2005-07-01 Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen
Sidan 2 (24)
Innehåll Uppdraget...4 Sammanfattande slutsatser...6 Bakgrund...8 Anvisning till aktivitetsgarantin eller förlängning av arbetslöshetsersättningen....9 AMS förslag till insatsprogram vad avser prövning av aktivitetsgarantin... 11 Rapporter avseende arbetsförmedlingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt.... 12 Kundtjänsternas handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen... 14 Hur säkerställs att arbetsförmedlarna har tillräckliga kunskaper om arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen?... 17 Pågående kontakter angående AMS administrativa föreskrifter... 18 IAFs yttrande över AMS förslag till insatsprogram... 20 Platsanvisningar... 21 Underrättelser till arbetslöshetskassan... 22 Handlingsplaner... 23 Sidan 3 (24)
Uppdraget Regleringsbrev för budgetåret 2005 ger Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen uppdraget att: senast den 1 juli 2005 och senast den 1 november till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) påtala slutsatser från den granskning av Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkring samt utbetalningen av statsbidrag till arbetslöshetskassorna som skett under året. IAF redovisar i en särskild rapport den 1 juli 2005 en uppföljning av de påpekanden som IAF tidigare gjort avseende AMS utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna. IAF kommer vidare i särskild rapport enligt regleringsbrevet att 9 augusti, till regeringen att redovisa granskning av tillämpningen av föreskriften om lämpligt arbete. Den granskningen avser i huvudsak den handläggning som görs vid arbetsförmedlingarna och utgör en stor del av det arbete som IAF under våren kunnat ägna arbetsförmedlingarnas handläggning. I föreliggande rapport redovisas inga slutsatser från den granskningen. Denna rapport bygger på nedanstående granskningar och rapporter som slutförts under första halvåret 2005. Arbetsförmedlingarnas bedömningar och handläggning av huruvida sökanden i slutet av en ordinarie ersättningsperiod från arbetslöshetskassan skall anvisas till aktivitetsgarantin. Förutom sammanfattande slutsatser i denna återrapportering bifogas granskningsrapporten i sin helhet. Kvartalsrapporter 9 februari och 2 maj i första hand i den del som avser arbetsförmedlingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt. Kvartalsrapport för andra kvartalet 2005 lämnas i augusti. Särskild granskning av hanteringen av underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt. Projektet slutrapporterades 8 mars. Kundtjänsternas handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Projektet slutrapporterades 4 februari. Granskning av hur arbetsmarknadsverket säkerställer att arbetsförmedlarna har tillräckligga kun- Sidan 4 (24)
skaper om regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen. Projektet slutrapporterades 21 februari. Pågående kontakter mellan IAF och Arbetsmarknadsstyrelsen rörande AMS administrativa föreskrifter för arbetsförmedlingen. IAFs yttrande till AMS över AMS förslag till insatsprogram i enlighet med regeringens uppdrag till AMS. Några av ovanstående rapporter förelåg i utkast redan hösten 2004 och kom därför att till viss del utgöra underlag för de slutsatser som IAF redovisades till regeringen 1/11 2004. Här begränsar vi oss därför i dessa avseenden endast till de centrala slutsatserna samt till frågor som kunnat belysas tydligare i respektive granskningsprojekts slutrapport. Sidan 5 (24)
Sammanfattande slutsatser AMS befintliga och föreslagna föreskrifter samt metodanvisningar för när och hur avanmälan skall göras är otillräckliga och delvis felaktiga. Frågan om att säkerställa att den enskilde har möjlighet att besvära sig över avanmälan kräver en snar lösning. Av AMS beskrivna metoder för när och hur platsanvisningar skall göras är otillräckliga. Förslaget till hur platsanvisningar skall följas upp har brister. Mot bakgrund av den hastigt ökande volymen och delvis nya inriktningen på arbetsförmedlingens underrättelser till arbetslöshetskassorna är det angeläget att snarast utarbeta heltäckande metodanvisningar för denna hantering. AMS förslag om att underrättelse skall göras när enskild inte inkommer med efterfrågad information till arbetsförmedlingen saknar rättslig grund. Det är fortsatt stor skillnad mellan länen vad gäller hur vanligt det är att man lämnar underrättelser och resultatet av dessa underrättelser. IAF bedömer att det bland annat beror på skillnader i hur länsarbetsnämnderna uppfattar och i praktiken genomför denna del av sitt uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. Det saknas tydliga gemensamma riktlinjer för på vilka grunder arbetsförmedlingen kan avstå från att anvisa aktivitetsgarantin för de sökande som närmar sig slutet av ordinarie ersättningsperiod. Det är stora skillnader mellan länen när det gäller benägenheten att anvisa till aktivitetsgarantin i slutet av ordinarie ersättningsperiod. Arbetsförmedlingarna väger delvis in omständigheter som inte är tänkta att påverka detta beslut. Det finns skillnader mellan länen när det gäller det formella ansvaret för besluten om att anvisa eller inte anvisa till aktivitetsgarantin. Dokumentation av skälen att inte anvisa till aktivitetsgarantin saknas i nära hälften av ett antal granskade ärenden. Nära 40 procent av dem som beviljats en förlängning av ersättningsperioden var arbetslösa sex månader efter det att den förlängda perioden påbörjats. Den snabba utbyggnaden av Af Kundtjänst gör det angeläget att snabbt utarbeta en tydlig ordning för hur samverkan med den lokala arbetsförmedlingen skall utformas i frågor som rör arbetslöshetsförsäk- Sidan 6 (24)
Sidan 7 (24) ringen. Det kan påpekas att det fortfarande saknas svar på frågan om hur det formella ansvaret skall fördelas när två myndigheter (AMS respektive Länsarbetsnämnd) samtidigt är direkt involverad i handläggning av samma ärenden. Det saknas inom AMV en sammanhållen plan för hur man löpande skall säkerställa att arbetsförmedlarnas har tillräcklig kompetens i frågor som rör arbetslöshetsförsäkringen. Länsarbetsnämnderna har i högst varierande omfattning utvecklat egna metoder för att upprätthålla arbetsförmedlarnas kompetens i ovan nämnda avseende
Bakgrund Inom Arbetsmarknadsverket pågår en omfattande översyn av frågor som berör arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Centrala delar av detta arbete utgår från den granskning av arbetsförmedlingarnas arbete i detta avseende som de senaste åren gjorts av bland annat Riksrevisionen (Riksrevisionsverket), Statskontoret, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen samt av Arbetsmarknadsstyrelsen själv. Huvuddelen av förändringsarbetet är nu inriktade på de frågor som regeringen angav i sitt uppdrag till AMS i mars 2005. Förutom det insatsprogram som AMS skall presentera för regeringen 1 juli 2005 och därefter implementera pågår en översyn av AMS administrativa föreskrifter för arbetsförmedlingarna. Även dessa föreskrifter beräknas vara klara i juli 2005. De har stor relevans för hur arbetsförmedlingarna kommer att handlägga ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen. Även det pågående utvecklingsarbetet inom Af Sverige har i flera avseenden en central betydelse för hur arbetsförmedlingen kommer att utföra sina uppgifter inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. Inte minst gäller det den kraftiga utbyggnaden av Af Kundtjänst och betydelsen av detta för arbetsförmedlingens s.k. kontrollfunktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Slutligen har AMS sedan hösten 2004 infört ett antal förändringar av metodanvisningar och metodstöd som berör arbetsförmedlingens arbete med dessa frågor. De slutsatser som IAF presenterar i denna rapport skall ses mot ovanstående bakgrund. Huvuddelen av de brister som tidigare konstaterats kvarstår och centrala principfrågor kring hur arbetsförmedlingen skall utföra sitt uppdrag inom försäkringen är inte besvarade. Det insatsprogram och de administrativa föreskrifter som AMS inom kort lägger fram är därför en viktig utgångspunkt för inspektionens fortsatta granskning av Arbetsmarknadsverket. Den fortsatta granskningen kommer därvid att omfatta såväl frågan om insatsprogram, föreskrifter och metodanvisningar i sig säkerställer en korrekt, rättssäker och enhetlig tillämpning av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Granskningen kommer även att omfatta frågan om hur AMS och Länsarbetsnämnderna i praktiken lyckas implementera ett sådant arbetssätt. Sidan 8 (24)
Anvisning till aktivitetsgarantin eller förlängning av arbetslöshetsersättningen. När en arbetssökandes period med arbetslöshetsersättning på 300 dagar närmar sig slutet skall arbetsförmedlingen bedöma om den sökande skall anvisas till aktivitetsgarantin eller inte. I de fall då arbetsförmedlingen väljer att inte anvisa till aktivitetsgarantin fattar arbetslöshetskassan normalt ett beslut om att förlänga personens arbetslöshetsersättning med 300 ersättningsdagar. Arbetsförmedlingens policy, praktiska tillämpning och rutiner har därmed avgörande betydelse för hur arbetslöshetsförsäkringen fungerar i detta avseende. Av de arbetssökande som påbörjar aktivitetsgarantin kvartal 1 2003 kvartal 3 2004, var det 43 procent som gjorde det under sista delen av ordinarie ersättningsperiod. 33 procent av dem som påbörjade aktivitetsgarantin gjorde det sedan man påbörjat en förlängd ersättningsperiod. Flertalet av dessa anvisades inte förrän i slutfasen av den förlängda ersättningsperioden. Resterande 24 procent av dem som påbörjade aktivitetsgarantin gjorde det i ett tidigare skede av sin ersättningsperiod eller var sökande som ej var kvalificerade till arbetslöshetsersättning. Vid en jämförelse mellan kvartal 1-3 2003 respektive 2004 framgår att inflödet i arbetsmarknadspolitiska program ökade som en följd av ökade programresurser. Antalet som påbörjade aktivitetsgarantin i slutskedet av ordinarie ersättningsperiod ökade dock endast marginellt från 2 200 till 2 300 per kvartal medan antalet som påbörjade aktivitetsgarantin i slutet av en förlängd ersättningsperiod ökade från 600 till 1 600 per kvartal. Samtidigt ökade antalet som beviljades en förlängning av ersättningsperioden från i genomsnitt cirka 9 800 till 10 800 per kvartal. Den genomsnittliga benägenheten att anvisa till aktivitetsgarantin före ersättningsperiodens slut framför att anvisa först i slutet av en förlängd ersättningsperiod sjönk påtagligt mellan 2003 och 2004. Det främsta motivet för en sådan utveckling skulle kunna vara en förbättrad efterfrågan på arbetskraft och därmed följande bättre chanser att få arbete med hjälp enbart av arbetssökande. Utvecklingen av efterfrågan på arbetskraft mellan 2003 0ch 2004 var emellertid den motsatta. Sidan 9 (24)
Orsaken till arbetsförmedlingens ökande benägenhet att medverka till förlängningar av ersättningsperioden torde därför ha andra orsaker såsom hur arbetsförmedlingen i övrigt valt att prioritera användningen av sina samlade programresurser samt det ökande behovet av programaktiviteter för att förhindra utförsäkring efter förlängd ersättningsperiod. Det är fortsatt stora skillnader mellan länen ifråga om benägenheten att anvisa till aktivitetsgarantin eller att medverka till en förlängd period med arbetslöshetsersättning. Skillnaderna gäller dels relationen mellan antalet som påbörjat deltagande i aktivitetsgarantin i slutet av ordinarie ersättningsperiod och antalet som påbörjar en förlängd ersättningsperiod. Förändringen mellan 2003 och 2004 har dessutom gått i olika riktning i olika län. Förutsättningarna i länen när det gäller sökandesammansättning och tidigare benägenhet att medge förlängning av ersättningsperioden är sannolikt viktiga orsaker. Men skillnaderna förefaller även bero på olikheter i den policy länet har och tillämpningen av denna när det gäller att avgöra om en sökande ska anvisas till aktivitetsgarantin eller inte. Det är också troligt att länsarbetsnämndernas/arbetsförmedlingarnas tillgång till och prioriteringar vid användningen av resurser för arbetsmarknadspolitiska program har betydelse för dessa skillnader. På en fråga till Länsarbetsnämnderna om vad som ligger till grund för bedömning av om anvisning till aktivitetsgarantin ska ske eller inte, hänvisar man till riktlinjer från AMS samt egna metoddokument som bygger vidare på dessa riktlinjer. IAF har inte kunnat finna några aktuella och tillgängliga riktlinjer eller metoddokument från AMS. Därmed saknades en väldokumenterad och enhetlig nationell policy om vad arbetsförmedlingen skulle lägga till grund för sin bedömning. Länen skiljer sig åt i fråga om det formella ansvaret för att göra bedömningen huruvida den sökande som befinner sig i slutet av sin ordinarie ersättningsperiod ska anvisas till aktivitetsgarantin eller inte. I vissa län görs bedömningen av arbetsförmedlingschefen medan andra län har delegerat detta till enskilda handläggare på arbetsförmedlingen. Under den granskade perioden finns avsevärda skillnader mellan länen när det gäller i vilken utsträckning skälen för att inte anvisa till aktivitetsgarantin har dokumente- Sidan 10 (24)
rats. IAF konstaterar att dokumentation om skälen att inte anvisa saknades i 45 procent av ett granskat urval av ärenden. I pågående utveckling av metodstödet inom Arbetsmarknadsverket anger AMS dock att det numera finns uttryckliga krav på sådan dokumentation skall finnas. Bland de granskade ärendena där det fanns ett dokumenterat skäl att inte anvisa sökande till aktivitetsgarantin, angavs i 55 procent av fallen att den sökande hade ett pågående eller förväntat arbete. I 20 procent angavs som orsak att den enskilde var aktivt arbetssökande. Det bör påpekas att kravet på ett aktivt arbetssökande är ett grundläggande krav för att överhuvudtaget uppbära arbetslöshetsersättning. Övriga orsaker som anges i de granskade ärendena är planerade utbildningar eller andra arbetsmarknadsprogram och nära förstående pension. Även platsbrist samt orsaken att aktivitetsgarantin är olämplig som åtgärd anges i några fall. En registerstudie av sökandes status sex månader efter det att man påbörjad en förlängd ersättningsperiod visar att 35 då hade arbete med eller utan subvention medan 38 procent fortfarande var arbetslösa. 19 procent återfanns i ett arbetsmarknadsprogram medan resterande sju procent var sjukskrivna, studerande, pensionerade eller avaktualiserade av okänd orsak AMS förslag till insatsprogram vad avser prövning av aktivitetsgarantin Regeringens uppdrag på denna punkt avser två frågor som rör personer som befinner sig i slutet av en ordinarie ersättningsperiod respektive som påbörjat en förlängning av ersättningsperioden. Metoder och rutiner för när arbetsförmedlingen skall avstå från att anvisa personer (i slutet av ordinarie ersättningsperiod) till aktivitetsgarantin. Rutiner för uppföljning av personer som redan börjat få ersättning efter en förlängning av ersättningsperioden. AMS påpekar att det som främst komplicerar arbetsförmedlingens beslut i det första avseendet är resursfrågan. Eftersom denna faktor inte lyfts fram i förarbeten och tidigare anvisningar så finns enligt IAF anledning att tydligare analysera i vilken omfattning överväganden om resurstillgång påverkar arbetsförmedlingens beslut i detta avseende. Sidan 11 (24)
AMS anger samtidigt att det trots resursproblematiken bör finnas möjligheter till en mer likartad tillämpning. AMS kommenterar inte de andra skäl för att inte anvisa till aktivitetsgarantin som används inom olika länsarbetsnämnder och som där anses komplettera de centrala riktlinjerna från AMS. Det är IAFs uppfattning att AMS bör göra en genomlysning av alla väsentliga frågor och överväganden som förekommer vid arbetsförmedlingarnas beslut om att anvisa eller inte anvisa berörda arbetssökande till aktivitetsgarantin. IAF bedömer att det metodstöd som AMS i februari införde för att löpande följa upp personer som påbörjat en förlängd ersättningsperiod är väl avvägt. Rapporter avseende arbetsförmedlingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt. Antalet underrättelser som arbetsförmedlingen lämnat avseende ifrågasatt ersättningsrätt fortsatte att öka kraftigt under de första fem månaderna 2005. Totalt lämnades 4 200 underrättelser, nära 60 procent fler än året innan. Detta medför att det blir än mer angeläget att AMS snabbt etablerar tydliga metodanvisningar för hur arbetsförmedlingen skall handlägga sådana ärenden. Behovet av tydliga instruktioner understryks ytterligare av det faktum att flertalet underrättelser hittills under 2005 avsett situationer där arbetsförmedlingen bedömt att den enskilde arbetssökande inte kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande eller inte söker arbete tillräckligt aktivt. De traditionella underrättelserna som grundar sig på att en sökande avvisat arbetsförmedlingens anvisning till arbete eller program utgjorde endast.36 respektive 8 procent av samtliga underrättelser. Omfattningen av antalet underrättelser per ersättningstagare varierar fortfarande mycket kraftigt mellan länen. Även om omfattningen ökat i riket och i flertalet län finns exempel på att län där förändringen är den motsatta. Skillnaderna mellan länen bedöms liksom tidigare bland annat bero på hur arbetsförmedlingarna och länsarbetsnämnderna metodiskt arbetar med frågan om vilka krav som skall ställas på den enskilde ersättningssökanden. Bristande enhetlighet i arbetsförmedlingarnas tillämpning i detta avseende innebär brister i likabehandlingen av arbetssökande. Sidan 12 (24)
Av de underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt som arbetsförmedlingen lämnade under tredje kvartalet 2004 ledde 66 procent till att arbetslöshetskassan fattade ett beslut om sanktion. Det ligger väl i nivå med sanktionsgraden de senaste åren. Sanktionsgraden i de olika Länsarbetsnämnderna varierar dock mellan 52 och 87 procent vilket ger en tydlig indikation om att arbetsförmedlingarnas förmåga att avge väl underbyggda underrättelser varierar avsevärt. Eftersom redan en underrättelse om ifrågasatt ersättningsrätt i sig är en kraftig åtgärd mot en enskild sökande är det angeläget att underrättelsen är korrekt, väl underbyggd och korrekt hanterad. En alltför låg sanktionsgrad är en signal om brister i dessa avseenden. Cirka 20 procent av de underrättelser som arbetsförmedlingarna lämnar avser sökande som av olika anledning inte söker ersättning vid den tidpunkt underrättelsen avser. Länen varierade i detta avseende från noll till 38 procent av underrättelserna. Dessa underrättelser lämnas tills vidare utan avseende av arbetslöshetskassan. Eftersom den enskilde sökandes deklaration av arbetslös tid och därmed utbetalning av ersättning sker i efterhand kan arbetsförmedlingen inte alltid känna till huruvida den enskilde kommer att begära ersättning för den aktuella tidpunkten. I många fall är det dock klart att arbetsförmedlingen har lämnat underrättelser i situationer då man borde ha känt till att den sökande inte kunde uppbära arbetslöshetsersättning. Detta förekommer exempelvis då sökande deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller där den sökande i annat avseende är registrerad så att arbetslöshetsersättning inte kan utgå. Av de underrättelser som rörde arbetssökande som var ersättningssökande ledde 82 procent till att arbetslöshetskassan beslutade om en sanktion medan man i 18 procent av dessa ärenden beslutade att den enskilde skulle behålla sin ersättning. Även i detta avseende var det stor variation mellan arbetsförmedlingar i olika län. I fyra län hade mer än 90 procent av dessa underrättelser lett till sanktion och fem län hade en sanktionsgrad på 77 procent eller lägre. Detta torde åtminstone till viss del avspegla skillnader mellan länen i hur väl underbyggda underrättelserna är. IAF har gjort en granskning av 900 underrättelser som lämnades under första halvåret 2004 och där den sökan- Sidan 13 (24)
de antingen inte gjorde anspråk på arbetslöshetsersättning eller där arbetslöshetskassan fann att det saknades skäl för sanktionsbeslut. En av slutsatserna var att andelen underrättelser som leder till sanktionsbeslut skulle kunna öka om arbetsförmedlingen grundligare utredde och dokumenterade den/de händelser som låg till grund för underrättelsen. Vidare bekräftas i denna granskning slutsatsen att arbetsförmedlingen till viss del lämnar underrättelser i situationer där man borde ha känt till att den enskilde inte var ersättningssökande eller ersättningsberättigad. Förfrågningar till IAF från arbetsförmedlingar och arbetslöshetskassor ger ytterligare belägg för att det på arbetsförmedlingarna finns en osäkerhet om när underrättelser skall lämnas och hur man metodiskt skall arbeta med dessa. Konstaterade brister vid handläggning av meddelanden om ifrågasatt ersättningsrätt på arbetsförmedlingen antyder bristande metodstöd för dels hanteringen av underrättelser men också bristande kunskaper om regelverket för såväl arbetslöshetsförsäkringen som för arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsförmedlingen (länsarbetsnämnden) förfogar över beslut om återkallande av anvisning till arbetsmarknadspolitiskt program och besvärsgången är en annan än den för arbetslöshetskassans beslut i ärenden där ersättningsrätten ifrågasatts. En sammanblandning kan medföra att arbetsförmedlingen förutom att felaktigt lämna meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt till arbetslöshetskassa inte återkallar anvisning till arbetsmarknadspolitiskt program där detta är påbjudet enligt gällande förordning. Kundtjänsternas handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen. I pågående förändringsarbete inom AMV har utbyggnaden av Af Kundtjänst kommit att få en än mer central betydelse än vad som var känt före november 2004. Förutom den redan etablerade kundtjänsten i Sollefteå sker utbyggnad av kundtjänster i Luleå (2005), Karlskoga (2005) och ytterligare en ort (2006). Dessutom förändras AMS informationstjänst i Söderhamn till en kundtjänstenhet. (2005) Sidan 14 (24)
Den uttryckliga ambitionen från AMS är att en ökande del av kontakterna mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen framöver skall ske via telefonkontakt med Af Kundtjänst samt via Internet. Detta påverkar förutsättningarna för uppdraget som gäller kontrollfunktionen. Den snabba utbyggnaden av denna verksamhet gör det än mer angeläget att AMS även inom detta område snabbt etablerar arbetsformer som står i överensstämmelse med en rättssäker tillämpning av regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen. Vid granskningen under 2004 av Af Kundtjänst i Sollefteå har IAF funnit att kundtjänsten i realiteten gjort få platsanvisningar. Ansvaret för att anvisningarna följs upp ligger fortsatt på den lokala arbetsförmedlingen. Liksom med anvisningar från den lokala arbetsförmedlingen är det inte ovanligt att dessa anvisningar förblir ouppföljda. Efter telefonkontakt med sökanden kommunicerar Kundtjänsten sina iakttagelser i daganteckningar samt via ett påminnelsesystem i arbetsförmedlingens sökanderegister (AIS). Metodstöd och rutiner för hur samverkan mellan Af kundtjänst och den lokala arbetsförmedlingen är tänkt att fungera var vid tiden för granskningen inte fastlagda. Vid tiden för granskningen föreföll Af Kundtjänst vidare haft en varierande men ganska begränsad betydelse för att frigöra den lokala arbetsförmedlingens resurser för arbete med sökande som mest behöver personligt stöd. När arbetssökande meddelar förhinder att infinna sig till överenskommet personligt besök på arbetsförmedlingen så gjorde Kundtjänsten regelmässigt en avanmälan medan detta inte görs lika konsekvent av den lokala arbetsförmedlingen. Det förefaller alltså som om den lokala arbetsförmedlingen är mer benägen att väga in omständigheter som gör att man avstår från avanmälan. Denna skillnad i praxis när det gäller myndighetsutövning från två olika myndigheter (AMS respektive Länsarbetsnämnd) riskerar även att ge upphov till bristande rättssäkerhet för den enskilde. Den kartläggning av Af Kundtjänst i Sollefteå som IAF gjorde under 2004 visar att denna huvudsakligen fungerade som en informations- och meddelandecentral. Därmed förefaller Af Kundtjänst vid denna tidpunkt ha haft en ganska liten praktisk betydelse för arbetsförmedlingens handläggning av ärenden inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. Sidan 15 (24)
En viss revidering av instruktioner om uppgifter som utförs av Af Kundtjänst har genomfördes redan under 2004. Hela ansvaret för kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen ligger enligt nuvarande anvisningar på den lokala arbetsförmedlingen. Brister i kommunikationen mellan Af Kundtjänst och den lokala arbetsförmedlingen kan emellertid medföra att förutsättningarna för en korrekt, rättssäker och likformig behandling av arbetssökande som söker eller uppbär arbetslöshetsersättning inte tillgodoses. I regeringens uppdrag anges bland annat att AMS i sitt insatsprogram skall tillse att rutinerna vid självservicefunktionerna och i kundtjänsterna anpassas till reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. Vidare skall AMS redovisa vilka lagar eller förordningar som eventuellt hindrar kundtjänsterna att anvisa till lediga jobb och att följa upp dessa utifrån reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. I det utkast till insatsprogram som IAF givits möjlighet att kommentera kan vi konstatera att AMS i avsnittet om kundtjänster endast gör en kort redovisning av pågående utbyggnaden av kundtjänster. För övriga delar av regeringens uppdrag saknades redovisning Utkastet till insatsprogram ger därmed inte heller svar på de frågor som IAF påpekat vid tidigare granskning. Oklarheter i hanteringen av platsanvisningar gjorda av Af Kundtjänst och uppföljningen av dessa. Af Kundtjänsts möjlighet att göra bedömningar utöver den handlingsplan som upprättats av den lokala arbetsförmedlingen. Avsaknad av tydliga rutiner för hur den lokala arbetsförmedlingen skall följa upp överenskomna kontakter mellan den sökande och Af Kundtjänst. Olösta säkerhetsfrågor avseende bl.a. säker identifiering av vem som kontaktar Af Kundtjänst. Formella problem till följd av att Af Kundtjänst som är underställt AMS och den lokala arbetsförmedlingen som är underställd respektive Länsarbetsnämnd samtidigt kommer att vara involverade i myndighetsutövning i samma ärenden. Sidan 16 (24)
I takt med den fortsatta utbyggnaden av Af Kundtjänst och med en oklarhet i ovan nämnda avseenden, finns enligt IAFs bedömning risk för att rättssäkerheten i handläggningen inte tillgodoses och att kontrollen av att den enskilde uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning försvagas. Hur säkerställs att arbetsförmedlarna har tillräckliga kunskaper om arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen? Arbetsförmedlingens roll är att tillhandahålla en allmän och god information om försäkringen till de arbetssökande samt att kontrollera att personer som söker ersättning uppfyller gällande villkor. Regelverket kring arbetslöshetsförsäkringen är omfattande och förändras över tiden. En förutsättning för att arbetsförmedlingen ska kunna sköta sitt uppdrag är därför inte enbart att dess personal har tillräckliga kunskaper om regelverket, utan även att personalen får det nödvändiga stödet för att på ett enkelt sätt kunna hitta rätt bland lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd, meddelanden och andra styrande dokument. Det kan konstateras att AMS under 2004 genomförde en omfattande informationsinsats för att höja arbetsförmedlarnas kunskaper om regelsystemet kring och arbetsförmedlingens uppgifter inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. En motsvarande informationsinsats gjordes senast dessförinnan under 2001 i samband med förändringarna inom försäkringen. Inför 2005 aviserade AMS inrättandet av särskilda mål för att lyfta fram arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Av svar från länsarbetsnämnderna framgår det att frågor gällande kontrollfunktionen hanteras olika och dels att de har mer eller mindre utvecklade strategier för att upprätthålla personalens kompetens inom detta område. I flera fall är det uppenbart så att man i mycket stor utsträckning stöder sig på av AMS tillhandahållna utbildningsinsatser. I något fall gör man olika regionala och lokala insatser av varierande omfattning. Sidan 17 (24)
Ett fåtal länsarbetsnämnder redovisar konkreta planer för uppföljning och utveckling av kompetens inom området. Övriga länsarbetsnämnder anger inte närmare specificerade insatser vars relevans var svår att värdera. Frågor som rör arbetslöshetsförsäkringen förefaller under 2004 av fått allt större uppmärksamhet inom arbetsmarknadsverket. Flera länsarbetsnämnder redovisade ambitioner att utveckla olika metoder för att kontinuerligt upprätthålla god kompetens på området. Inom AMV som helhet förefaller det dock saknas en mer sammanhållen och genomtänkt planering av hur kunskaperna om arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen kontinuerligt ska upprätthållas i syfte att få till stånd en enhetlig och korrekt handläggning av dessa frågor. AMS har som chefsmyndighet ansvaret för att en sådan länsövergripande planering kommer till stånd. Pågående kontakter angående AMS administrativa föreskrifter. IAF fick 22 april Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen på remiss. IAF lämnade 16 maj ett tämligen omfattande remissvar till AMS. IAF konstaterar i sitt remissvar bland annat att det är svårt att se hur Regeringens uppdrag den 23 mars 2005 till AMS om insatser för säkerställa en mer likartad tilllämpning av arbetslöshetsförsäkringen har beaktats i förslaget. Det finns ett behov av att förtydliga föreskrifterna, samt komplettera dessa med utförligt metodstöd i form arbetsbeskrivningar och vägledningar för att säkerställa vad regeringen har uppdragit åt AMS. IAF bedömer att den allmänna utformningen av föreskrifterna skulle tjäna på att metodbeskrivningar fördes över till andra former av metodstöd såsom arbetsbeskrivningar och vägledningar. Enligt IAFs uppfattning ger ett bra och utvecklat metodstöd i form av arbetsbeskrivningar och vägledningar till handläggarna ökad enhetlighet vid tilllämpning av regler. Sidan 18 (24)
IAF kommenterade även bestämmelsen om att en underrättelse skall skickas inom en vecka från det att arbetsförmedlingen fick kännedom om händelsen. Bestämmelsen medför ingen uppföljning genom ett aktivt agerande från arbetsförmedlingen, vilket inte är tillfredställande. IAF anser att arbetssökande, som vid personligt besök vid inskrivning vid arbetsförmedling eller vid annat tillfälle anmäler att han eller hon ansöker om arbetslöshetsersättning, skall styrka sin identitet. Det bör också införas en bestämmelse i föreskrifterna om att detsamma skall gälla vid återkommande personliga besök vid arbetsförmedlingen om inte den arbetssökande är känd för den arbetsförmedlaren som tar emot besöket. IAF anser att det under rubriken Avanmälan till arbetslöshetskassa i föreskrifterna saknas reglering av flera väsentliga uppgifter, samt att vissa bestämmelser är för vagt skrivna. Föreskrifterna saknar bestämmelse inom vilken tid en avanmälan skall göras av arbetsförmedlingen. Det bör regleras på så sätt att en avanmälan skall göras av arbetsförmedlingen samma dag som anledningen till avanmälan uppkommer. Vidare anser IAF att det är oklart angivet i vilka fall avanmälan skall göras. I föreskriften finns inte heller någon bestämmelse om att den sökande skall underrättas om att han eller hon har blivit avanmäld. En sådan underrättelse skall finnas med i avvaktan på att sökande ges möjlighet till att besvära sig över en avanmälan. En sådan besvärsrätt är enligt IAF mycket viktig för rättssäkerheten och bör snarast införas. I samband med avanmälan skall den sökande även i andra fall än de som anges i AMS förslag informeras om att han eller hon personligen måste besöka arbetsförmedlingen för att på nytt bli anmäld till arbetslöshetsersättning. Föreskrifterna ger inte någon vägledning av innebörden av begreppet under en tid då de angivna hindren skall föreligga för att en avanmälan skall göras. Förslaget behöver därför preciseras i den delen. Föreskrifterna anger att det skall finns möjlighet till dispens från besöksskyldigheten för vistelse utanför Sverige. IAF har inte funnit att en sådan föreskrift har rättsligt stöd. Sidan 19 (24)
IAF fick i början av juni ett bearbetat förslag till AMS administrativa föreskrifter som främst innebar redaktionella och språkliga förändringar av det tidigare förslaget. IAF har därefter vissa kompletterande synpunkter till AMS. IAF avvaktar för närvarande AMS slutgiltiga förslag till administrativa föreskrifter. IAFs yttrande över AMS förslag till insatsprogram IAF fick 8 juni 2005 AMS förslag till insatsprogram för att säkerställa en mer likartad tillämpning av arbetslöshetsförsäkringen. I remissvar 13 juni delgav IAF sina synpunkter på förslaget. Delar av dessa synpunkter har redan berörts i tidigare avsnitt av denna rapport. AMS insatsprogram skall vara regeringen tillhanda 1 juli. IAF har anledning av därefter granska om programmet fyller de krav som uppställs i regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen och regeringens uppdrag. AMS insatser för att åstadkomma en enhetlig och rättssäker tillämpning av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen bör enligt IAF:s uppfattning omfatta följande delar: Fastställande av administrativa föreskrifter för arbetsförmedlingens arbete, Genomgång av formella förutsättningarna för olika rutiner och metoder för att tillgodose arbetslöshetsförsäkringens krav, bl.a. frågorna som väcks om myndighetsutövning och rättsäkerhet i en administrativ miljö, där viktiga kontakter med enskilda sökande sker elektroniskt eller per telefon, säker identifiering etc. Upprättande av metodanvisningar för länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar och genomförande av enhetlig metodik i hela landet. Utveckling av det tekniska metodstödet för att underlätta en handläggning som överensstämmer med föreskrifter och metodanvisningar. Utbildningsinsatser inom AMV för att höja och upprätthålla arbetsförmedlarnas kunskaper om regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen, administrativa föreskrifter och metodanvisningar. Fastställande av metoder för löpande uppföljning av hur länsarbetsnämnderna/arbetsförmedlingarna tillämpar regelsystem för arbetslöshetsförsäkring- Sidan 20 (24)
en, administrativa föreskrifter och metodanvisningar. Nedan refereras kortfattat de synpunkter på AMS förslag till insatsprogram som inte framgått av tidigare avsnitt. Det gäller främst synpunkter vad avser förslagets beskrivning av anvisningar till arbete och uppföljning av dessa, arbetsförmedlingens underrättelser till arbetslöshetskassor samt handlingsplaner. Platsanvisningar IAF kan inte finna att AMS utkast till insatsprogram tar upp frågan i regeringens uppdrag om när och hur platsanvisning skall göras. Hittillsvarande tillämpning har ju inneburit ett mycket stort antal anvisningar av olika karaktär, som endast delvis följts upp. För att tillgodose arbetslöshetsförsäkringens regler gäller att anvisningarna ska fylla vissa bestämda innehållsmässiga och formella krav. IAF anser det viktigt att regeringens uppdrag i denna fråga fullföljs. En första uppföljning av en anvisning utgörs av sökandens svar på om den anvisade platsen sökts eller inte sökts. Enligt AMS förslag skall den sökande inkomma med detta svar inom 10 dagar efter sista ansökningsdag till platsen eller inom 31 dagar för platser utan ansökningsdag. En grundtanke är att underrättelser skall göras i så nära anslutning till den händelse som låg bakom som möjligt. AMS förslag innebär att det kan gå väsentligt mer än en månad innan arbetsförmedlingen i dessa fall lämnar underrättelse till arbetslöshetskassan. IAF bedömer det som klart olämpligt att uppföljningen sker efter så lång tid. IAF konstaterar att det med den i programförslaget beskrivna metodiken finns fortsatt risk för att en stor del av anvisningarna inte kommer att följas upp och efterlyser metodanvisningar om hur arbetsförmedlingen skall gå vidare i sådana ärenden där den sökande ej hörts av. Sättet att hantera sådana ärenden är av central betydelse för rättssäkerhet och likabehandling inom försäkringen. Även det andra steget i uppföljning av anvisningar är tänkt ske genom att den sökande besvarar vissa frågor med avseende på den anvisade platsen. Detta skall enligt AMS ske en tid senare. Bland de av AMS angivna möjliga svarsalternativen saknas det som enligt IAF är mest Sidan 21 (24)
angeläget ur kontrollsynpunkt, nämligen frågan om den sökande erbjudits men tackat nej till arbetet samt vilka skälen till detta i så fall varit. IAF anser att detta andra uppföljningssteg är otydligt beskrivet och saknar tydlig koppling till arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. En tid senare är vidare för oprecist. AMS anger slutligen att de sökandes uppgifter skall verifieras genom stickprovskontroller med aktuell arbetsgivare. Det framgår dock inte när denna kontroll skall göras. Inte heller framgår i vilken omfattning sådana kontroller bör genomföras eller vilka kriterier som skall ligga till grund för att avgöra vilka ärenden som skall kontrolleras. IAF uppfattar AMS förslag om stickprovskontroller som oprecist vilket gör att den skisserade metoden med stickprovskontroller kan visa sig vara till intet förpliktigande. Ett metodstöd avseende anvisning till lämpligt arbete är enligt insatsprogrammet under utarbetande och kommer att vara tillgängligt på arbetsförmedlingarna i juni 2005. Programförslaget innehåller dock mycket allmänna formuleringar om platsanvisningar som metod att förbättra matchningen på arbetsmarknaden samt att anvisningar skall ske till plats som bedöms vara lämpligt enligt regelverket. Frågan om hur arbetsförmedlingen inom ovanstående ramar skall använda anvisningar som ett aktivt medel för att pröva huruvida sökande uppfyller försäkringsvillkoren är kanske den mest centrala. Frågan behandlas inte i programförslaget. Underrättelser till arbetslöshetskassan AMS förslag hänvisar här till pågående arbete med ett nytt metodstöd för underrättelser och en ny mall i AIS som tillsammans skall säkra att underrättelserna innehåller den information som arbetsförmedlingen är skyldig att lämna. AMS anger tidpunkt för genomförande av detta till tidigast under hösten 2005. Som en provisorisk lösning anger AMS att instruktionerna för den nuvarande mallen i AIS att utarbetas för att läggas ut på VIS senast den 1 juni 2005. Vilken betydelse dessa instruktioner har för att råda bot på de konstaterade bristerna när det gäller underlagen för underrättelserna framgår inte. IAF: s uppfattning är att mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet underrättelser så är det ytterst ange- Sidan 22 (24)
läget att en förbättring av metodanvisningarna kommer till stånd snarast möjligt under 2005. IAF instämmer med AMS förslag om att det finns anledning att komma till rätta med problemet att sökanderegistret ibland innehåller felaktiga uppgifter om aktuell arbetslöshetskassa. AMS förslag är att arbetsförmedlingen fortlöpande skall få information från arbetslöshetskassorna som gör det möjligt för arbetsförmedlingen att se om en person uppburit ersättning vid tidpunkten för en eventuell underrättelse. AMS talar här om hinder av teknisk natur som skall undanröjas i samarbete med SO. IAF: s bedömning är att förutsättningarna för en sådan informationsöverföring framför allt måste prövas ur rättslig synvinkel. Det bör dessutom påpekas att det inte är möjligt att få information om en person för närvarande uppbär arbetslöshetsersättning. Arbetslösheten deklareras i efterhand och information om utbetalning ytterligare något senare. IAFs bedömning är att även en löpande överföring av information om huruvida arbetslöshetsersättning utgått under viss vecka eller ej kan ge en felaktig vägledning i frågan om arbetsförmedlingen bör lämna eller avstå från att lämna en underrättelse. Inledningsvis påstår AMS att en utebliven information från den sökande kan utgöra grund för att underrätta arbetslöshetskassan om ifrågasätta ersättningsrätt. IAFs bedömning är att beslut om sanktion av sådant skäl saknar rättslig grund och att underrättelser av detta skäl därför inte bör göras. AMS föreslår vidare att en sökande som inte inom 10 dagar från sista ansökningsdag hör av sig till arbetsförmedlingen och rapporterar om man sökt anvisat arbete skall avanmälas. IAF anser att denna sammanblandning av begreppen underrättelser och avanmälan är ytterst olycklig. IAF har i kontakterna med AMS framfört uppfattningen att en utebliven inrapportering från den sökande inte utgör en rättssäker grund för avanmälan och innebär att ett stort antal arbetssökande riskerar att få sin arbetslöshetsersättning stoppad utan giltigt skäl. Handlingsplaner I handlingsplanen anger AMS att det är obligatoriskt att ange grunderna för vad som är lämpligt arbete, d.v.s. yrkesmässigt och geografiskt sökandeområde liksom be- Sidan 23 (24)
gränsningar enligt föreskriften om lämpligt arbete. Upprepade granskningar har dock visat stora brister i handlingsplanernas innehåll. Det finns anledning att som AMS gör se över såväl anvisningar som metodstöd. Samtidigt förefaller det nödvändigt även med andra åtgärder för att åstadkomma en påtaglig kvalitetsförbättring. Handlingsplanen har flera funktioner inom arbetslöshetsförsäkringen Det finns direkta anledningar att se över och förnya handlingsplanen framförallt i anslutning till att den enskilde förbrukat 100 ersättningsdagar och i slutet av ordinarie och förlängd ersättningsperiod. Förutom övriga anvisningar om i vilken ordning handlingsplanen skall upprättas är det IAFs uppfattning att handlingsplanen skall revideras vid dessa tre tillfällen. I föreskriften om handlingsplan anges ett antal omständigheter som skall leda till att arbetsförmedlingen underrättar kassan om att ersättningsrätten ifrågasätts. De uppräknade omständigheterna är att den sökande inte medverkar i upprättande av handlingsplan underlåter att redovisa genomförda aktiviteter till arbetsförmedlingen på annat sätt inte fullgör sina åtaganden enligt handlingsplanen. IAF vill påpeka att endast den första punkten har lagstöd. IAF anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är avgörande att motiven för att ifrågasätta ersättningsrätten grundas på lag och förordning. Sidan 24 (24)