PM-granskningsanteckningar Datum 4 februari 2005 Till Från Kontor Angående i Finspång Susanne Svensson och Lars Rydvall Norrköping God ekonomisk hushållning 1 Syfte och bakgrund Kommunernas ekonomiska förvaltning regleras i 8 kap. kommunallagen. Enligt 8 kap 1 skall kommuner ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. En god ekonomisk hushållning över en längre tid innebär att upprätthålla balans mellan inkomster och utgifter. Fr o m räkenskapsåret 2000 gäller reglerna om balanskravet. Ernst & Young har fått i uppdrag av kommunrevisionen i Finspång att genomföra en kartläggning om kommunen har upprättat dokument och planer för hur en god ekonomisk hushållning ska upprätthållas samt hur balanskravet efterlevs. 1.1 God ekonomisk hushållning och balanskravet God ekonomisk hushållning I förarbetena till gällande kommunallag (regeringens proposition 1990/91:117) föreskrivs att kommuner skall ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Kommunallagen säger inte exakt vad god ekonomisk hushållning innebär utan bestämmelsen är en rambestämmelse vilket leder till omfattande tolkningsutrymme. Ett antal slutsatser kan emellertid dras med avseende på termen god ekonomisk hushållning. Till exempel skall det över en inte allt för lång tidsperiod råda balans mellan kommunens intäkter och kostnader i enlighet med det så kallade balanskravet. Enligt lagens förarbeten anses det inte vara god ekonomisk hushållning att en kommun förbrukar sin förmögenhet eller tar upp lån för att täcka löpande behov. I vilken omfattning som den kommunala verksamheten skall tillåtas konsolideras behandlas egentligen inte i lagen eller dess förarbeten. En verksamhet måste långsiktigt konsolideras för att inte urholkas. Lagstiftningen stadgar därför att balanskravet inte på något sätt är att betrakta som en tillräcklig nivå för att definiera en god ekonomisk hushållning. Syftet med balanskravet är att skapa förutsättningar för en långsiktig stabil ekonomisk utveckling och att förhindra en urgröpning av en kommuns ekonomi, men kravet tar ingen hänsyn till att förutsättningarna att göra detta kan variera från år till år. 1 (7)
Hur mäts god ekonomisk hushållning Det är dock inte så enkelt att endast ge uttryck för ett finansiellt avkastningskrav för kommunalt kapital. Formuleringen av ett avkastningskrav på det kommunala kapitalet måste också inkludera den övergripande generationsproblematiken. Ingen generation skall behöva betala för det som en annan generation förbrukar vilket är den naturliga effekten om verksamheten lånar av sig själv i form av redovisade avskrivningar och pensionsavsättningar och det likvidmässiga överskott som dessa leder till (vi antar att verksamheten redovisar ett nollresultat) inte placeras och avkastning uppnås. Överskottet måste vara tillräckligt stort för att nuvarande servicekapacitet skall kunna garanteras även för nästkommande brukare. Hänsyn tas vid en sådan bedömning till eventuella förändringar i verksamhetens produktivitet, samma mängd tillgångar behövs eventuellt inte för att i framtiden upprätthålla samma kapacitet. I termer av redovisade tillgångar torde balansräkningens tillgångar utgöra en marginell effekt på produktiviteten då stora delar av verksamheten är personalintensiv. God ekonomisk hushållning definieras inte endast i termer av ett finansiellt avkastningskrav utan i termer av verksamhetens framtida servicekapacitet. Den i balansräkningen redovisade likviditeten i form av kassamedel eller placeringar som snabbt kan omsättas på en marknad utgör i enlighet med en bokföringsmässig redovisning ingen som helst indikator på en god ekonomisk hushållning, såsom den är definierad. Den består uteslutande av likviditet som behövs för att säkerställa den framtida verksamheten i form av återinvestering och för att säkerställa att det på grund av framtida pensionsutbetalningar inte sker någon undanträngning av övrig verksamhet, något som blir verklighet om inte överlikviditeten avkastas på ett eller annat sätt. Lånar verksamheten pengar internt måste ränta även utgå för dessa, annars urholkas möjligheterna att upprätthålla en god ekonomisk hushållning. Underskott kan täckas med hjälp av kortsiktiga skattehöjningar men detta kan inte betraktas som en bra strategi. 1.2 Ny lagstiftning Fr o m 1 december 2004 har ändringar skett i kommunallagens kapitel 8 samt i lagen om kommunal redovisning (regeringens proposition 2003/04:105) som berör god ekonomisk hushållning. De nya lagreglerna gäller fr o m redovisningsåret 2005. Regelförändringarna kan sammanfattas i följande punkter: Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Återställningstiden för negativa resultat förlängs till tre år. Synnerliga skäl för att inte återställa negativa resultat i budget och årsredovisning. Upprättande av åtgärdsplaner vid negativa resultat. Delårsrapport ska behandlas av fullmäktige. Revisionen ska granska finansiella mål i årsredovisning och delårsrapport. Laglighetsprövning av balanskravet i budgetbeslutet upphör. 2 Metod Granskningen har genomförts under hösten 2004 och början av 2005 genom intervjuer med ekonomichef, två förvaltningschefer och nämndordföranden samt KS:s ordförande. Årsredovisning 2003 och verksamhetsplaner 2004 och 2005 har använts för analyser och jämförelser. 2 (7)
3 God ekonomisk hushållning 3.1 Mål och riktlinjer Budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Den ska även innehålla en plan för ekonomin för ytterligare två år. Kommunen ska för verksamheten samt för ekonomin ange mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. I proposition 2003/04:105 angående god ekonomisk hushållning i kommuner m m ges exempel på dokument som bör finnas för att säkerställa kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet: Verksamhetsplaner Kvalitetspolicy Investeringsplaner Lokalförsörjningsplaner Upphandlingspolicy Konkurrenspolicy Kompetensförsörjning Ovanstående planer och policies måste integreras i den övergripande planeringen och de ekonomiska målen. De kan inte leva ett eget liv utanför planeringsprocessen om de ska kunna genomföras. 3.1.1 Iakttagelser och kommentarer Av ovanstående dokument har Finspångs kommun upprättat verksamhetsplaner, lokalförsörjningsplaner och kompetensförsörjning. Investeringsbudget ingår i verksamhetsplanen men saknar beskrivning om vad som planeras och prioriteras. Detta redovisas i respektive nämnds verksamhetsplan. Det finns en inköpspolicy från 1994 som skall uppdateras under 2005. Mål och riktlinjer för verksamheten saknas verksamhetsplanen Kommunen saknar ett flertal dokument, analyser, mål och riktlinjer för att åstadkomma en övergripande strategi om hur god ekonomisk hushållning ska uppnås. 3.2 Finansiella mål I verksamhetsplan 2005 finns finansiella mål definierade. Det saknas dock analyser och utvärderingar om hur målen skall uppnås och säkerställas. Koppling av målen saknas till de budgets och planer som beskrivs i verksamhetsplanen Enligt kommunallagen krävs att kommuner ska ange finansiella mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. 3 (7)
Långsiktiga finansiella mål för Finspångs kommun 1. Budgeten ska vara i balans 2. Det egna kapitalet ska vara inflationsskyddat 3. Verksamhetens nettokostnader får inte uppgå till mer än 98 % av intäkterna 4. Reinvesteringar ska finansieras med skattemedel 5. Kassaflödet ska uppgå till 5,5 % av totala intäkter för att ge utrymme för nyinvesteringar och pensionsplacering 3.2.1 Iakttagelser och kommentarer De av kommunen fastställda finansiella målen överensstämmer med propositionens exempel på finansiella mål för god ekonomisk hushållning. Risker och osäkerhetsfaktorer bör vägas in i målen t ex borgensåtaganden för egna bolag. Risken för att behöva täcka förluster i företagen bör kalkyleras och ingå i den finansiella målsättningen. Finspångs kommuns bolag redovisar under 2003 och 2004 förluster (exkl reavinster). I verksamhetsplanen finns resultat- och balansbudget, kassaflödesanalys, investeringsbudget och nyckeltal för åren 2005 2007. Vidare redovisas finansiella mål för god ekonomisk hushållning. Kommentarer och analys saknas över hur de finansiella målen skall uppnås och inom vilken tidsperiod de skall genomföras. Det saknas också koppling mellan verksamhetsplanen och utvecklingen av de finansiella målen under perioden. Kommentarer om de ekonomiska målen 1. Budgeten ska vara i balans Lagstadgad och ett minimum för att erhålla en god ekonomisk hushållning. 2. Det egna kapitalet ska vara inflationsskyddat 2 % räcker för närvarande men kan behövas ändras om inflationen ökar. 3. Verksamhetens nettokostnader får inte uppgå till mer än 98 % av intäkterna Utfallet 2003 uppgår till 99 % och för 2004 överstiger den 100 %. 4. Reinvesteringarna ska finansieras med skattemedel Ett bra mål men kan kortsiktigt vara svårt att hålla. Borde kompletteras med ett soliditetsmått. 5. Kassaflödet ska uppgå till 5,5 % av totala intäkter för att ge utrymme för nyinvestering och pensionsplacering Definition av hur kassaflöde skall beräknas saknas. Målet är viktigt med hänsyn till att pensionsutbetalningarna framöver blir stora. 3.2.2 Verksamhetsplan Då det saknas koppling mellan den finansiella informationen i verksamhetsplan och de finansiella målen görs en analys av hur de fastställda målen uppnås. 4 (7)
I verksamhetsplanen 2005 finns avsnittet Finansiell analys med kommentarer om olika nyckeltal m m. Nedan kommenteras denna analys kopplat till de finansiella målen enligt verksamhetsplanen: 1. Budgeten ska vara i balans Detta mål är uppfyllt för 2005 och 2006 men år 2007 redovisas ett underskott med 4,8 mkr. I underskottet 2007 ingår kostnader för Grosvad med 8,1 mkr samt ökade kostnader p g a att Beställarförbundet upphör med 12 mkr. Målet budget i balans kommer därmed inte att uppnås för 2007. 2. Det egna kapitalet ska vara inflationsskyddat Budget 2005 Plan 2006 Plan 2007 Enligt verksamhetsplan 362,4 374,8 370,0 3 % inflation 360,0 371,0 382,0 En inflation på 3 % under perioden innebär att målet ej uppfylls. Vid inflation av 2 % skulle målet uppfyllas. Det bör finnas en strategi för hur en ökad inflation skall hanteras för att möta måluppfyllelsen. 3. Verksamhetens nettokostnader får inte uppgå till mer än 98 % av intäkterna Budget 2005 Plan 2006 Plan 2007 Enligt verksamhetsplan 98,5 % 98,5 % 100,5 % Målet uppnås inte under något av de tre åren. En strategi för att få ned verksamhetens nettokostnader till målet bör utarbetas. 4. Reinvesteringarna ska finansieras med skattemedel Det saknas definition om vad reinvesteringar avser. En definition kan vara att avskrivningar som belastat ett år kan vara utrymmet för reinvesteringar. Avskrivningarna uppgår till totalt 79 mkr t o m 2007. Investeringar enligt investeringsbudget uppgår till totalt 178,9 mkr samma period. Av detta avser 110 mkr ny ledningscentral och simhall. 5. Kassaflödet ska uppgå till 5,5 % av totala intäkter för att ge utrymme för nyinvestering och pensionsplacering 6. Målet måste definieras. Har ej gått att få fram uppgiften ur verksamhetsplanen. 3.2.3 Iakttagelser och kommentarer Uppföljning och kommentarer av de fastställda finansiella målen bör ingå i delårsrapporter och årsredovisningar för att tydliggöra hur verksamhet och ekonomin utvecklas. Detta kan ske genom att de finansiella målen inarbetas i dokumenten som en del av den finansiella informationen. 5 (7)
3.3 Balanskravet Enligt det lagstadgade balanskravet redovisade kommunen ett underskott på 0,9 mkr för räkenskapsåret 2003. Detta skall återställas senast under räkenskapsåret 2005. Resultatutvecklingen från 1997 och framåt framgår av nedanstående uppställning. Resultat enligt balanskravet 1997 1999 negativa resultat (lag om balanskrav fanns ej) 2000 2002 positiva resultat 2003 negativt resultat 2004 negativ prognos på 11,6 mkr per 30 november 2004 Ny lagstiftning fr o m 2005 kräver att fullmäktige antar åtgärdsplan för hur återställandet av underskott enligt balanskravet skall ske. 3.3.1 Iakttagelser och kommentarer I samband med intervjuer noterades att nämnderna upplever att de ej påverkas direkt av balanskravet. Indirekt påverkas de dock genom tilldelningen av ramarna i budgetprocessen. I budgetberedningen för 2005 har åtgärdsplan för balanskravet diskuterats. Denna åtgärdsplan bör konkretiseras då den enligt nya lagstiftningen skall antas i kommunfullmäktige. 4 Slutsats och rekommendationer Policydokument saknas över hur God ekonomisk hushållning ska uppnås i kommunen med tydliga mål och riktlinjer. I budgetprocessen bör dessa mål vara styrande för hur resurserna fördelas till verksamheterna. För att säkerställa kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet bör planer och policies för kvalitet, inköps- och konkurrenspolicy upprättas och fastställas. Dessa måste integreras tillsammans med övriga styrdokument i den övergripande planeringen för hur god ekonomisk hushållning uppnås. Under hösten har finansiella mål definierats. Dessa bör kompletteras med soliditetsmått samt förtydligande av kassaflödesmålet. Det saknas mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för god ekonomiskt hushållning. Utveckling och måluppfyllelse av verksamhet och ekonomi bör inarbetas i verksamhetsplaner, delårsrapporter och årsredovisningar. Åtgärdsplan för balanskravet har diskuterats i budgetberedningen men bör konkretiseras. Risken att behöva täcka förluster i de kommunala bolagen bör kalkyleras och ingå i den finansiella målsättningen. Finspångs kommuns bolag redovisar under 2003 och 2004 förluster (exkl reavinster). 6 (7)
5 Bilagor (hämtade från verksamhetsplan 2005) Bilaga 1 Bilaga 2 Bild 1 Årets resultat och Kassaflöde efter löpande verksamhet Bild 2 Nettokostnader i % av skatteintäkter Bild 3 Eget kapital och pensionsskuld Bild 4 Låneskuld 7 (7)
Bilaga 1 Bild 1 100 80 60 Årets resultat och Kassaflöde Mkr 40 20 0-20 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Resultat Kassaflöde Bild 2 Nettokostnader i % av skatteintäkter 110 % 105 100 95 90 85 102 101 99 97 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 99 100 98 98 98 101 2006 2007
Bilaga 2 400 350 300 250 200 150 100 50 Eget kapital och pensionsskuld 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Eget kapital Reserverat Pensionsskuld Låneskuld 600 400 200 0-200 -400 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nettolåneskuld Kommunens lånefordran Kommunens låneskuld