En tyst revolution - Hur kan sociala trygghetssystem bidra till att utrota fattigdomen? Dokumentation från seminarium onsdagen den 23 maj 2012 Medelhavsmuseet, Stockholm
En tyst revolution Sociala trygghetssystem i form av till exempel barnbidrag och folkpension har under senare år vuxit fram i allt fler utvecklingsländer. Vetenskapliga utvärderingar visar att de sociala transfereringarna överlag ger goda resultat undernäringen minskar, särskilt bland barn, fler barn går i skolan och människors hälsa förbättras. Denna tysta revolution har i mycket begränsad utsträckning varit biståndsdriven. Med utgångspunkt i antologin Pengar i handen från Svenska kyrkan och Nordiska Afrikainstitutet fördes vid ett seminarium den 23 maj 2012 ett samtal kring sociala trygghetssystem i utvecklingsländer. Är de sociala trygghetssystemen ett verktyg i fattigdomsbekämpning? Hur kan det civila samhället i Sverige, och dess partner i Syd, bidra till utvecklingen av sådana trygghetssystem? Seminariet arrangerades av Svenska kyrkan, Nordiska Afrikainstitutet, Föreningen för utvecklingsfrågor (FUF) och Arbetsgruppen för Pensionärer utan gränser Seminarieprogram Sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan Göran Holmqvist, Sida, medförfattare till Pengar i handen och författare till avhandlingen Perspectives on Inequality and Social Protection. Börjar snart arbeta på UNICEF med frågor som rör social trygghet. The development of social protection in African countries Miguel Niño-Zarazúa, medförfattare till Pengar i handen och Research Fellow, World Institute for Development Economics Research (WIDER), United Nations University Svenska välfärdsforskning och diskussionen om fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Kenneth Nelson, docent i sociologi med inriktning mot jämförande välfärdsforskning, Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Arbete med äldres rättigheter i Bolivia Klas Hansson, Verksamhetsledare Svalorna Latinamerika. Tankar om det civila samhällets roll i utvecklingen av sociala trygghetssystem Gunnel Axelsson Nycander, Svenska kyrkan. Medförfattare till Pengar i handen. Panelsamtal med bland andra Elisabeth Dahlin, Rädda Barnen och Christer Wälivaara, LO-TCOs biståndsnämnd. Samtalsledare Erik Lysén, Svenska kyrkan. Text: Agneta Gunnarsson 2
Inledning Noak Löfgren, FUF, hälsade alla och arrangörerna berättade om bakgrunden till respektive organisations engagemang för frågan om sociala trygghetssystem: Lena Ekroth, Arbetsgruppen för Pensionärer utan gränser, berättade att arbetsgruppen vill påverka beslutsfattare och andra i Sverige så att äldre i biståndet uppmärksammas mer, och välkomnade nya medlemmar. Carin Norberg, Nordiska Afrikainstitutet, berättade om UNRISD-projektet Social policy in a developmenatal context, som studerade sociala trygghetssystem i olika länder. Projektet kom fram till att även fattiga länder kan genomföra denna typ av trygghetssystem. Göran Holmqvist, som då arbetade på Nordiska Afrikainstitutet, engagerade sig i ämnet och ett samarbete inleddes med Svenska kyrkan som parallellt hade börjat intressera sig för frågan. Erik Lysén konstaterade att för Svenska kyrkan kom första impulsen att börja arbeta med sociala trygghetssystem från partnern Black Sash, som är en föregångare när det gäller dessa frågor i Sydafrika. Svenska kyrkan har i många år engagerat sig för jordbruksutveckling och rätten till mat, men har konstaterat att detta inte räcker; man behöver också ta in aspekter som gäller social trygghet i analys och insatser. 3
Social trygghet på utvecklingsagendan Göran Holmqvist, Sida. För lite mer än hundra år sedan samlades många hundra människor från hela Sverige till en stor fattigvårdskonferens i Blasieholmskyrkan här i närheten. Många av de problem och lösningar som diskuterades då liknar på många sätt de frågor som vi diskuterar inom biståndet idag. I diskussionerna på konferensen saknades helt respekt för fattiga människors integritet och autonomi. Och i den tidens tal om att de fattiga skulle leva ett värdigt liv för att få ta del av sociala förmåner finns paralleller till dagens debatt i många utvecklingsländer. Vad handlar social trygghet om? Instrumenten är social service (t ex hälsokliniker och skolor), skyddslagstiftning (t ex vad gälle arbetsvillkor), socialförsäkringar (t ex avgiftsbaserade pensioner) och sociala transfereringar. Boken Pengar i handen handlar främst om det sistnämnda. Vad händer inom området? I Latinamerika har nästan alla länder vid det här laget någon form av villkorade bidrag. I Indien finns en sysselsättningsgaranti som säger att alla på landsbygden har rätt till 100 dagars beredskapsarbete. I Afrika har åtta länder infört folkpensioner och i Etiopien finns beredskapsarbeten kombinerade med bidrag. I Kenya har skolluncher införts för 1,3 miljoner barn. Dessutom finns många små, givardrivna cash transfer -program i olika länder. Givarna pratar främst om dem, men det riktigt stora händer utan att biståndsgivare är inblandade. 4
FN har antagit ett Social Protection Floor, den Afrikanska Union har ett Social Policy Framework och G20 säger sig vilja göra mer. Världsbanken, UNICEF, EU och OECD har strategier. Det finns mer och mer samsyn, och erfarenheter i Syd sprids mellan länderna. Men det är tyst i Sverige. Ingen synlighet och inga policyuttalanden. Trots att vi har PGU (Politik för Global Utveckling), där det finns ett kapital om sociala trygghetssystem. Fem grundläggande frågor när det gäller social trygghet: - Fungerar det? - Har fattiga länder råd? - Finns politisk vilja? - Finns administrativ kapacitet? - Är det något för biståndet? Vad gäller resultat är den nya trenden att göra randomiserade studier där områden eller grupper som berörs av insatser jämförs med kontrollgrupper. Flera sådana studier visar mycket positiva resultat i form av minskad fattigdom och undernäring, särskilt bland barn, och förbättrad skolgång. Det finns också välgrundade hypoteser som talar för länkar till långsiktig utveckling, men detta är svårt att mäta. Humankapitalet skyddas genom att människor blir mer välnärda, friskare och bättre utbildade, fattigdomsfällor undviks (otrygghet är ekonomiskt ineffektivt) och det blir spridningseffekter. Sannolikt är det också så att tillväxt och strukturomvandling gynnas genom ökad social sammanhållning. Negativa effekter, som att bidrag skulle ge svagare incitament för människor att arbeta och spara kan undvikas genom rätt programdesign. Är det för dyrt? Även om satsningarna betalar sig på sikt finns alltid en alternativkostnad (man kan exempelvis bygga vägar istället), men de summor som går till social trygghet idag är små. FN förespråkar ett minipaket vars minimala pension skulle kostar cirka en procent av BNP. Barnbidrag till alla skulle kosta 2-3 procent av BNP. Det är inga höga siffror, men mycket i länder där skatten är 13-14 procent av BNP, och visar på vikten av att utveckla skattesystemen i de här länderna. Hur är det med den politiska viljan? Social trygghet är inte ett uttryck för en ny modefluga på den internationella biståndsagendan. De flesta stora och institutionaliserade system har vuxit fram ur inhemska politiska processer och med inhemsk finansiering. Det är viktigt att internationellt stöd bygger vidare på detta ägarskap. Är det administrativt krångligt? Nej, det går att konstruera enkla system. Namibia har bankomater på lastbil där människor kan ta ut pensioner. I Kenya får folk lön i mobilen. Brasilien har infört ett slags kontantkort. Vad säger OECD/DAC om biståndets roll? Samordna med de berörda ländernas egna system, harmonisera med andra givare och, framför allt, gör mer än idag med långsiktig och förutsägbar finansiering. 5
Sociala trygghetssystem i Afrika söder om Sahara: Kommer de gröna skotten att blomma? Miguel Niño-Zarazúa. Research fellow vid UN-WIDER. Sociala trygghetssystem i Syd speglar ett förändrat policytänkande och en växande konsensus om att en utrotning av fattigdomen kräver både ekonomisk tillväxt, tillgång till grundläggande service och socialt skydd. De gröna skotten i Afrika söder om Sahara märks främst när det gäller sociala transfereringar. Sociala trygghetssystem har blivit en del av den andra generationen fattigdomsstrategier (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSPs). Nationella strategier finns nu i Ghana, Moçambique, Rwanda och Uganda. Livingstone-processen genom Afrikanska Unionen trycker på för ett reguljärt och pålitligt inkomststöd. Socialt skydd ses också mer och mer som ett kontracykliskt politiskt svar på mat-, energi- och finanskriserna. De största transfereringarna i Afrika söder om Sahara är Sydafrikas ålderspension och barnbidrag som vart och ett har cirka tio miljoner förmånstagare. Därefter kommer Etiopiens bidrags- och beredskapsarbetsprogram som når drygt åtta miljoner människor. Cirka 43 miljoner människor i Afrika söder om Sahara beräknas dra nytta av sociala transfereringar. Largest social transfers in SSA Programme Country Beneficiaries Income Group (in millions) Old Age Pension South Africa 10.00 Upper middle income Child Support Grant South Africa 9.50 Upper middle income Productive Safety Net Program Ethiopia 8.20 Low income Expanded Public Works Programme: South Africa 5.00 Upper middle income Phase 2 Improving Livelihood Through Malawi 2.68 Low income Public Works Programme Disability grant South Africa 1.50 Upper middle income Protracted Relief Programme Zimbabwe 1.50 Low income Food Subsidy Programme Mozambique 0.72 Low income Old Age Grant Namibia 0.65 Upper middle income Old Age Pension Botswana 0.59 Upper middle income Sub-total 40.33 Other 32 pilots 3.00 TOTAL sub-saharan Africa 43.00 Source: Barrientos and Niño-Zarazúa (2011) 6
De modeller som tillämpas i medel- och låginkomstländer skiljer sig åt. I låginkomstländerna har tillväxt, skuldavskrivningar och intäkter från naturresurser på 2000-talet gjort det möjligt att gå från livsmedelshjälp till inkomststöd och sociala transfereringar. Programmen är till stor del finansierade av givare och det handlar, med några undantag, om pilotprojekt som saknar institutionellt, finansiellt och politiskt stöd. I medelinkomstländerna är utvecklingen däremot inhemskt driven och skattefinansierad och stöden omfattar betydligt fler. De pensioner och barnbidrag som införts har delvis påverkats av utbredningen av hiv och aids och den inverkan sjukdomen har på familjestrukturerna. Simuleringar visar att en procent av BNP skulle räcka för att betala en grundpension och att två procent räcker till ett barnbidrag. Riktade program skulle kunna sänka kostnaderna ytterligare. Men även dessa blygsamma kostnader är svåra att klara för fattiga länder. Skatteintäkterna som andel av BNP i Afrika söder om Sahara har ökat från 13,5 procent på 1980-talet till 18 procent på 2000-talet. Den begränsade ökningen hänger samman med att den rurala ekonomin och den informella sektorn är svåra att beskatta. Vidare har skattemyndigheterna begränsad administrativ kapacitet och en reell omfördelning skulle kräva så hög beskattning av de rika att den vore både ekonomiskt och politiskt omöjlig. Det finns dock andra möjligheter att få fram resurser. Exempelvis kan länderna använda inkomster från olja och andra naturresurser genom att avsätta vinsterna till särskilda fonder. En annan möjlighet är att och omfördela resurser från generella subventioner på livsmedel och drivmedel. Istället för att stödja ländernas egna modeller föredrar givarna ofta egna initiativ och parallella strukturer. Medan regeringarna i Afrika söder om Sahara betonat tillväxt och produktivitet har givarna valt att också uttrycka sig i termer av rättigheter, vilket afrikanska eliter inte uppskattar. Återstående utmaningar gäller bland annat den begränsade kapaciteten att utforma, genomföra och utvärdera transfereringar i låginkomstländerna. En nyckelfråga är slutligen betydelsen av att öka kvaliteten på och tillgängligheten till grundläggande service när efterfrågan ökar som följd av införandet av sociala transfereringssystem. De gröna skotten växer. Men det finns olikheter mellan medel- och låginkomstländer och många återstående utmaningar. Nya sätt att lösa dessa utmaningar börjar komma, till exempel spridning och lärande mellan länder i Syd, ökad skatteuppbörd och institutionell utveckling. Utvecklingssamarbete kan bidra, men givarna behöver förstå ländernas egna prioriteringar. 7
Svensk välfärdsforskning och diskussionen om fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Kenneth Nelson Stockholms universitet Socialpolitikens konsekvenser för fattigdom och ojämlikhet debatteras över hela världen. Men när man flyttar fokus från Väst till utvecklingsländerna förändras frågan. I Europa lyfter man fram två faktorer som viktiga för fattigdomsbekämpning; den ena är fördelningsprofilen i transfereringssystemen, den andra är nivån på de omfördelade resurserna. I en utvecklingskontext har det skett vissa förändringar i diskussionen om global fattigdom och socialpolitik under senare år. Framför allt gäller detta hos Världsbanken som tidigare var mycket fokuserad på extrem fattigdom men nu även understryker vikten av mer universella system och bidrag med mindre tydlig låginkomstprofil. Men ingenstans i Världsbankens nya strategi för sociala trygghetssystem nämns bidrags- och ersättningsnivåerna. Så vad förklarar skillnader mellan effekterna av olika program? Beror de på fördelningsprofilen, som Världsbanken betonar? Viss vägledning får vi genom de inkomstdata som numera finns att tillgå för ett stort antal länder och som gör att vi kan studera betydelsen av transfereringarnas fördelningsprofil och graden av fattigdom i ett globalt perspektiv. Dessa data visar att transfereringarnas fördelningsprofil tycks påverka andelen fattiga. Men detta samband försvinner när vi samtidigt tar hänsyn till transfereringarnas storlek. Slutsatsen är att sambandet mellan fördelningsprofil och fattigdom är skenbart. Istället är det storleken på de ekonomiska summor som omfördelas som har betydelse. Kritiken mot Världsbankens nya strategi blir därför att den fokuserar på fel aspekt - eller avgränsar sin analys alltför snävt. Frågan om fattigdomsbekämpning på global nivå handlar inte enbart om hur väl transfereringarna riktas in mot dem som har det sämst ställt. Ännu viktigare förefaller nivån på transfereringarna vara, något som Världsbanken alltså inte diskuterar. Men det finns en komplikation som kan förklara varför nivån inte diskuteras; med en hög nivå på transfereringarna riskerar man att inte få politisk acceptans för systemet. 8
Arbete med äldres rättigheter i Bolivia Klas Hansson. Svalorna Latinamerika I Bolivia startades organiseringen av äldre med stöd från en svalvolontär. Svalorna bidrog med en liten summa, cirka 20 000 kronor, som gick till fikabröd, lite lönebidrag och lokaler. Arbetet med att organisera de äldre gick långsamt, men det var en växande kraft underifrån. Det tog också lång tid att ändra attityderna; de äldre har inte bara en roll i familjen utan också i samhället. På 1990-talet skapades så ett äldreråd bestående av de äldre själva, kyrkan och internationella organisationer. De äldre började synas i samhället, till exempel i radio och tv. I slutet av 1990- talet kom också den första pensionen. Men det var en tillfällig förmån som främst tillkom för att vinna röster i samband med ett val. Svalorna fortsatte arbeta med att utbilda och påverka. När diskussioner om skuldavskrivningar inleddes fick vi med en representant för de äldre som framhöll att de resurser som blev tillgängliga även skulle gynna dem. Det fanns pensioner för tjänstemän, men det pengar för att utvidga systemet. Men tack vare skuldavskrivningarna förändrades detta och nu finns en allmän pension för de fattigaste. Samarbetet mellan Svalorna och det civila samhället i Bolivia har bidragit till att denna pension finns och även att de fattiga äldre faktiskt också kan få sjukvård. Men här handlar det åter om attityder; en läkare kan låta en gammal kvinna som kommer till mottagningen sitta kvar i väntrummet. 9
Tankar om det civila samhällets roll i utvecklingen av sociala trygghetssystem Gunnel Axelsson Nycander. Svenska kyrkan Jag har ofta undrat varför vi i det civila samhället inte börjat arbeta med denna fråga tidigare. En trolig orsak är att vi har haft behov av att distansera oss från tidigare tal om välgörenhet, vi har betonat betydelsen av hjälp till självhjälp och har velat ändra på bilden av passiva mottagare av hjälp. Men detta har haft den negativa bieffekten att de allra mest utsatta har hamnat utanför, exempelvis i jordbruksprojekt. De har ingen mark att odla, kan kanske inte arbeta eftersom de är sjuka, och så vidare. Även en rädsla för att skapa bidragsberoende och underminera traditionella skyddsnät kan ha bidragit till vår tvekan. Och så kan det ha handlat om brist på tilltro till människors förmåga att hantera pengar. Eller har vi inte vågat tänka tanken att det är möjligt att införa sociala transfereringar i fattiga länder? Rättighetsperspektivet slår fast alla människors lika rättigheter. Sociala trygghetssystem är kanske det allra viktigaste medlet att främja de sämst ställdas grundläggande rättigheter, som rätten till mat och rätten till hälsa. Om man är orolig för ett välgörenhetstänkande är det också en stor fördel att utgå från ett rättighetsperspektiv eftersom man då talar om förutsägbara system och staters ansvar. Vi i det civila samhället och våra samarbetsorganisationer spelar inte huvudrollen, staten måste ha ansvaret för att bygga upp sociala trygghetssystem. Men det civila samhället kan hjälpa människor utnyttja sina rättigheter, bevaka genomförandet, slå larm om missförhållanden och opinionsbilda. I vissa fall kan de också, fast det är mera tveksamt, medverka i genomförandet och komplettera staten. Det är viktigt att då vara uppmärksam på de intressekonflikter som kan uppstå. 10
Panelsamtal Christer Wälivaara, LO-TCO:s biståndsnämnd, Göran Holmqvist, Miguel Nino-Zarazua, Kenneth Nelson, Klas Hansson, Gunnel Axelsson Nycander (Elisabeth Dahlin, Rätta barnen, hade tvingats lämna återbud med kort varsel). Christer Wälivaara inledde med att säga att fackföreningsrörelsen gör mycket när det gäller social trygghet, men berättar inte alltid om det. Facket är en av parterna i ILO:s unika trepartsstruktur och har kämpat för organisering på arbetsplatserna. Denna kamp har också lett till att facket lyckats ändra politiken i rätt riktning. Den finns en lång rad exempel på framsteg i kampen för ett bättre liv, mycket av det handlar om sådant som alla tar för givet idag. Den informella delen av arbetsmarknaden blir allt större. Det är en grannlaga uppgift att organisera den informella sektorn. Men vi måste lära av varandra och successivt bygga kapacitet. Vi måste också fortsätta vara med i diskussionen. Det är bra att Världsbanken har ändrat sig och inte längre hävdar att det inte går att ha starka fack, höga skatter och välfärd. I Sverige har vi redan visat detta. Varför lyfter vi inte fram de svenska erfarenheterna mer? Göran Holmqvist instämde att Sverige har ett starkt varumärke. Det finns grundvärderingar vi kan stå på. Men det finns också en rädsla att ta tydlig ställning från dem som påverkar biståndet. Även Miguel Nino-Zarazua ansåg att de nordiska länderna är för passiva i dessa sammanhang. Gunnel Axelsson Nycander påpekade att Sveriges ställningstagande är viktigt i arbetet med den rekommendation om social trygghet (Social Protection Floor) som ILO ska anta. Carin Norberg från Nordiska Afrikainstitutet påpekade att den förre UNRISD-chefen, Thandika Mkandawire, också undrat varför nordiska forskare hörs så lite i debatten. En artikel där han diskuterar den nordiska modellen kan läsas på NAI Forum. Flera seminariedeltagare framhöll att det finns större öppningar än tidigare att tala om social trygghet. Inte minst framgick detta under Världsbankens årsmöte med banderoller som uppmanade till Close the gap och seminarier om Brasiliens Bolsa de Familia. Gerd Johnsson-Latham på utrikesdepartementet berättade att UD på biståndssidan nu arbetar med dessa frågor. Världsbanken med sina mångåriga positiva erfarenheter på området och en ny strategi för social trygghet har varit viktig för att öka det svenska intresset. Sverige är f n engagerat i arbetet inom EU där kommissionen i samverkan med medlemsländerna och efter omfattande konsultationer med bl a partnerländer, civilsamhälle och näringsliv arbetar på ett ramverk för social trygghet inom utvecklingssamarbetet. I motsats till Världsbanken vill många inom EU, bl a Sverige, rikta in sig på låginkomstländerna och menar att medelinkomstländerna kan klara finansieringen själva. Givarsidans roll bör primärt vara att bistå länder i att sätta upp administrativa system som gör att medlen hamnar rätt. 11
Flera paneldeltagare framhöll att systemen för social trygghet ska vara utformade så att de stärker kvinnor och inte befäster könsroller. Helst ska de, som framhålls i ett kapitel i Pengar i handen, även vara transformerande, det vill säga stärka kvinnors situation och angripa social ojämlikhet och utanförskap. Även rättighetsperspektivet kom upp och Miguel Niño-Zarazúa påpekade åter att detta är en känslig fråga i Afrika. Det kan därför vara en fördel att presentera satsningar på social trygghet som investeringar i mänskligt kapital, inte rättigheter. Statens roll och det djupa misstroendet mot staten i många länder orsakade en lång diskussion. Klas Hansson framhöll vikten av ett välorganiserat civilt samhälle så att människor får lära sig vad de kan begära av staten. Skatter är en nyckelfråga framhöll flera deltagare. Kenneth Nelson påpekade att det gäller att bryta den onda cirkeln av misstro och låg skatteuppbörd. Socialpolitik kan vara ett bra sätt att göra det, men bara för att man har en socialpolitik kommer inte skatteviljan per automatik, det visar exemplet Grekland. Göran Holmqvist menade att sambanden mellan tillit och sociala trygghetssystem är svåra att belägga vetenskapligt, men att bland andra den svenske forskaren Bo Rothstein lagt fram trovärdiga teorier om att det finns sådana samband. Universella trygghetssystem, det vill säga sådana som inte är behovsprövade, ger mindre utrymme för korruption. I Indien tillkom exempelvis ett generellt system för att folk inte litar på staten, sade Göran Holmqvist. En avslutande kommentar gällde människor med funktionshinder. En del av förklaringen till att organisationer som företräder dem inte har engagerat sig mer i frågan om sociala trygghetssystem kan vara att de inte vill bli avfärdade med bidrag, utan kräver delaktighet i samhället. Till sist framhöll samtalsledaren Erik Lysén att det är viktigt att debatten om sociala trygghetssystem och hur de kan främjas fortsätter. 12