Skolinspekti lönen Utbildningsdepartementet 2013-05-20 103 33 Stockholm 1(6) Yttrande över promemorian Utbildning för nyanlända elever (Ds 2013:6) Sammanfattning Skolinspektionen anser sammanfattningsvis att det är positivt att området om utbildning för nyanlända elever har utretts och att flera förslag till nya bestämmelser har lämnats som bidrar till att förtydliga vad som gäller för barn och ungdomar som kommer till Sverige avseende deras utbildning och förbättrar möjligheten att säkerställa att dessa barn får en utbildning som följer av skolförfattningarna. Särskilt betydelsefullt anser Skolinspektionen att förslaget om en reglering av bedömning av de nyanlända elevernas kunskaper är som underlag för den fortsatta utbildningen. Skolinspektionens erfarenheter av tillsyn och kvalitetsgranskningar är att elever tenderar att få gå kvar alltför lång tid i förberedelseklass utan att inkluderas i ordinarie undervisningsgrupper. Det är därför positivt att det lämnas förslag på reglering av elevers placering i förberedelseklass vad gäller tid och omfattning och att rektor ska fatta beslut om detta för respektive elev utifrån viss bedömning. Skolinspektionen yttrar sig härutöver enbart över de områden och i de frågor där myndigheten har synpunkter på förslagen. 5.1 Definitioner Förslaget till definition av en nyanländ elev i 3 kap. 5 a skollagen innehåller kriterierna att en elev har anlänt till Sverige och har påbörjat sin utbildning här efter den tidpunkt då skolplikten inträder, eller beträffande elever som inte har skolplikt, skulle ha inträtt enligt 7 kap. 10 första eller andra stycket skollagen. Enligt 7 kap. 10 första stycket skollagen inträder skolplikten det kalenderår då barnet fyller sju år. Enligt andra stycket får barnet om det finns särskilda skäl börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller åtta år. Den föreslagna definitionen av nyanländ elev innebär att en elev som anländer till Sverige åtta år gammal inte blir att betrakta som nyanländ i det fall eleven då placeras i årskurs ett, vilket beskrivs som en möjlig situation i den allmänna motiveringen. Eftersom eleven då inte är att betrakta som nyanländ enligt definitionen omfattas eleven inte av bestämmelserna i 3 kap. 5 c-e om bland annat bedömning av kunskaper. Frågan är på vilket underlag beslutet om en uppskjuten skolgång tas, dvs. hur bedömningen görs att det beträffande en nyanländ åttaåring föreligger sådana särskilda skäl som anges i 7 kap. 10 andra stycket Skolinspektionen. Box 23069.104 35 Stockholm. Telefon: 08-586 080 00 vx. www.skolinspektionen.se
2(6) som gör att eleven ska ha en uppskjuten skolstart. Enligt gällande 7 kap. 10 tredje stycket skollagen ska frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare. Förslaget av definition öppnar för möjligheten att det kan bli fråga om ett avgörande ställningstagande för en elev beträffande uppskjuten skolplikt och därmed ett avgörande för om eleven ska anses som nyanländ eller inte, vilket till följd av bestämmelsernas utformning ska tas innan själva bedömningen av elevens kunskaper ska göras. För att säkerställa att alla elever som kommer till Sverige inte går miste om den viktiga bedömning av sina kunskaper som underlag för placering i adekvat årskurs och som grund för upplägg av den fortsatta utbildningen anser Skolinspektionen att det i förslaget till 3 kap. 5 a skollagen endast bör hänvisas till 7 kap. 10 första stycket skollagen avseende när skolplikten inträder. 5.2 Bedömning av elevernas kunskaper och inplacering Skolinspektionen ser positivt på förslaget om en reglering av när eleverna ska ha bedömts kunskapsmässigt och beslut ha fattats om placering i ordinarie undervisningsgrupp. En sådan reglering ökar möjligheterna för att eleverna snabbt och utifrån ett bra underlag ska få den utbildning de behöver och har rätt till och minskar risken för exkludering. En fråga som uppstår är dock var elevema ska befinna sig (undervisningsgrupp) och hur eventuella placeringar ska ses juridiskt under de två månader som kartläggningen sker. Arskursplacering är endast aktuellt efter rektors beslut som sker efter bedömningen av kunskaperna. Promemorian ger inte heller svar på vad som gäller beträffande elevernas närvaro i skolan under denna tid, hur bedömningarna ska gå till och vem som ska göra dessa, utöver att rektor fattar beslut. Beträffande rektors beslut om placering av eleven i en viss årskurs är det endast elevens vårdnadshavare som enligt förslaget får yttra sig över beslutet. Skolinspektionen anser att det vore värdefullt ur ett inflytandeperspektiv för eleven att, utöver den reglering som finns i 1 kap. 10 skollagen, i bestämmelsen lägga till att även eleven bör få yttra sig angående placeringen innan beslut tas. Beträffande den bedömning som enligt 3 kap. 5 c skollagen ska göras av elevernas kunskaper, bör denna, om en elev inte har möjlighet att nå upp till grundskolans kunskapskrav, kunna övergå i en utredning om eventuellt mottagande i grundsärskola enligt 7 kap. 5 skollagen. Denna situation, liksom eventuellt mottagande i specialskola beträffande nyanlända elever som på grund av funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskola eller grundsärskola, kan förtydligas genom att i 5 c andra stycket och 5 d första stycket lägga till att det utöver att rektor ska fatta beslut om placering i viss årskurs, också finns möjlighet att besluta om att utredningar för bedömningar om eventuellt mottagande i grundsärskola och specialskola enlighet med 7 kap. 5 och 7 kap. 6 skollagen ska göras.
3(6) Enligt 3 kap. 5 b skollagen gäller 5 c-e endast i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Det framgår inte av 5 b, och kan inte heller klart utläsas i motiveringen, vad som gäller för nyanlända elever som har fyllt 16 år och som enligt förslaget till reglering inte ska anses omfattas av skolplikt. Innebär 5 b en inskränkt möjlighet för denna elev att i grundskola genomgå en kartläggning och eventuell bedömning att placeras i grundskolan? Det bör tydliggöras var gränsen går för ungdomar som kommer till Sverige vad gäller att de ska omfattas av bestämmelserna om kartläggning och bedömning för placering i grundskola. Förslaget innehåller inte någon reglering om kartläggning för de elever som ska erbjudas möjlighet att delta i gymnasieutbildning. Skolinspektionen anser att det vore värdefullt om det även beträffande de elever som väljer att gå en gymnasieutbildning gjordes en bedömning av elevernas kunskaper som utgångspunkt för genomförandet av deras utbildning. 5.4 Prioriterad timplan Det finns förslag på en ny bestämmelse i 9 kap. 4 a skolförordningen om prioriterad timplan. Av första stycket i denna bestämmelse följer att när det gäller en nyanländ elev så får beslutad fördelning av undervisningstid frångås så att planerad undervisningstid i ett eller flera ämnen istället används för undervisning i ämnena svenska eller svenska som andraspråk. I första stycket görs inte någon begränsning av vilka nyanlända elever som kan få läsa enligt prioriterad timplan. Av andra stycket följer emellertid att beslut om prioriterad timplan ska fattas om det bedöms behövas för att eleven så snart som möjligt ska kunna tillgodogöra sig undervisningen i den undervisningsgrupp som eleven normalt ska tillhöra. Detta bör innebära att det handlar om elever som delvis ska undervisas i förberedelseklass. Det framgår inte klart av bestämmelsen om prioriterad timplan eller motiven till denna om beslut om prioriterad timplan ska avse just det ämnet eller de ämnena, vilka eleven bedöms inte kunna tillgodogöra sig undervisningen i inom den ordinarie undervisningsgruppen eller om en omfördehung kan göras av andra ämnen till förmån för ett visst ämne. Ett förtydligande av hur bestämmelsen ska tolkas beträffande vilka ämnen undervisningstid får tas från, till förmån för svenska eller svenska som andraspråk, i förhållande till kriteriet om att eleven så snart som möjligt ska kunna tillgodogöra sig undervisningen (Skolinspektionens kursivering) i den ordinarie undervisningsgruppen bör göras. Det framförs i motiveringen att ett beslut om prioriterad timplan inte får innebära minskade möjligheter för eleven att nå kunskapskraven i samtliga ämnen. Skolinspektionen anser att detta är viktigt och föreslår att ett tillägg med detta innehåll görs i aktuell bestämmelse, sist i andra stycket; Beslut om prioriterad timplan får inte inskränka elevens möjligheter att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och därutöver utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen.
4(6) Skolinspektionen vill lyfta frågan om hur möjligheten till prioriterad timplan är avsedd att användas i förhållande till rätten till studiehandledning på modersmålet. Frågan om förhållandet mellan placering i förberedelseklass i vissa ämnen och bestämmelsen om studiehandledning förs fram nedan under 5.5 Förberedelseklass. Frågorna hänger samman på så sätt att såväl placering i förberedelseklass som prioriterad timplan ska användas då eleven inte bedöms ha tillräckliga kunskaper i svenska och pågå tills eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att delta i undervisningen i den ordinarie undervisningsgruppen. Den gemensamma frågan är hur dessa alternativ förhåller sig till att eleven har rätt att få studiehandledning på modersmål och alltså med detta stöd skulle kunna delta i den ordinarie undervisningsgruppen i olika ämnen. Blir rätten till studiehandledning ett jämförbart alternativ för eleven som denne kan hävda eller kommer denna rätt till följd av de nya föreslagna bestämmelserna, i andra hand? Skolinspektionen tror att de nya bestämmelserna kan innebära att inriktningen blir att eleverna ska lära sig svenska språket och placeras i förberedelseklass eventuellt med prioriterad timplan tills de bedöms behärska svenska språket så att de kan delta i ämnena i den ordinarie undervisningsgruppen. Även av denna anledning finns skäl att lyfta fram skrivningen om att eleven inte får berövas möjligheterna att nå kunskapskraven i alla ämnen och eventuellt redogöra för elevens möjlighet att istället få undervisning i vissa ämnen där eleven har bra kunskaper i den ordinarie undervisningsgruppen med stöd av studiehandledning på modersmålet. 5.5 Förberedelseklass Enligt förslaget till reglering av beslut om förberedelseklass ska rektorn fatta beslut om att en elev delvis ska undervisas i förberedelseklass. Grunden för beslutet är att eleven saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. Av regleringen i 5 kap. 5 e följer vidare att en elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne ska avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att på heltid kunna delta i undervisningen i det ämnet i den undervisningsgrupp som eleven normalt ska tillhöra. Då bestämmelsen om placering i förberedelseklass är tänkta att vara knutna till en bedömning i varje enskilt ämne bör det beträffande beslutet framgå av bestämmelsen i 3 kap. 5 e första stycket att rektor ska fatta beslut om i vilka ämnen eleven ska få sin undervisning i förberedelseklass. Det är viktigt att en elev så snart som möjligt får delta i undervisningen i den ordinarie undervisningsgruppen i det ämne eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper i. Vid denna bedömning utgår Skolinspektionen från att även den rätt som eleven har enligt 5 kap. 4 skolförordningen om studiehandledning på modersmålet beaktas. Det framgår dock inte helt klart hur denna bestämmelse förhåller sig till bestämmelsen om beslut att i et visst ämne få sin undervisning i förberedelseklass. I motiveringen till bestämmelserna om förberedelseklass talas nämligen om att undervisning i förberedelseklass inte ska anses som särskilt stöd, utan fungera som en introduktion till den svenska skolan. Bestämmelsen om en elevs rätt till studiehandledning i 5 kap. 4 skolförordningen är placerad under rubriken särskilt stöd. I motiven framförs att beslut om undervisning i
5(6) förberedelseklass eller prioriterad timplan inte ska hanteras inom ramen för särskilt stöd. Det är endast om det befaras att eleven inte kommer att nå kunskapskraven trots åtgärder för nyanlända som anges i lag eller förordning som åtgärdsprogram ska upprättas. För att skolorna ska veta vad som gäller behöver det klargöras om studiehandledning ska anses utgöra sådant särskilt stöd som hänvisning görs till i motiven samt om det i och med förslagen till nya bestämmelser lagts fast en tidsmässig ordning så att studiehandledning i ett ämne vid undervisning i ordinarie undervisningsgrupp inte kan komma ifråga förrän eleven haft undervisning i förberedelseklass och eventuellt prioriterad timplan. För att lyfta fram betydelsen av att en elev så snart som möjligt får undervisning sin ordinarie undervisningsgrupp föreslår Skolinspektionen en ändring i bestämmelsens utformning för att motverka att det blir en outtalad regel att eleverna alltid stannar ett år. Skrivningen i tredje stycket kan flyttas till andra stycket; "Ett beslut om undervisning i förberedelseklass får avse en tidsperiod om högst ett år. Beslutet angående ett visst ämne ska dock upphöra att gälla och undervisningen i förberedelseklass avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att på heltid kunna delta i undervisningen i det ämnet i den undervisningsgrupp som eleven normalt ska tillhöra. Om det finns särskilda skäl får beslut om undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne förlängas " Enligt förslaget i 3 kap. 5 e fjärde stycket ska undervisning i förberedelseklass så långt det är möjligt såväl lokalmässigt som verksamhetsmässigt äga rum i nära anslutning till annan undervisning, om det inte finns särskilda skäl för annan placering. Bestämmelsen innehåller formuleringar som skapar utrymme för tolkningar om var förberedelseklassen kan placeras. Skrivningarna "så långt det är möjligt", "nära anslutning" och vidare "om det inte finns skäl för annan placering" kan tolkas som att förberedelseklassen inte behöver vara placerad vid respektive skolenhet som eleverna är placerade vid. Redogörelsen i motiven om geografisk placering leder snarare mot att det kan bli fråga om att förberedelseklassen kan placeras ett längre avstånd ifrån skolenheten där eleven har ordinarie undervisningsgrupp. Beträffande undantaget "om det inte finns särskilda skäl för annan placering", nämns inte något i motiveringen om vad som avses med denna möjlighet, som då innebär att en placering av förberedelseklass kan göras så att kravet på "nära anslutning" inte heller behöver uppfyllas. Om det med bestämmelsen avses att reglera att undervisningen i förberedelseklass ska ske vid den skolenhet där eleven är placerad är det bättre att tydligt skriva det i bestämmelsen. Med nuvarande skrivning skapas ett tolkningsutrymme för huvudmännen om var förberedelseklasserna kan placeras, vilket kan leda till nackdelar för eleverna. Vidare innebär föreslagen formulering att det kan bli en svår tolkning för Skolinspektionen som tillsynsmyndighet av om bestämmelserna följs av huvudmannen. Skolinspektionen har i tillsynsverksamheten tidigare haft svårigheter med s.k. förberedelseklasser i samband med bedömningen av skolenhetsbegreppet.
Skolinspekti 2013-05-20 6(6) Om syftet med bestämmelsen är att möjliggöra för huvudmännen att ha förberedelseklasser som inte kan betraktas vara placerade vid en skolenhet, vill Skolinspektionen, lyfta fram följande. Ur ett elevperspektiv är det inte fördelaktigt att eleverna ska behöva gå eller åka mellan två undervisningsställen under dagen, särskilt inte för de yngre barnen. Bestämmelsen om förberedelseklass och motiveringen till denna är tydlig med att en elev endast ska ha sin undervisning delvis i sådan klass, dvs. i vissa ämnen, varför situationen med att behöva gå emellan kommer att uppstå. De viktiga aspekterna som lyfts fram i motiveringen med integration och inkludering av eleverna och förslag om en tillhörighet i en ordinarie undervisningsgrupp redan efter två månader blir också svårare att förverkliga om förberedelseklassen inte är placerad vid skolenheten. Skolinspektionen kan dock se att det kan finnas behov av en lösning vad gäller förberedelseklass i de fall det handlar om ett fåtal nyanlända elever i en skola. Det vore dock bra, mot bakgrund av de skäl som anförts ovan, att i motiven till bestämmelsen ange att förberedelseklass som huvudregel bör placeras vid skolenheten och ange i vilka fall undantag från detta kan göras. 5.7.1 Skolplikt för nyanlända elever Beträffande förslaget om förlängd skolplikt i 7 kap. 13 a skollagen delar Skolinspektionen inställningen att det kan finnas skäl att inte kräva att nyanlända elever som fullgör skolplikten efter årskurs 9 ska ha uppnått kunskapskraven i samtliga ämnen för att skolplikten ska upphöra före 18 års ålder. Skolinspektionen vill dock framföra att det är viktigt att tänka på att förslaget för aktuella elever inte får innebära en ensidig koppling till kunskapskraven i svenska eller svenska som andraspråk med risk för stagnering av kunskaper, förmågor och färdigheter i övriga ämnen. Frågan är hur detta säkerställs. Författningsförslag I förslaget till 7 kap. 13 a skollagen görs en hänvisning till 10 tredje stycket. Det bör vara 10 fjärde stycket. I ärendets slutliga handläggning har deltagit rättschefen Marie Axelsson och juristen Christina Ridderman Karlsson (föredragande). Peter Ekborg Bitr. generaldirektör