid sidan om ett varierat utbud av idrotter och kännedom om det lokala utbudet utgör praktiska hinder för deltagande en faktor som påverkar barn och ungdomars idrottande. Sätt på vilket det kan åtgärdas är bland annat att genom generella satsningar minska beroendet av föräldrarnas medverkan eller öka den fysiska tillgängligheten för alla grupper. Det skulle göra det möjligt att delta trots små ekonomiska resurser eller på grund av hinder av geografisk karaktär. Att anlägga nya aktivitetsytor i områden där det tidigare har saknats ytor, eller i områden där barn och ungdomar vistas naturligt (exempelvis i anslutning till skolor) är exempel på hur dessa geografiska trösklar kan sänkas. Tillgänglighet har bidragit till att undanröja hinder En stor del av Tillgänglighetsprojekten har bidragit till att minska effekten av praktiska hinder genom att skapa aktivitetsytor som tidigare saknats, vilket har givit nya möjligheter för utövande av verksamheten. 36 procent av projekten har avsett ytor för idrottsverksamhet som tidigare saknats för barn och ungdomar i området. Detta ska jämföras med 42 procent av projekten som istället sökt medel för att förbättra och/eller utöka omfattningen på idrottsverksamhet som sedan tidigare erbjudits barn och ungdomar i området (t.ex. uppförande av konstgräsplan som komplement till redan existerande grusplan). Vanligast är att ytorna har skapats för ickemedlemmar (73 procent av projekten) eller för motionsverksamhet för medlemmar (60 procent av projekten). 49 procent av projekten har skapat ytor som är avsedda för tävling eller träning inför tävling. Enligt en rapport från Folkhälsoinstitutet (FHI) är genomslaget av nya aktivitetsytor beroende av om insatserna för nya ytor även adresserar trygghets- och säkerhetsfrågor samt om de samordnas med övrig samhällsbyggnad, såsom bostadsområden etc. Ramböll bedömer att projekten i regel inte har styrts i riktning mot de faktorer som FHI lyfter fram som centrala. Det finns dock exempel där DF regelmässigt har prioriterat aktivitetsytor som planerats i anslutning till skolor även om det inte har gällt som en generell regel i hela landet. Även om inriktningen på den samlade portföljen av nya aktivitetsytor ännu tydligare hade kunnat adressera kärnfrågan för målgruppen bedömer Ramböll att projekten har bidragit till att undanröja hinder för barn och ungdomars idrottande. Då det saknas aggregerade uppgifter om i vilken utsträckning ytorna har används och av vem, kan slutsatser om till vilken grad dessa projekt har bidragit till att undanröja hinder inte dras. Former för idrottande Formen för idrottandet påverkar hur attraktivt det är för barn och ungdomar. Som tidigare har nämnts upplevs tid vara ett hinder bland många som slutar med föreningsidrotten och är även ett hinder för fysisk aktivitet i stort. 13 Alltför stort fokus på tävlingsmomentet riskerar också att få unga att sluta med föreningsidrott. 14 Rent konkret skulle det exempelvis kunna innebära att träning erbjuds på olika nivåer, på olika tider men också aktiviteter som stärker gemenskap och kamratanda i idrottandet. Att förändra formerna för idrottande innebär i någon form att verksamheten förändras för att öka attraktiviteten för fler grupper än de som idrotten traditionellt sett attraherar och behåller. Projekten har inte bidragit till långsiktig lokal verksamhetsutveckling Ramböll bedömer på ett generellt plan att denna verksamhetsutveckling inte har skett. Inom Tillgänglighet har fokus legat på anläggningsutveckling, men inte verksamhetsutveckling. Reglerna är tydliga med att nya aktivitetsytor ska skapas. Det innebär att medlen exempelvis inte har fått användas till renovering av ett golv i en idrottshall utan har varit tvungna att läggas på en ny aktivitetsyta. Inom ramen för satsningen har exakt samma verksamhet kunnat fortsätta, men med nya förbättrade ytor. Skolsamverkansprojekten har, när de fungerat väl, erbjudit en annorlunda form för idrot- 13 Ungdomsstyrelsen 2005:9, Humbert et al 2008, Riksidrottsförbundet FOU 2004:3 14 Riksidrottsförbundet FOU 2004:3 15

tande, vilken ligger mellan ämnet Idrott och hälsa och föreningsidrotten. När aktiviteterna varit förlagda i anslutning till skolans lokaler och letts av föreningsledare har idrottandet blivit mindre styrt av de klassiska förutsättningar som präglar föreningsidrotten, särskilt om eleven själv fått välja aktivitet. Verksamheten har bedrivits på dagtid tillsammans med skolkamrater, utan åtagande att tävla. Då verksamheten har varit begränsad i tid och många deltagare har varit nybörjare har tävlingsmomentet ofta varit mindre framträdande. Det har bidragit till att skolsamverkansprojekten ofta beskrivits som särskilt lättsamma och inkluderande. Fokus har dock generellt i skolsamverkansprojekten legat på att öka kännedomen om den befintliga verksamheten, och inte på utveckling av densamma. Det som har präglat verksamheten i projekten har enligt Rambölls bedömning i regel inte överförts till föreningarnas ordinarie verksamhet. Föreningarna har sett det som en rekryteringsinsats men insatserna har inte bidragit till en förändring av formerna för medlemskap eller föreningens aktiviteter. Med andra ord har inte det erbjudande som föreningsidrotten har att ge barn och ungdomar påverkats i övrigt. Positiva effekter vid sidan om programmets målsättning Utöver de resultat som beskrivits ovan, vilka kan kopplas till Idrottslyftets målsättning, har ytterligare resultat skapats. Dessa ligger vid sidan om programmets egentliga målsättningar och redovisas här. Ökad aktivitet bland barn och unga En ökad aktivitet bland barn och unga har funnits med som en uttalad tolkning av målet om att nå och behålla barn och ungdomar i idrotten dvs. att programmets insatser inte nödvändigtvis ska leda till ett ökat antal medlemmar utan endast att barn och unga aktiveras oavsett i vilken form. Ramböll bedömer att Idrottslyftet har bidragit till denna målsättning. För det första genom att insatser inom Skolsamverkan i en tredjedel av fallen varit obligatoriska för de årskurser som deltagit. Även de barn och unga som inte är intresserade och som annars möjligtvis inte skulle ha deltagit har i dessa fall deltagit. Skolsamverkan är en stor satsning och Idrottslyftet har genom den aktiverat ett stort antal barn och unga även om resultatet är bundet till den period som projektet löper. När det gäller tillgänglighet framgår att ytorna i stor utsträckning kommer ickemedlemmar (73 procent av projekten) till del. Det finns därför ett potentiellt värde av de nya ytorna som kommer av spontanidrott och annan utövning som ligger utanför föreningsidrottens verksamhet. Idrottslyftet har därför, enligt Rambölls bedömning, bidragit till att förbättra förutsättningarna för idrottande utanför ramen av ett klassiskt föreningsmedlemskap. Ökad attraktionskraft för medverkande kommuner och skolor Även de kommuner som har samverkat med projekten inom Skolsamverkan och Tillgänglighet har kunnat vinna på verksamheten. Inom Tillgänglighet har exempelvis upprustade ridhus, nya multisportanläggningar, nya konstgräsplaner etc. haft betydelse för kommuners attraktionskraft. Projekten har inneburit en möjlighet att genomföra och tidigarelägga viktiga investeringar. Genom projekten har i vissa fall frivilligkrafter kunnat mobiliseras, vilket ofta klart har minskat de totala kostnaderna för anläggningarna. På motsvarande sätt förekommer att projekt inom Skolsamverkan har kunnat bidra med ett värde för kommunens skolor. Ett framgångsrikt och populärt Skolsamverkansprojekt där eleverna erbjuds idrotter utöver det vanliga kan stärka skolornas och kommunens varumärke. Närmare samarbete mellan föreningar och andra samhällsaktörer Det samarbete som har uppstått mellan föreningar och kommuner eller skolor kring projekten har i vissa fall också bidragit till nya former för samverkan. Föreningen och kommunen/skolan har genom projektet hittat gemensamma intressen att arbeta för och byggt upp kontakter och kanaler för samarbete. Det finns en stor potential att, när kontakten är upprättad, utöka de områden där föreningen och kommunen/skolan arbetar tillsammans för ett gemensamt mål. 16

Sammanfattning Endast ca en femtedel av projekten (17 procent i Skolsamverkan och 20 procent i Tillgänglighet) är enligt föreningarna baserade på en målgruppsanalys och få av projekten har anpassat verksamheten mot de svåra målgrupperna de som idrotten traditionellt sett har svårt att attrahera och behålla. Det innebär att programmet i liten utsträckning kan sägas ha bidragit med en förändring för den målgrupp som programmet har pekat ut som den primära. Tillsammans med den aggregerade bilden av medlemsutvecklingen i Sverige under perioden ger det slutsatsen att den potentiella effekten av Skolsamverkan och Tillgänglighet framförallt ligger i att inte tappa den grupp barn och unga som idrotten historiskt sett varit bra på att attrahera och behålla. I vilken utsträckning Idrottslyftet via Skolsamverkans- och tillgänglighetsprojekten har bidragit till att bibehålla medlemmar har värderats utifrån tre perspektiv. Dessa tre perspektiv är: Stärkt utbud av idrotter Minskade praktiska hinder för idrottande Nya former för idrottande Idrottslyftet har genom Skolsamverkan och Tillgänglighet bidragit till att stärka utbudet av idrotter framförallt genom att medel fördelats till nya och förbättrade aktivitetsytor. För att det ska finnas en stor bredd av idrotter är det centralt att små föreningar fortlever och kan bedriva sin verksamhet. För många idrottsföreningar, särskilt mindre föreningar har medel från Idrottslyftet inneburit att föreningens verksamhet har stärkts och ibland räddats från nedläggning. att skapa aktivitetsytor som tidigare saknats, vilket har givit nya möjligheter för utövande av verksamheten. 47 procent av projekten har avsett ytor för idrottsverksamhet som tidigare saknats för barn och ungdomar i området. Avseende nya former för idrottande bedömer Ramböll att varken projekt inom Skolsamverkan eller Tillgänglighet bidragit till den typen av utveckling. Inom tillgänglighetsprojekten har fokus legat på anläggningsutveckling, samma verksamhet har således kunnat fortsätta fast med nya förbättrade ytor. I skolsamverkansprojekten har karaktären på idrottsutövandet ofta skiljt sig från föreningarnas normala verksamhet med ett större inslag av lek och mindre av tävling. Det som har präglat verksamheten i projekten har enligt Rambölls bedömning i regel inte överförts till föreningarnas ordinarie verksamhet. Projekten har fungerat som rekryteringsinsatser men de har inte fått påverkan på formerna för medlemskap eller föreningens aktiviteter. Det har överlag saknats ett verksamhetsutvecklande perspektiv i skolsamverkans- och tillgänglighetsprojekten vilket, enligt Ramböll, har bidragit till att värdet är av temporär karaktär och begränsad till projektens deltagare. I skolsamverkansprojekten uppstår en form av idrottande som kan sägas manifestera en breddad form av idrottande och som exempelvis inte lika tydligt präglas av den klassiska tävlingslogiken, men den är också knuten i tid och rum till projektet och dess finansiering. I och med att föreningarna inte har utvecklat sitt erbjudande i enlighet med den andan är ett fortsatt värde av denna typ villkorad av en fortsatt extern finansiering. Via Skolsamverkansprojekten har kännedomen om lokala alternativ ökat, men Ramböll bedömer att formerna för hur projekten genomförts (ofta få och välkända idrotter) minskat insatsens potentiella värde. När det gäller minskade praktiska hinder för idrottande har Idrottslyftet bidragit framförallt i tillgänglighetsprojekten. En stor del av tillgänglighetsprojekten har bidragit till att minska effekten av praktiska hinder genom 17

Faktorer som förklarar måluppfyllelsen Idrottslyftets övergripande mål avser de grupper barn och ungdomar som inte börjar idrotta samt de som idrotten traditionellt sett har haft svårt att behålla. RF har inte tydligt specificerat vilket samhällsintresse som står i fokus, fysisk aktivitet i stort eller aktivitet inom idrottsrörelsen. En utgångspunkt för utvärderingen har därför varit att båda dessa samhälleliga värden har varit giltiga slutmål för Idrottslyftet. Efter att i föregående kapitel ha redogjort för måluppfyllelsen presenteras i detta kapitel de faktorer som enligt Rambölls bedömning har förklarat den måluppfyllelse som har återfunnits. Dessa faktorer kan sorteras i tre huvudsakliga kategorier; de som relaterar till hur Idrottslyftet har styrts från RF:s sida, de som relaterar till hur Idrottslyftet på ett övergripande plan har organiserats samt de som berör Idrottslyftets relation till en övergripande styrningsdiskurs i statens förhållande till ideell sektor. Utformningen av områdena Skolsamverkan och Tillgänglighet bygger i stor utsträckning på samma premisser som de två övriga områdena i Idrottslyftet. Detta medför att resonemanget, enligt Rambölls bedömning, inte enbart är intressant för utveckling av Skolsamverkan och Tillgänglighet specifikt, utan i stor utsträckning även kan användas som underlag för vidareutveckling av Idrottslyftet på en samlad programnivå inför revideringen 2013. Styrningen av programmet har innehållit brister Med styrning avses hanteringen av de instrument som RF har haft för att påverka inriktning och resultat av programmet. De har, enligt Ramböll, präglats av ett antal brister. De aspekter som fokuseras i detta avsnitt är programmets målsättningar, decentraliserade beslutmandat, behovsanalyser och uppföljning. Breda målsättningar minskar programmets träffsäkerhet Målsättningarna för programmet är breda och öppnar för olika tolkningar. Både innebörden att programmet ska leda till fler barn och unga i aktivitet och att det ska leda till fler barn och unga medlemmar har funnits i RF och DF. Det faktum att dessa två skilda scenarier är och har varit giltiga under hela programperioden speglar hur RF valt att styra programmet. Det har inte funnits en ensam tydlig logik för satsningen från centralt håll, vilket har återspeglats lokalt. Anledningen till att RF har valt breda målformuleringar och decentraliserat ansvar uppfattar Ramböll till stor del beror på att man har månat om att Idrottslyftet ska vara en bred satsning som ska komma så många enskilda barn och ungdomar som möjligt till dels. Samtidigt som det har funnits en avsedd målgrupp har man inte velat detaljstyra för att på så sätt riskera att föreningar avstår från att söka medel och initiera projekt. Men detta val har fått effekter på programmets träffsäkerhet. För att en målsättning ska vara möjlig att använda som styrmedel för ett program, bl.a. som utgångspunkt för att utforma innehållet i programmets aktiviteter, behöver definitionen för det första vara klar och för det andra genomsyra hela satsningen. De förstnämnda är en förutsättning för den andra och Ramböll kan konstatera att definitionen av att nå och behålla fler har varit oklar under hela programperioden. I Idrottslyftet har det såväl inom RF som bland olika DF funnits skilda bilder av huruvida målsättningarna handlar om att nå och behålla barn och ungdomar inom ramen för ett medlemskap i föreningar eller i aktivitet generellt. Målsättningarna som styrinstrument har därför på grund av deras bredd och oklara innehåll tappat i kraft. Om målsättningarna är mångtydiga är det inte klart vilken typ av resultat som leder till en hög måluppfyllelse eller följaktligen vilka aktiviteter som leder till de resultat man önskar. Om man inte vet vilket resultat som manifesterar framgång är det svårt att styra mot den. I praktiken har målsättningarna dessutom fyllts med ett delvis annat innehåll i de enskilda föreningarna, vilket vi återkommer till nedan. Decentraliserat mandat har försvårat styrningen av programmet Den decentraliserade styrningen har utgått ifrån principen att föreningarna själva kan fatta de bäst informerade besluten om hur mål- 18

gruppen kan gynnas av verksamheten. Tanken var att en mångfald av föreningar själva skulle få arbeta med de behov som de upplever i sin verksamhet. Ideella ledare skulle till exempel inte behöva fylla i långa projektansökningar och uppföljningsrapporter. Det har funnits en stor tillit till föreningarnas arbete och en liten systematisk kontroll av medeltilldelningen. I förlängningen menar Ramböll att den bottom-up strategi som använts har möjliggjort en ökad anpassning till lokala behov men att dessa behov inte primärt utgått från målgruppens behov. Mandat att ta beslut om medeltilldelning har skiljt sig mellan Skolsamverkan och Tillgänglighet. I fallet med Skolsamverkan har beslut om att bevilja eller avslå projektansökan fattats av DF, medan det slutliga beslutet om nya aktivitetsytor fattats av RF centralt. Decentraliseringen som princip har dock även kommit att omfatta mer innehållsliga aspekter. Exempelvis har ansvaret för genomförandet av behovsanalys som ska motivera enskilda projekt legat på föreningarna. Föregående kapitel visar att för att nå den avsedda målgruppen krävs det en specifik analys av vilka förutsättningar som påverkar barnen/ungdomarnas vilja att börja och/eller fortsätta att idrotta. Utan en bakomliggande analys av vilka barn och ungdomar som idag inte befinner sig inom idrottsrörelsen eller som idag idrottar men som riskerar att sluta inom en snar framtid, kan innehållet i insatserna inte utformas för att möta de identifierade behoven hos målgruppen. Ramböll bedömer att det, i och med att behovsanalysen har decentraliserats, har skapats utrymme för glidningar mellan RF och DF men också mellan DF och föreningar i förhållande till målsättningarna för insatsen. I den decentraliserade styrningen av Idrottslyftet finns ett implicit antagande om att föreningarna själva gör den bästa bedömningen av den logiska kopplingen mellan aktiviteter, projektmål och programmål. Ramböll har dock uppfattat att denna typ av analyser sällan har genomförts i praktiken vilket minskat effektiviteten i projekten och deras bidrag till programmålen. En tydlig konsekvens är att projekten istället för att utgå från en analys av målgruppens behov har utgått från en behovsanalys som utgår från den egna verksamheten. Enkätundersökningarna visar att 72 procent av de föreningar som har drivit skolsamverkansprojekt uppger att de har utgått från behov i den egna verksamheten 17 procent har angivit att de har utgått från ett behov hos målgruppen. Bland föreningar som fått medel för tillgänglighetsprojekt har 78 procent utgått från behov i den egna verksamheten och 20 procent har utgått från en analys av målgruppen behov. I vissa fall sammanfaller dessa, men inte alltid och inte av nödvändighet. Dessa verksamhetsmål ligger inte heller alltid per automatik i linje med programmålen/målgruppsbehoven på samhällsnivå. Ett exempel är det projekt som drevs av en fotbollsförening på en ort där den huvudsakliga idrotten var handboll. Föreningen angav som överordnat syfte med projektet att få medlemmar i handbollsklubben att börja spela fotboll istället. Detta projekt har ett tydligt värde för den enskilda föreningen, men visavi målgruppen och på samhällsnivå har det inte bidragit med avsett värde. Den alltför ensidiga betoningen på behov i den egna verksamhetens i riggningen av projekten har bidragit till att Skolsamverkan och Tillgänglighet kan ses som ett generellt verksamhetsstöd snarare än ett riktat stöd för att göra idrotten till ett mer attraktivt alternativ för de barn och ungdomar som inte börjar idrotta eller som traditionellt inte fortsätter. En viss del av aktiviteterna har bidragit till en förändring för de avsedda målgrupperna, men många har riktat sig till barn och ungdomar som redan idrottar och som traditionellt sett fortsätter sitt idrottande, vilka ligger vid sidan om den egentliga målgruppen. Den bristande orsaksanalysen kommer bland annat fram i hur mål och målgrupper är definierade inom ramen för programmet. Den öppenhet som i praktiken har lämnats för en lokal omtolkning och omformulering antyder att Idrottslyftet inte i första hand har styrts utifrån en analys av de behov som har funnits hos de barn och ungdomar som utgör den egentliga målgruppen. 19

Svag uppföljning har försvårat styrning mot avsedda mål En förutsättning för varje samhällelig insats som syftar till att bidra med ett specifikt resultat är att de aspekter som speglar önskat resultat följs upp, för att säkerställa att resultat som är oönskade på en aggregerad nivå inte belönas. RF har knutit till programmet ett ambitiöst utvärderingsarbete där, vid sidan om föreliggande utvärdering, lärosäten runt om i Sverige fokuserat olika delar av insatsen. Detta arbete har dock, enligt Rambölls bedömning, endast i mycket begränsad utsträckning fungerat som stöd i den kontinuerliga bedömningen av programmets inriktning och färdriktning. De indikatorer som man har följt upp centralt har begränsat sig till ekonomisk redovisning, rapport om färdigställande av anläggning (tillgänglighet) och antalet deltagare totalt (brutet på kön och ålder). Denna rapportering har kompletterats med en årlig kvalitativ beskrivning av hur förbunden har arbetat med förbundsutvecklingsstödet och föreningsstödet. Utöver detta genomfördes under våren 2010 en särskild uppföljning där ca 400 föreningar besöktes och intervjuades kring frågor om projektens effekter på föreningarnas verksamhet. Trots dessa insatser bedömer Ramböll att det har saknats ett samlat underlag som visat på framskridandet i termer av måluppfyllelse vilket i sin tur har gjort att RF:s underlag att styra insatsen åt det håll man önskar varit svagt. Bristande verksamhetsutvecklande kraft kan förklaras av programmets riggning och kontextuella faktorer Ramböll bedömer att den verksamhetsutvecklande potentialen i programmet inte till fullo tagits till vara. Detta kan förklaras med hänvisning till hur programmet riggats och av omvärldsrelaterade faktorer. Bristande kongruens En grundförutsättning för en effektiv och tydlig programstyrning är enligt Ramböll en explicit analys som beskriver vilket behov eller problem verksamheten ska adressera, vad som ska uppnås med verksamheten och hur verksamheten ska leda till att målen förverkligas. Ramböll menar att Idrottslyftet inte i tillräckligt hög utsträckning har genomfört en sådan analys i riggningsfasen. Bristen på orsaksanalys framkommer i hur RF har valt att hantera de fyra insatsområdena. Från Rambölls perspektiv är det inte klart hur de olika insatsområdena var och en för sig är tänkta att bidra till respektive målsättning om att nå och behålla fler barn och unga i föreningsidrotten. Att tidigt specificera fyra olika huvudområdena har enligt Ramböll inte bidragit till en mer effektiv styrning av programmet. På en övergripande nivå finns det en påtaglig risk för att de insatser som genomförs på programnivå är så breda i sin ansats att de åtminstone i vissa fall riskerar att skjuta vid sidan om de egentliga målgrupperna, vilket i förlängningen försvårar för Idrottslyftet att nå sina målsättningar. Effektiviteten brister inte bara därför att insatserna träffar brett mot hela populationen utan också för att de kan antas vara anpassade för endast en del av målgruppen. Resten av målgruppen kan ha behov av andra insatser för att nå målsättningarna. Det är viktigt att poängtera att bara för att Idrottslyftet bjuder in hela målgruppen är det inte samma sak som att nå hela målgruppen. Det finns flera exempel på när det sker, men på en aggregerad nivå har det faktum att föreningar och förbund givits friheten att definiera mål och målgrupp inom ramen för insatsområdena bidragit till en oavsedd brist på fokus i insatsen. Outnyttjade synergier mellan olika delar av programmet Vid sidan om den interna kopplingen mellan aktivitet och målsättning har programmet präglats av en svag relation mellan de olika beståndsdelarna i programmet. Det är inte heller tydligt på vilket sätt de sammantaget antas leda till målsättningarna. Det har således funnits brister i den övergripande tanke om hur synergieffekter mellan dessa områden ska stödjas och tillvaratas i praktiken. Ansvarsuppdelningen mellan SF, DF och SISU i hanteringen av Idrottslyftets medel har ytterligare förstärkt denna stuprörskaraktär på programmet. 20