Dokument Sida YTTRANDE 1 (5) Datum Referens: Samh pol avd/mats Essemyr 2008-08-18 Direkttel: 08-782 92 72 E-post: mats.essemyr@tco.se Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 STOCKHOLM OBLIGATORISK ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRING Delbetänkande av 2007 års utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54) A 2008/1592/AE TCO har beretts tillfälle att yttra sig beträffande utredningen i fråga och vill avge följande synpunkter. Utredningens huvudsakliga förslag Huvudförslaget i utredningen är att arbetslöshetsförsäkringen görs obligatorisk genom tillskapandet av en ordning som kompletterar de existerande frivilliga a-kassorna. Utredaren föreslår att alla med arbetsinkomster över cirka 110 000 kronor per år görs skyldiga att betala en avgift till arbetslöshetsförsäkringen. De som är medlemmar i en vanlig frivillig a-kassa befrias från avgiften. De övriga, alltså de arbetstagare som gått ur a-kassan eller aldrig varit med, skall betala en månadsavgift som uppgår till den högsta gällande a-kasseavgiften. Den är idag 433 kronor. Utredaren föreslår att en ny myndighet tillskapas för att ta in avgiften. Alfakassan föreslås sköta utbetalning av arbetslöshetsersättning till dem som står utanför de vanliga a-kassorna. Det föreslås inga förändringar i arbetslöshetsförsäkringens ersättningsvillkor. Däremot föreslås att nuvarande medlemsvillkor avskaffas samt att inträdesvillkoret mildras, så att den som arbetar skall kunna bli medlem i arbetslöshetskassa oavsett arbetstid. Yttranden har inkommit från Vårdförbundet Lärarförbundet Fackförbundet ST Unionen Finansförbundet och FTF gemensamt Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/y Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.doc/l/2008-08-18
2 (5) Effekter av utredningsförslagen Vid dagens låga arbetslöshetsnivå skulle statens finanser förbättras med cirka en miljard om förslaget blir verklighet. Vid högre arbetslöshet minskar givetvis överskottet. Utredaren räknar också med att det starka ekonomiska incitamentet för ett frivilligt medlemskap i arbetslöshetskassa gör allra flesta av dem som idag står utanför kommer att gå in i dessa. Obligatorium eller frivillighet TCO menar att det är mycket viktigt att de allra flesta på arbetsmarknaden omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Denna försäkring är en central del i svensk arbetsmarknads- och välfärdspolitik. Genom arbetslöshetsförsäkringens starka koppling till den aktiva arbetsmarknadspolitiken, har arbetslinjen kunnat hävdas effektivt. Likaså har arbetstagare, i händelse av arbetslöshet, kunnat undvika en alltför stor ekonomisk standardförsämring genom det inkomstskydd som försäkringen har gett. Sammantaget har arbetslöshetsförsäkringen under lång tid spelat en central roll för framväxten av den dynamiska arbetsmarknad som blir effekten av en ständigt pågående strukturomvandling. Sedan första halvåret 2007 har andelen arbetstagare som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen sjunkit markant. TCO delar regeringens och andra aktörers uppfattning att det är angeläget med en återgång till en högre anslutningsgrad. Men detta bör åstadkommas med andra åtgärder än den obligatoriska arbetslöshetsförsäkring som nu föreslås. Skälen till TCO:s uppfattning redovisas i kritiken nedan. Återupprättandet av anslutningsgraden till arbetslöshetsförsäkringen bör istället ske genom att försäkringen görs mer attraktiv än vad som nu är fallet. Det betyder lägre försäkringspremier genom minskning av arbetslöshetsavgiften, förbättrade försäkringsvillkor genom generösare regler för arbetsvillkor, överhoppningsbar tid, beräkning av normalarbetstid, högre takbelopp samt högre ersättningsnivå. Till detta kommer att systemet med differentierade arbetslöshetsavgifter bör avskaffas eftersom det strider mot grundidén hos en försäkring. En förändring i denna riktning skulle innebära att de allra flesta som behöver ett inkomstskydd kommer att gå med i försäkringen på frivillig basis. TCO menar också, som en allmän värdering, att den nuvarande uppbyggnaden av försäkringen, i form av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring som består av ett grundskydd som omfattar alla på arbetsmarknaden och en frivillig inkomstrelaterad påbyggnad genom ett medlemskap i en a-kassa, historiskt har visat sig vara en ändamålsenlig modell för att stödja omställningen på arbetsmarknaden, åstadkomma en koppling till arbetsmarknadspolitiken och främja samspelet med arbetsmarknadens organisationer. Svagheterna i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring TCO uppfattar att utredaren, givet sina direktiv och tilläggsdirektiv, försökt finna den enklaste och mest ändamålsenliga lösningen för en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Detta till trots, får utredningsförslagen orimliga konsekvenser på åtminstone fyra sätt.
3 (5) Den första avser avsaknaden av koppling mellan avgiftsskyldighet och rätt till ersättning. Avgiftsskyldigheten definieras i relation till en inkomstgräns som antas spegla en så hög av etablering på arbetsmarknaden, att arbetstagaren är skyldig att vara försäkrad. Samtidigt är rätten till ersättning från försäkringen avhängig gällande regler, till exempel att arbetstagaren uppfyller ett arbetsvillkor. Det blir då ofrånkomligt att vissa arbetstagare, till exempel deltidsarbetande med hög lön, blir avgiftsskyldiga men saknar rätt till ersättning vid arbetslöshet. Omvänt, så kommer en grupp lågavlönade heltidsarbetande att slippa betala avgift men ha rätt till ersättning vid arbetslöshet. En sådan ordning kommer att ytterligare försämra arbetslöshetsförsäkringens legitimitet, en legitimitet som redan är försvagad bland annat genom den sänkning av takbeloppet för ersättning som gäller sedan den 1 januari 2007. Den andra svagheten gäller relationen mellan den obligatoriska ordning som föreslås och dess relation till de frivilliga arbetslöshetskassorna. Den negativa föreningsrätten omöjliggör en tvångsvis anslutning till privaträttsliga sammanslutningar. Utredaren föreslår istället att avgiften i den obligatoriska ordningen blir så pass hög, att de arbetstagare som idag står utanför arbetslöshetskassorna ges ekonomiska incitament att inträda i dessa. Även om en sådan ordning inte formellt strider mot den negativa föreningsrätten, är det ofrånkomligt att människor kommer att uppfatta det som en påtryckning att gå med i en existerande arbetslöshetskassa. TCO vill starkt framhålla att de till våra organisationer anknutna arbetslöshetskassornas verksamhet vilar på frivillighetens grund. Tjänstemannarörelsens alla delar är inte intresserade av att öka medlemsantalet genom att människor känner tvång att gå med i våra organisationer. Medlemskap skall formellt och i realiteten vara frivilligt. Den tredje svagheten avser obalansen i avgiftsstruktur mellan medlemmar i de frivilliga arbetslöshetskassorna och de som väljer att stå utanför. De senare föreslås erlägga en avgift, arbetslöshetsförsäkringsavgift, som blir lika hög för samtliga. De som tillhör en frivillig arbetslöshetskassa däremot, blir fortsatt föremål för differentierade avgifter som baseras på graden av arbetslöshet bland kassans medlemmar. Att den förra gruppen helt undantas från denna differentiering, trots att där rimligtvis bör finnas arbetstagare med vitt skild risk för arbetslöshet, måste betecknas som en stor svaghet givet nuvarande avgiftsmodell. Den fjärde svagheten härrör ur de tilläggsdirektiv som utredaren erhöll. För att fastställa avgiftsskyldighet för de arbetstagare som står utanför arbetslöshetskassorna måste information om deras inkomster finnas, information som Skatteverket i allt väsentligt redan har eller enkelt kan få från andra myndigheter. Trots detta tvingas utredaren föreslå tillskapandet av en helt ny myndighet för ändamålet, uppenbarligen i försök att få den tilltänka arbetslöshetsförsäkringsavgiften att framstå som en avgift och inte som den beskattning som den i realiteten blir. Redan här vill TCO framhålla att detta är ett oförsvarligt resursslöseri. Till detta kommer att utredningen, i sin konsekvensanalys, pekar på att nästan alla arbetstagare som idag står utanför de frivilliga arbetslöshetskassorna efterhand kommer att inträda i dessa på grund av avgiftsskillnaden mellan den frivilliga och obligatoriska delen. Kvar blir alltså en myndighet utan verksamhet, men som ändå måste finnas utifall någon enskild arbetstagare inte tillåter sig tvingas in i en existerande arbetslöshetskassa. En sådan ordning är helt oacceptabel.
4 (5) Ytterligare en allvarlig brist finns i analysen av förslagens konsekvenser. Utredaren drar slutsatsen att merparten av de arbetstagare som står utanför arbetslöshetskassorna kommer att inträda i dessa, som en effekt av avgiftsskillnaden mellan det frivilliga och obligatoriska systemet. Men utredaren uttalar inget om till vilka arbetslöshetskassor som de nya potentiella medlemmarna kommer att gå eller vad detta kan få för effekter på kassastrukturen. Det frivilliga systemet är som bekant föremål för differentierade avgifter. Genom att flera arbetslöshetskassor har överlappande verksamhetsområden finns idag ett konkurrensförhållande som uteslutande baseras på avgiftens storlek. Konsekvensen av utredningens förslag är att över 500 000 potentiella medlemmar drivs ut på a-kassemarknaden. Rimligtvis kommer dessa att söka medlemskap i den arbetslöshetskassa med lägst avgift. Högt medlemsantal innebär stordriftsfördelar, rationaliseringsvinster och i förlängningen möjlighet till lägre administrativa avgifter. Givet dagens ordning för avgifter till arbetslöshetskassan, kan därför ett stort utflöde av nya potentiella medlemmar ytterligare skärpa den konkurrensförhållanden som nu råder. Detta kan i sin tur medföra strukturförändringar inom kassorna som utredningen inte alls uppmärksammar. Positiva förslag i utredningen Utredaren föreslår, som en konsekvens, av en ordning med ett frivilligt respektive obligatoriskt system att dagens villkor för medlemskap respektive inträde i arbetslöshetskassa förändras. Medlemsvillkoret föreslås avskaffas helt och inträdesvillkoret mjukas upp så att kravet om sjutton timmars arbete för inträde stryks. TCO tillstyrker förslaget om att mjuka upp inträdesvillkoret och vill erinra om att TCO tidigare föreslagit att detta helt tas bort. I kombination med lägre avgiftsnivå och förbättrade ersättningsvillkor kan detta påverka anslutningsgraden till försäkringen i positiv riktning. Utredningens förslag i denna del bör därför genomföras även om utredningens förslag i övrigt inte leder till någon åtgärd. Förslaget bör dock kompletteras med att relevanta yrkesutbildningar inom en kassas verksamhetsområde bör kunna ligga till grund för vilken arbetslöshetskassa man kan få inträda i, även om man vid inträdestillfället arbetar inom annat område. När det gäller avskaffandet av medlemsvillkoret är detta förslag logiskt utifrån utredningens förslag till obligatorium. I nuvarande försäkringsmodell finns dock skäl att bibehålla någon form av medlemsvillkor för möjligheten att kunna erhålla inkomstrelaterad ersättning. Avslutning TCO vill framhålla att utredningen, givet begränsningarna i direktiv och tilläggsdirektiv, utgör ett mycket förtjänstfullt och skickligt arbete. Ställd inför svåra avväganden har utredaren med påfallande stor insikt sökt den mest pragmatiska och ändamålsenliga lösningarna. TCO måste dock framhålla att vi avstyrker den grundläggande utgångspunkten för utredningen, en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.
5 (5) Bundenheten till direktiven innebär också att utredningen inte har adresserat de problem som idag finns i arbetslöshetsförsäkringen. De förändringar som skett sedan den 1 januari 2007 har underminerat arbetslöshetsförsäkringens roll som viktig faktor i arbetsmarknadspolitiken och i välfärdssystemet. Det är därför påkallat med en djupare analys av hur arbetslöshetsförsäkringen fungerar idag och hur den förhåller sig till andra trygghetssystem. En sådan analys bör ha följande utgångspunkter: Arbetslöshetsförsäkringens legitimitet har urholkats genom det låga inkomsttaket. Inkomstbortfallsprincipen har därmed satts ur spel. Differentierade arbetslöshetsavgifter har skapat godtyckliga och icke konkurrensneutrala skillnader mellan arbetslöshetskassor. Strukturförändringar bland arbetslöshetskassorna, som inte är sakligt motiverade, är att vänta. Många arbetstagare har förlorat rätten till ersättning som en konsekvens av ändrade regler. Försäkringens täckningsgrad har minskat. De försämringar som skett i sjukförsäkringen och andra trygghetssystem kan förväntas få effekter på utnyttjandegraden i arbetslöshetsförsäkringen. Samspelet mellan olika trygghetssystem samt med kommunernas försörjningsstöd bör undersökas närmare. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION Sture Nordh Mats Essemyr