Den starka statens fall?

Lotta Vahlne Westerhäll Den starka statens fall? En rättsvetenskap Hg studie av svensk social trygghet 1950-2000 NORSTEDTS JURIDIK

Innehåll Förord 15 Prolog 17 Avdelning I VERKTYG, TILLVÄGAGÅNGSSÄTT OCH KONTEXTUELL BAKGRUND 1. Inledning 23 1.1 Utgångspunkter 23 1.2 Staten och dess styrning 30 1.3 Rätt, politik och moral som norm-och handlingssystem 33 2. Rättsstaten 36 2.1 Rättsstatens grundläggande principer 36 2.2 Rättsstatens maktdelning 39 2.3 Rättsstatens normrationalitet 46 2.4 Rättsstatens autonomi 48 2.5 Rättsstatens öppenhet 59 3. Välfärdsstaten 51 3.1 Välfärdsstatens grundläggande principer 51 3.2 Välfärdsstatens materiella rättvisa 56 3.3 Välfärdsstatens öppenhet 59 3.4 Välfärdsstatens förvaltning 60 3.5 Sammanfattning 61 4. Metod, syfte och tillvägagångssätt 62 5. Forskningsprogrammet 70 6. Kontextuell bakgrund till det sociala projektet 74 6.1 Samhällelig och rättslig kontext före och under 1950- och 60-talen 74 6.1.1 Samhällsfrågor före 1950 74 6.1.2 Socialpolitikens inflytande på förvaltningsrätten 77 6.1.3 Förvaltningsförfarandet 79 6.2 Samhällelig och rättslig kontext under 1970- och 80-talen 83 6.2.1 Samhällsfrågor runt 1970 83 6.2.2 Konstitutionen och de sociala rättigheterna 85 6.2.2.1 Idén om statlig maktinskränkning 85 6.2.2.2 Grundrättigheter 86 6.2.2.2.1 Grundläggande fri-och rättigheter 86 6.2.2.2.2 Sociala förpliktelser 87 6.2.3 Reformlinjer inom förvaltningen 89 6.2.4 Förfarandereglering och förfarandeorganisation 90 6.3 Samhällelig och rättslig kontext under 1990-talet 94 6.3.1 Samhällsfrågor runt 1990-talet 94 6.3.2 Europeiseringen 96

6 Innehåll Avdelning II NÄRRÄTTEN OCH FÖRSÖRJNINGSBEHOV 1. Försörjningsbehov under 1950- och 60-talen 103 1.1 Behovsprövat försörjningsstöd 103 1.1.1 Fattigvårdsfrågan och arbetarfrågan 103 1.1.2 Biståndstagarna 105 1.1.3 Socialhjälpen i 1956 års socialhjälpslag 108 1.1.4 De rättsliga aktörerna 109 1.1.4.1 Socialhjälp - en statlig eller kommunal uppgift? 109 1.1.4.2 Betalningsansvarig kommun 113 1.1.4.3 Statens uppgifter 116 1.1.4.4 Beslutsfattande organ 118 1.1.4.4.1 Förfarandet i fattigvårdsmål 118 1.1.4.4.2 Förfarandet i socialhjälpsmål 119 1.1.5 Sammanfattning 121 1.2 Olika statliga försörjningsstöd 122 1.2.1 Inledning 122 1.2.2 Stöd till arbetslösa 123 1.2.3 Stöd till pensionärer 125 1.2.4 Stöd till barnafödande kvinnor 127 1.2.5 Sammanfattning 130 2. Försörjningsbehov under 1970- och 80-talen 132 2.1 1970-och 80-talens båda lagstiftningar 132 2.1.1 Socialhjälpen under 1970-talet 132 2.1.1.1 1970-talets sociallagstiftning i korta drag 132 2.1.1.2 Kritik mot socialhjälpens utformning 134 2.1.1.3 Socialhjälpens samordning med socialförsäkringarna 139 2.1.1.4 Samhälleliga målformuleringar 140 2.1.2 1980 års socialtjänstlag 143 2.1.2.1 Inledning 143 2.1.2.2 Grundläggande värderingar för socialtjänsten 144 2.1.2.3 Regleringen av ekonomiskt bistånd 146 2.1.2.3.1 Skälig levnadsnivå 146 2.1.2.3.2 Behovs tillgodoseende på annat sätt 151 2.1.2.3.3 Återkrav 152 2.1.3 Sammanfattning 152 2.2 De rättsliga aktörerna 153 2.2.1 Kommunerna 153 2.2.1.1 Kommunerna och deras yttersta ansvar för försörjningsstödet 153 2.2A.2 Kommunernas förvaltning av försörjningsstödet 154 2.2.2 Staten 157 2.2.2.1 Statlig tillsyn och kommunal självstyrelse 157 2.2.2.2 Innehållet i tillsynen 159 2.2.3 Domstolarna 161 2.2.3.1 Allmänt om besvär 161 2.2.3.2 Regeringsrättens rättstillämpning 163 2.2.4 Finansieringsaktörerna 166 2.2.5 Sammanfattning 167 3. Försörjningsbehov under 1990-talet 169 3.1 1990-talets lagstiftning 169 3.1.1 Bakgrund och statistik 169 3.1.2 Nya tankegångar om socialtjänsten 171

Innehåll 7 3.1.3 Lagändringar i socialtjänstlagen 172 3.1.3.1 Krav på den enskilde 172 3.1.3.2 God kvalitet på socialtjänsten 174 3.1.3.3 Samverkan mellan socialtjänsten och övrig offentlig verksamhet 175 3.1.3.4 Försörjningsbehov - en statlig eller kommunal angelägenhet 176 3.1.3.5 Försörjningsstöd, annat bistånd och bistånd i annan form 178 3.1.4 Återgång till tidigare reglering 180 3.1.5 Sammanfattning 182 3.2 De rättsliga aktörerna 183 3.2.1 Staten och kommunerna 183 3.2.1.1 Statlig tillsyn över kommunerna 183 3.2.1.2 Statlig och kommunal styrning 185 3.2.1.3 Statlig kamp mot kommunalt domstolstrots och fördröjd verkställighet 188 3.2.2 Kommunerna och domstolarna 189 3.2.2.1 En fri nämndorganisation 189 3.2.2.2 Förändringar i förvaltningsrättsskipningen 190 3.2.3 Finansieringsaktörerna 193 3.2.4 Sammanfattning 195 Avdelning III NÄRRÄTTEN OCH FÖRSÄKRINGSSKYDD VID SJUKDOM OCH MODERSKAP ELLER FÖRÄLDRASKAP 1. Försäkringsskydd under 1950- och 60-talen 199 1.1 Inledning 199 1.2 Sjukförsäkringen - en privat eller statlig angelägenhet 200 1.2.1 Verksamheten vid erkända sjukkassor och understödsföreningar 200 1.2.2 Frivilliga respektive obligatoriska försäkringar 202 1.2.3 Privata försäkringar och statliga försäkringar 204 1.3 Den statliga sjukpenningförsäkringen 206 1.3.1 Konstruktionen av försäkringen 206 1.3.2 Bosättning som kriterium för tillhörighet 212 1.3.3 Statligt försäkringsskydd vid hem-och omsorgsarbete 213 1.3.4 De materiella försäkringsvillkoren 219 1.4 Den statliga moderskapsförsäkringen 221 1.5 Sammanfattning 225 1.6 De rättsliga aktörerna 227 1.6.1 Allmänna sjukkassor - det allmännas angelägenhet 227 1.6.1.1 Från privaträttsliga föreningar till offentligrättsliga allmänna kassor 227 1.6.1.2 Centrala och lokala sjuk- eller försäkringskassor 230 1.6.2 Tillsyn och besvär 231 1.6.2.1 Riksförsäkringsverket som tillsyns- och besvärsorgan 231 1.6.2.2 Försäkringsdomstolen och statens intresse av prejudikatbildningen 233 1.6.3 Finansieringsaktörerna 237 1.6.4 Sammanfattning 238 2. Försäkringsskydd under 1970- och 80-talen 240 2.1 Bakgrund 240 2.2 Försäkringskostnader och måltillströmning 242 2.3 Den statliga sjukpenningförsäkringen 244 2.3.1 Kompensation för inkomstbortfall 244

8 Innehåll 2.3.1.1 Inledning 244 2.3.1.2 Förvärvsarbets-och arbetstagarbegreppen 245 2.3.1.3 Sjukpenninggrundande inkomst 245 2.3.1.4 Sjuklön 251 2.3.1.5 Sammanfattning 254 2.3.2 De materiella försäkringsvillkoren 256 2.3.2.1 Sjukdomsbegreppet under 1970- och 80-talen 256 2.3.2.2 Arbetsoförmågebegreppet under 1970-och 80-talen 259 2.3.2.3 Statens styrning av rehabiliteringsverksamheten 262 2.3.2.4 Sammanfattning 264 2.4 Statligt familjerelaterat försäkringsskydd 266 2.4.1 Hemmamakeförsäkringen 266 2.4.2 Havandeskapspenningen 268 2.4.3 Föräldraförsäkringen 271 2.4.3.1 Inledning 271 2.4.3.2 Föräldrapenning i samband med barns födelse 273 2.4.3.3 Särskild föräldrapenning 276 2.4.3.4 Föräldrapenning för tillfällig vård av barn 278 2.4.3.5 "Faderskapspenning" 279 2.4.4 Sammanfattning 281 2.5 De rättsliga aktörerna 283 2.5.1 De allmänna försäkringskassorna 283 2.5.1.1 Omfattningen av de statliga förvaltningsuppgifterna 283 2.5.1.2 Organisation och arbetsuppgifter 287 2.5.1.3 Besvär över försäkringskassornas beslut 288 2.5.1.3.1 Omprövning 288 2.5.1.3.2 Besvär 291 2.5.2 Riksförsäkringsverket som besvärsmyndighet 295 2.5.2.1 Allmänt om besvärsprövningen 295 2.5.2.2 Ex officioprövning och underställningsrätt 295 2.5.3 Riksförsäkringsverkets tillsynsfunktion 297 2.5.3.1 Allmänt om tillsyn 297 2.5.3.2 Normgivningsmakten 298 2.5.3.2.1 Riksdagens och regeringens normgivning 299 2.5.3.2.2 Fråga om delegation till riksförsäkringsverket 302 2.5.3.2.3 Verkställighetsföreskrifter 304 2.5.3.2.4 Den formella lagkraftens princip 306 2.5.3.2.5 Normprövning 307 2.5.4 Riksförsäkringsverkets ombudsmannafunktion 308 2.5.5 Försäkringsrätterna 310 2.5.6 Försäkringsdomstolen/försäkringsöverdomstolen 316 2.5.7 Finansieringsaktörerna 319 2.5.8 Sammanfattning 321 3. Försäkringsskydd under 1990-talet 324 3.1 Bakgrund 324 3.2 Den statliga sjukpenningförsäkringen 325 3.2.1 Tillhörigheten till försäkringen 325 3.2.2 Kompensation för inkomstbortfall 326 3.2.2.1 Kompensation och besparingar 326 3.2.2.2 Utökad sjuklön 329 3.2.3 Den statliga ersättningen vid korta sjukfall 331 3.2.3.1 Sjukdomsbegreppet under 1990-talet 331 3.2.3.2 Arbetsoförmågebegreppet under 1990-talet 333 3.2.4 Den statliga ersättningen vid långa sjukfall 334

Innehåll 9 3.2.4.1 Begreppet rehabilitering vid 1990-talets början 334 3.2.4.2 Rehabiliteringsberedningens förslag 336 3.2.4.2.1 Rehabiliteringsersättning 336 3.2.4.2.2 Rehabiliteringsberedningens arbetsoförmågebegrepp 337 3.2.4.2.3 Rehabiliteringsreformens effekter 338 3.2.4.2.4 Utvecklingen efter rehabiliteringsreformen 339 3.2.4.3 Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbetsoförmågebegrepp 341 3.2.4.3.1 "Renodlingen" av sjukförsäkringen 341 3.2.4.3.2 Steg-för-steg-bedömningen 343 3.2.4.4 Prioriteringsprinciper 347 3.2.5 Sammanfattning 348 3.3 Den statliga föräldraförsäkringen 350 3.3.1 Detaljreglering i ett jämställdhetssyfte 350 3.3.1.1 Icke överlåtbara föräldrapenningdagar 350 3.3.1.2 Sjukpenninggrundande inkomst vid ny graviditet 352 3.3.1.3 Överlåtelse av tillfällig föräldrapenning till annan försäkrad 353 3.3.2 Detaljreglering i ett besparingssyfte 354 3.3.2.1 Taktikutnyttjande av föräldraförsäkringen 354 3.3.2.2 Vårdnadsbidraget och garantidagarna inom föräldraförsäkringen 355 3.3.2.3 Kompensationsnivåerna 356 3.3.3 Sammanfattning 357 3.4 De rättsliga aktörerna 358 3.4.1 De allmänna försäkringskassorna 358 3.4.2 Riksförsäkringsverket 362 3.4.2.1 Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas roller i rättsutvecklingsprocessen 362 3.4.2.2 Revision av tillsynen 364 3.4.2.3 Ombudsmannafunktionen 365 3.4.3 Domstolarna 368 3.4.3.1 Ny underinstansordning i socialförsäkringsmål 368 3.4.3.2 Regeringsrätten som slutinstans i socialförsäkringsmål 370 3.4.4 Finansieringsaktörerna 372 3.4.5 Sammanfattning 373 Avdelning IV NÄRRÄTTEN OCH MEDICINSK VÅRD OCH BEHANDLING 1. Vårdbehov under 1950- och 60-talen 377 1.1 Inledning 377 1.2 Utvecklingen av hälso-och sjukvården 377 1.3 Vårdtagaren 380 1.3.1 Allmänt om vårdtagaren 380 1.3.2 Vårdtagaren och vårdbehov 381 1.3.3 Vårdtagaren som sjukvårdsförsäkrad 382 1.3.4 Vårdtagaren som fattighjälps- eller socialhjälpsmottagare 385 1.3.5 Sammanfattning 386 1.4 De rättsliga aktörerna 386 1.4.1 Landstingen 386 1.4.1.1 Landstingens skyldigheter 386 1.4.1.2 Landstingens organisation 390 1.4.1.3 Landstingens övertagande av statlig sjukvård 390 1.4.2 Staten 392

10 Innehåll 1.4.3 Finansieringsaktörerna 394 1.4.4 Sammanfattning 395 2. Vårdbehov under 1970- och 80-talen 397 2.1 1970-talet-en förberedelse för hälso-och sjukvårdslagen 397 2.1.1 Allmänna utvecklingstendenser 397 2.1.2 Vårdtagaren 399 2.1.2.1 Vårdtagaren och ersättningsskyldigheten - 7-kronorsreformen 399 2.1.2.2 Sjukvårdsförsäkringen och patienträttigheter 402 2.1.2.3 Vårdtagarens allmänna vårdbehov och vårdkrav 404 2.1.2.4 Patientskyddet 406 2.1.2.5 Sammanfattning 408 2.1.3 De rättsliga aktörerna 409 2.1.3.1 Landstingskommunerna 409 2.1.3.2 Staten 410 2.1.3.2.1 Statens förhållande till landstingskommunerna 410 2.1.3.2.2 Tillsyn och kontroll 412 2.1.3.3 Domstolarna 415 2.1.3.4 Sammanfattning 416 2.2 1980-talet-hälso-och sjukvårdslagen 417 2.2.1 Målen för hälso-och sjukvården 417 2.2.2 Vårdtagaren 419 2.2.2.1 Vårdtagaren och ersättningsskyldigheten - patientavgifter 419 2.2.2.2 Patientens krav på vård och behandling 421 2.2.2.3 Patienträttigheter och/eller kvasirättigheter 424 2.2.2.4 Sammanfattning 425 2.2.3 De rättsliga aktörerna 426 2.2.3.1 Landstingskommunerna 426 2.2.3.1.1 Politiskt ledningsansvar 426 2.2.3.1.2 Administrativt ledningsansvar 428 2.2.3.1.3 Medicinskt ledningsansvar 429 2.2.3.2 Staten 431 2.2.3.2.1 Staten och behörighet till tjänster 431 2.2.3.2.2 Tillsyn och statligt ansvarsutkrävande 433 2.2.3.3 Finansieringsaktörerna 437 2.2.3.3.1 Statistiska uppgifter 437 2.2.3.3.2 Finansiering av kostnadsökningar 439 2.2.3.3.3 Synen på statens och landstingskommunernas kostnadsansvar 439 2.2.3.4 Sammanfattning 441 3. Vårdbehov under 1990-talet 443 3.1 Allmänna kännetecken på 1990-talets hälso- och sjukvård 443 3.2 Organisationsförändringar 444 3.3 Vårdtagaren 447 3.3.1 Vårdtagaren och organisationsapparaten 447 3.3.1.1 Den reformerade landstingsmodellen 447 3.3.1.2 Fri etablering och ökad konkurrens 447 3.3.1.3 Vårdgaranti och patientgaranti 449 3.3.2 Fast läkarkontakt 451 3.3.3 En patientfokuserad lagstiftning 452 3.3.4 Patientsäkerheten 453 3.3.5 En legal rätt till vård? 454 3.3.6 Prioriteringsprinciper 456 3.3.7 Sammanfattning 458

3.4 De rättsliga aktörerna 459 3.4.1 Sjukvårdshuvudmännen 459 3.4.2 Privata vårdgivare m fl 460 3.4.2.1 Överlämnande av kommunala förvaltningsuppgifter 460 3.4.2.2 Privat akutsjukvård 463 3.4.3 Vårdgivare inom EU 465 3.4.4 Statlig myndighetstillsyn 468 3.4.5 Finansieringsaktörerna 468 3.4.5.1 Kostnader och produktion 468 3.4.5.2 Skatter, bidrag och avgifter 470 3.4.5.3 Slutsatser i ett hälsoekonomiskt perspektiv 472 3.4.6 Sammanfattning 474 Avdelning V PRINCIPRÄTTEN OCH SOCIAL TRYGGHET Innehåll 11 1. Principrätten och försörjningsbehov 479 1.1 Principrätten och försörjningsbehov under 1950-och 60-talen 479 1.1.1 Inledning 479 1.1.2 Legalitetsprincipen 480 1.1.3 Den formella rättssäkerhetsprincipen 481 1.1.4 Rättighetsprincipen 483 1.1.5 Den materiella rättssäkerhetsprincipen 485 1.1.6 Maktdelningsprincipen 488 1.1.7 Slutsatser 490 1.2 Principrätten och försörjningsbehov under 1970- och 80-talen 492 1.2.1 Inledning 492 1.2.2 Legalitetsprincipen 493 1.2.3 Rättssäkerhetsprincipen 496 1.2.4 Förvaltningen i rätts- och välfärdsstaten 502 1.2.5 Rättvise- och rättighetsprinciperna 505 1.2.5.1 Inledning 505 1.2.5.2 Den rättsliga likhetsprincipens förhållande till moraliska och politiska värdesystem 505 1.2.5.3 Rättviseprinciper i socialtjänstlagen 509 1.2.5.4 Rättighetsprincipen 511 1.2.6 Maktdelningsprincipen 513 1.2.7 Slutsatser 515 1.3 Principrätten och försörjningsbehov under 1990-talet 516 1.3.1 Inledning 516 1.3.2 Rätts- och välfärdsstatens försvagning? 517 1.3.2.1 Bakgrund 517 1.3.2.2 Legalitet, rättigheter, rättssäkerhet och rättvisa 518 1.3.3 Maktdelningsprincipen och den kommunala självstyrelsen 521 1.3.4 Slutsatser 526 2. Principrätten och försäkringsskydd vid sjukdom och moderskap eller föräldraskap 528 2.1 Principrätten och försäkringsskydd under 1950- och 60-talen 528 2.1.1 Inledning 528 2.1.2 Försäkringsprincipen i rätts-och välfärdsstaten - en rättviseideologi 529 2.1.3 Rättighets-och förutsebarhetsprinciperna 535 2.1.4 Maktdelningsprincipen 538 2.1.5 Slutsatser 539 2.2 Principrätten och försäkringsskydd under 1970- och 80-talen 542

12 Innehåll 2.2.1 Inledning 542 2.2.2 Försäkringsprincipen som fördelnings- respektive styrpolitik - formell och materiell rättvisa 543 2.2.2.1 Försäkringsprincipen i sjuk- och föräldraförsäkringarna 543 2.2.2.2 Rätts- och välfärdsstatliga element i sjuk- och föräldraförsäkringarna 544 2.2.2.2.1 Kompensationen av inkomstbortfallet 544 2.2.2.2.2 De materiella orsakerna till inkomstbortfallet 548 2.2.3 Rättssäkerheten i förvaltningen av rätts- och välfärdsstaten 550 2.2.3.1 De allmänna försäkringskassorna 551 2.2.3.2 Riksförsäkringsverket 554 2.2.4 Rättighetsprincipen 557 2.2.4.1 Inledning 557 2.2.4.2 Tidsperiodens rättsrealism 557 2.2.4.3 De individuella fri- och rättigheterna och välfärdsrättigheterna 559 2.2.5 Maktdelningsprincipen 560 2.2.6 Slutsatser 563 2.3 Principrätten och försäkringsskydd under 1990-talet 564 2.3.1 Inledning 564 2.3.2 Legalitetsprincipen och principen om formell rättssäkerhet i ett konstitutionellt perspektiv 566 2.3.3 De materiella rättvise- och rättssäkerhetsprinciperna 570 2.3.4 Rättighetsprincipen och frågan om en likformig tillämpning 573 2.3.5 Maktdelningsprincipen 579 2.3.6 Slutsatser 582 3. Principrätten och medicinsk vård och behandling 584 3.1 Principrätten och vårdbehov under 1950-och 60-talen 584 3.1.1 Inledning 584 3.1.2 Legalitetsprincipen 585 3.1.3 Den formella rättssäkerhetsprincipen 586 3.1.4 Den materiella rättssäkerhetsprincipen 587 3.1.5 Maktdelningsprincipen 589 3.1.6 Slutsatser 590 3.2 Principrätten och vårdbehov under 1970-och 80-talen 592 3.2.1 Inledning 592 3.2.2 Legalitetsprincipen 593 3.2.3 Rättssäkerhetsprincipen 595 3.2.4 Rättighets- och rättviseprinciperna 598 3.2.5 Maktdelningsprincipen 601 3.2.6 Slutsatser 602 3.3 Principrätten och vårdbehov under 1990-talet 603 3.3.1 Inledning 603 3.3.2 Legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna 604 3.3.3 Rättighets- och rättviseprinciperna 604 3.3.4 Maktdelningsprincipen 609 3.3.4.1 Allmänt om normgivning, tillsyn och ekonomi som maktdelningsfaktorer 609 3.3.4.2 Exempel på inskränkning av maktdelningsprincipen 610 3.3.4.3 En ny maktfaktor 612 3.3.4.4 Domstolarna utan makt 612 3.3.5 Slutsatser 613

Innehåll 13 Avdelning VI BASRÄTTEN OCH SOCIAL TRYGGHET 1. Inledning 617 2. Basrätten rörande försörjningsbehov 619 3. Basrätten rörande försäkringsskydd vid sjukdom och moderskap eller föräldraskap 623 4. Basrätten rörande medicinsk vård och behandling 627 5. Slutsatser 630 Avdelning VII AVSLUTNING 1. Den starka staten har fallit 635 1.1 Inledning 635 1.2 Socialrättens förändrade maktstruktur 640 1.3 Socialrättens ökade individualism 644 1.4 Socialrätten som både centralstyrning och självförvaltning 645 2. Det sociala projektet idag 648 3. Framtida strukturbygge 654 LITTERATUR 659