28.7.2004 1 (8) 23:e Nordiska statistikermötet Åbo 18. 21.8.2004 Kunskap för framtiden - framtidens utmaningar för statistikbranschen Inlägg till session 3: Den officiella statistikens roll DEN OFFICIELLA STATISTIKEN INFÖR DEN DIGITALA REVOLUTIONEN: - ALLT STÖRRE LEGITIMITET OCH SAMHÄLLELIG NYTTA? Kari Molnar, Statistikcentralen, Finland Inledning Med avsikt att styra åhörarnas förväntningar åt rätt håll, vill jag allra först göra det klart för alla att denna föreläsning kommer inte att inrikta sig på att förutspå vad som kommer att ske i framtiden. Den inriktar sig på vad som redan har skett eller sker just som bäst, och på vad dessa kan ha för betydelse i framtiden. Och det som sker är de pågående ändringarna i informationslandskapet. Infallsvinkeln till dessa ändringar ges av rubriken, det är en fråga om hur användarna av statistiken kan tros uppleva och reagera på ändringarna. Alltså vad är statistikens roll i den nya informationsverkligheten och hur skall den officiella statistiken hävda sig? Som startpunkt har jag därför följande fråga: vad är aktuellt inom statistikbranschen. Här skall vi först se å ena sidan vilka nyheter rörande statistik som har nått offentligheten och å andra sidan skall vi titta på vilka saker de statistiska myndigheterna i olika länder, särskilt i de nordiska länderna, satt på sin agenda. En jämförelse av dessa två listor ger orsak att behandla följande teman: 1. kvalitetsproblemens stora roll i offentligheten leder oss att fråga oss: hotar kvalitetsproblemen förtroendet till de statistiska byråerna och deras legitimitet? 2. den digitala revolutionen leder till växande krav på access till statistiken. Är de statistiska myndigheterna redo? 3. för det historiska perspektivets skull, görs en jämförelse mellan de pågående omvälvningen kommunikationsteknologin och stordator revolutionen i nordisk statistik 4. den officiella statistiken på informationens motorväg anpassning och oanade möjligheter Och ännu en sak förrän vi fortsätter med själva ämnet: vad denna föreläsning inte handlar om. Den handlar inte alls om relevansfrågor i betydelsen om statistikens omfattning. Alltså frågor i stil behövs det mera statistik om tjänstebranschen o s v. Denna typ av relevansfrågor är å ena sidan ett ämne i sig och å andra sidan spelar de en så stor roll i det internationella statistiksamarbetet, att jag inte ser något behov att ta upp dem här.
2 (8) Vad är aktuellt inom statistikbranschen? Vad är aktuellt och syns i offentligheten? Statistikcentralen (i Finland alltså), har sitt bruk en s k Business Intelligence service som kallas StatIntelligence. Den 21.6.2004 plockade jag fram de 200 senaste nyheterna ur avdelningen Information Market och däri underavdelningen Statistical Topics. Nyheterna är från perioden 3.11.2003 21.6.2004. Dessa nyheter som kommer in på StatIntelligence fördelas säkert skevt i geografiskt hänseende och de senaste 200 nyheterna utgör inget vetenskaplig urval. Men trots allt anser jag att det är en valid startpunkt för att skapa sig en bild av vilka nyheter gällande statistik kommer över nyhetströskeln. Genom en analys av dessa nyheter grupperade jag dem i sex klasser: (1) Relevans och kvalitet: 89 stycken Av dem: 32 stycken om påbörjad ny statistik eller om avsikten att producera ny statistik (vilket också kan tolkas som att statistik saknas, men jag har varit barmhärtig) eller om att en klassifikation tagits i bruk eller publicerats 19 stycken om att statistik om någon företeelse saknas 28 stycken kvalitetsproblem eller kontroverser kring statistiken (t.ex. en handfull nyheter om konsumentprisindexen i Italien, Frankrike och Kanada). (2) Statistikens tillgänglighet och access: 37 stycken Exempel: databank öppnad web site öppnad eller web site fyller 10 år nya indikatorer ny barometer nya verktyg för analys av regionaldata, befolkningsdata o s v ny årsbok eller motsvarande samlad statistik (3) Processer och metoder: 22 stycken Exempel: problemen med producentprisindexen i USA bara en nyhet om uppgiftslämnarbördan (!) (4) Dataskydd och konfidentialitet: 6 stycken Exempel: Reuters läcka om detaljhandelsindexen i Storbritannien (5) Statistikväsendets resurser: 3 nyheter (6) Andra nyheter: 40 av de 200 nyheterna vilka jag lämnade som icke klassificerade. Dessa nyheter gällde t.ex. stabilitetspaketen eller utnämningar. Vad anser då statistikproducenterna själva att är aktuellt? Vi har under de senaste tio åren fått se ett helt svärm av strategier, strategiska planer och verksamhetsstrategier, som de statistiska byråerna i Norden och i andra länder producerat. Dessa ger oss en bilda av vad man på byråerna anser vara viktigast och mest angeläget. Här har vi ett exempel på hur en byrå ser på saken. Jag har valt den emedan listan är rätt så kort. Om någon är nyfiken så det är Österrikes statistiks Das Leitbild der Statistik Austria. vårt uppdrag (visionen och verksamhetsidén)
3 (8) uppgiftslämnarbördan dataskydd effektivitet kundorientering produktkvalitet medarbetarorientering Det här var ju alldeles en bra lista på viktiga saker. Den består på ett undantag när av saker som alla statistiska byråer anser viktiga, endast det sista elementet tycks mig som unikt för byrån ifråga. Här har vi de 13 kritiska framgångselementerna utpekade i Statistikcentralens verksamhetsstrategi: relevant och högkvalitativ statistikutbud välkänd organisation med positiv offentlig bild verksamhetens internationella verkan vikten för användaren integrerad service på nätet hållbar finansiell position ökad produktivitet smidiga och pålitliga processer framgångsrik utvecklingsverksamhet samarbete och ledarskap inlärning, motivation och förnyelse arbetsklimat och välbefinnande verksamhetens helhetskvalitet För mångsidighetens skull skall vi ännu lista teman från ytterligare två byråers strategiska dokument: SCB: SCB:s främsta uppgift är att utveckla, producera och sprida statistik. Förhållningssätt: Användar- och kundorientering, samverkan, utveckling och förnyelse, förebyggande insatser, kompetensutveckling, ledarskap och delaktighet, helhetssyn. Strategiområden: statistikens omfattning och kvalitet, uppgiftslämnare, samordning, användare och kunder, ekonomi, personal. Statistisk sentralbyrå: For å fylle sin oppgave, må offisiell statistikk utarbeides på et uavhengig grunnlag, ha høy kvalitet og gis vid spredning som et felles gode for samfunnet. Verdier: brukerorientering, integritet, effektivitet og fornyelse. Ett urval av andra rubriker: kompetanse, finasiering, brukerne, oppgavegiverne, koordinering og samarbeid, teknologi, forskning og analyse, kvalitet og metoder, ledelse, organisasjon og menneskelige ressurser. Hur passar dessa två listor ihop? De två listorna på vad som är aktuellt täcker sig rätt så bra. De möts på alla fronter, men de möts inte fullt symmetriskt i den meningen att de får samma tyngd i båda listor. Ekonomi och kompetensutveckling är dåligt representerade på offentlighetens lista. Det är inte överraskande, för de är ju interna saker som inte ens kan förväntas ha stor roll i offentligheten (för det behovs det väl en skandal). Betydelsen av ekonomi och kompetensutveckling kan inte ändå överskattas (de är högt värderade bland dem som svarar för anslagen) och när de sköts väl borde väl inga skandaler ske. Dataskydd och uppgiftslämnarbördan är rätt så överraskande svagt representerade på listan vad som kommit i offentligheten. Det kan mycket väl bero på tidsperioden från vilken nyheterna tagits ifrån. Uppgiftslämnarbördan t.ex. tycks som nyhetsstoff vara en sak som följer de politiska konjunkturerna.
4 (8) Kvalitet och legitimitet Statistikens relevans och kvalitet är en tyngdpunkt både i producenternas syn på saken och på den offentliga listan. Statistikens tillgänglighet (access) tycks däremot framhävas starkare offentlighetens lista än producenternas agenda. Det sistnämnda är kanske den viktigaste saken för vilken producenterna bör fästa sin uppmärksamhet. Alla nya möjligheter till access eller nya former att presentera statistik tycks dra uppmärksamhet till sig. Tillgänglighetens och accessens vikt förstärks av den digitala revolutionen som jag skall återkomma till senare. De tvivel på pålitligheten och problem med kvaliteten som kommer fram i offentligheten kan ställa det statistiska byråerna inför olika frågeställningar: kvalitetsproblemen kan ses som ett legitimitetsproblem. Man kan inte undgå från att notera den centrala betydelsen som t.ex. i Storbritannien och Kanada tillskrivs pålitlighet och förtroende. Den är ju central i ONS strategiska dokument (Building trust in statistics) och i flere av Fellegis papper (senast t.ex. Maintaining the credibility of official statistics (UNECE 2004) och i ISI föreläsningen 2003). Jag hoppas att jag inte faller i självbelåtenhet, men tycks mig att dessa slag av kredibilitetsproblem inte har berört de nordiska byråerna. kvalitetsproblemen är symptom eller toppen av isberget. Om grunden organisationens oberoende och opartiskhet, personalens kompetens, välskött ekonomi och förmågan att förnya sig är sund, så står sig förtroendet till den officiella statistiken även om fel i statistiken uppenbarar sig. I ett tal från den 23.5.2003 fastställer chefen för Sveriges Riksbank, Lars Heikenstein, en intressant grundsats: centralbankernas resultat står inte i allmänhet i proportion till kostnaderna ( the achievements of the central banks are typically not related to its costs). Lika klokt fastställer han att, centralbankerna tillför ett offentligt gods och att minimeringen av kostnaderna inte därför är alltid den bästa lösningen (It is true that central banks provide public goods and that minimising costs is therefore not always the best solution.) Jag anser att dessa grundsatser även gäller den officiella statistiken. Det är svårt att utföra en valid cost-benefit analys av den officiella statistikens nytta. Det är av väldigt stort värde att ha bra statistik. Varje krona satsad på bra statistik ger bra avkastning, säger Hans Lindberg, prognoschef på Konjunkturinstitutet som är en av storkonsumenterna av ekonomisk statistik. (SCB seminarium, 7.6.2004) Jag tror att merparten av oss här på mötet är överens om detta. Men vi måste väl erkänna att svårigheten är mäta avkastningen av resultaten av den officiella statistiken. För dem som är bekymrade över bruket av offentliga medel och dess avkastning, förflyttar sig härvidlag intresset från att granska den officiella statistiken till att granska organisationen som producerar den. Om organisationen är välskött och effektiv, så antar man att även den officiella statistiken den producerar är välskött och effektiv. Detta är en av grunderna till att den så kallade managerialismen, som så starkt vunnit terräng t.ex. i Statistikcentralen och andra statistiska byråer, är så viktig. Alla dessa verktyg som tagits i bruk, från the Balanced Scorecard och Total Quality Management över process- och kundorientering till professionalisering och kompetensutveckling, tjänar inte endast verksamheten utan även legitimeringen av organisationen som producerar den officiella statistiken. Den digitala revolutionen ändrar informationslandskapet I bakgrunden för alla detaljerna som syns på listorna av aktuella angelägenheter, kan vi sätta de stora förändringarna i informationslandskapet. Den officiella statistiken är en aktör i informationsbranschen och det är nödvändigt att ta i hänsyn ändringarna i informationslandskapet. Och här pågår som känt en revolution. Det har varit tal om att det är den största ändringen sedan Gutenberg. Ett namn som kan ges åt den är
5 (8) den digitala revolutionen. Revolutionen i den fallande kostnaden av att transportera idéer och information kallar Frances Cairncross det 1. De viktigaste elementen i den digitala revolutionen är ur den officiella statistikens synpunkt mikrodatorerna, Internet och kanske e-kommers. Hur skall statistikväsendet anpassa sig till denna revolution? Access till statistiken i det digitala tidevarvet Ur statistikväsendets synpunkt startade den digitala revolutionen före Internet, den började med mikrodatorernas spridning i användargrupperna. Mikrodatorn förde med sig en helt ny kapacitet att behandla siffror och tabeller. Först kom då disketterna med data lagrade på olika spreadsheets (Lotus, Excel osv.). Följande steget var då Internet med vars förmedling dessa data kan förflyttas till användaren i ett ögonblick. Man kan väl generalisera och säga att nutidens användare av statistik, eller i alla falla den generation som växer upp, arbetar med personlig dator som är kopplad till Internet och hon förväntar sig ha ögonblicklig tillgång till all statistik hon behöver. Det är intressant att betrakta Dennis Trewins lista av optioner för data access 2. Där figurerar spreadsheets på nätet som den mest primitiva formen av access. Så snabbt har utvecklingen gått. 1 Standard Statistical Outputs: Usually in the form of tables available on a website. Restricts the type of analysis that users can undertake. 2 Datacubes: Provide more detail and the flexibility for researchers to generate their own tables. (e.g. Table Builder using Beyond 20/20 software) 3 Customised Services: At the request of researchers, usually at marginal cost. 4 Onsite Data Laboratory: provides access for researchers to unidentified unit record data under supervision. 5 Collaborative projects: where a researcher works with a department analyst who is able to access unit record data 6 Secondment: In effect, working on contract as a departmental official on departmental premises. 7 Confidentialised Unit Record Files (CURFs): Data is unidentifiable. Release is on CD ROM. Equivalent to what are generally termed microdata releases. 8 Remote Microdata Access Service (RMAS): Access to CURFs but more detailed release may be possible because of the greater control over prevention of matching with external databases. De nordiska länderna är säkerligen i det främsta ledet i utvecklingen av dessa former av access. Jag har inte tagit fram denna fråga för att lyfta en varnande finger, utan för att understryka utvecklingens hastighet och sakens betydelse i den nya verkligheten. En jämförelse med stordatorrevolutionen inom statistiken Det är av intresse att jämföra den digitala revolutionens framskridande med någon motsvarande revolution inom statistiken om man kan hitta en. I Finland, alltså på Statistikcentralen, har de stora omvälvningarna under de senaste 30 åren varit: institutionaliseringen av utvecklingen av statistik, kundorientering och uppdragsverksamhet, managerialiseringen av organisationen, anpassningen till EU statistiken och inte minst av allt datoriseringen och bruket 1 The Death of Distance 2.0 by Frances Cairncross (www.deathofdistance.com). It argues that the revolution we are seeing is the third in a succession of great changes in the technology and cost of transportation over the past three centuries. The 19th century was shaped by the falling cost of transporting goods; the 20th, by the falling cost of transporting people; and the 21st century will be dominated by the falling cost of transporting ideas and information. 2 CES seminar paper Access To Microdata - Issues, Organisation And Approaches (2002)
6 (8) av administrativa register och data. De två sistnämnda hänger ihop. Datoriseringen inom samhället och särskilt inom administrationen ligger ju till grund för bruket av administrativa data. Denna första datorrevolution är kanske en bra jämförelsepunkt. Om vi ser på statistikprocessen på allra grövsta nivå, så består den av insamling, behandling och spridning av data. Stordatorn revolutionerade behandlingen och insamlingen till den mån den skedde från den centraliserade administrationen. Den pågående revolutionen har redan ändrat och kommer att genomgående ändra den decentraliserade insamlingen av data och spridningen av statistiken. Datorer kom i användning i Finlands statistik första gången i befolkningsräkningen år 1960. Då skickades data visserligen för behandling till Stockholm. En bättre startpunkt är kanske grundandet av det Centrala Befolkningsregistret i Finland 1968. Full mognad nådde de nya processerna i befolkningsräkningen år 1990 den andra helt registerbaserade befolkningsräkningen i världen. Danmark var ju, som vi alla vet, den som var först på detta. Mikrodatoriseringen av Statistikcentralen var fullbordad år 1994. Statistikcentralen flyttade då till nya utrymmen varvid var och en hade en personlig dator (med emulator till stordatorn) till sitt förfogande. Detta är en inre sak och inte i och sig så viktigt, men den reflekterar mikrodatoriseringen av samhället och bland användarna. Mera signifikant som startskott till det nya tidevarvet var kanske öppnandet av Statistikcentralens Internet hemsidor 8.2.1995. Besökare på hemsidorna hade vi under första året 1600 per vecka. År 2003 var besökarnas antal 136 000 per månad och ökningen pågick i takten 18 % per år. Tio år har snart gått sedan 1995. Om vi ser på stordatorrevolutionen så togs i motsvarande skede år 1978 terminaler i bruk i Statistikcentralen. I Internetrevolutionen börjar brickorna nu vara på plats, pionjärtiden är förbi och det egentliga Internettidevarvet tar vid. I juni i år började implementeringen av Statistikcentralens förnyade och fullt tidsenliga hemsidor. Jag anser denna förnyelse som ytterst viktig. Till XML vill jag inte ta någon position och inte heller på något annat sett spå vad som kommer att ske i framtiden. Det lämnar jag till dem som förstår sig på det. Jag försöker bara beskriva vad som redan skett och vad det kan betyda för framtiden. Det är ju en helt annan sak. Av de sociala följderna av stordatorn i statistikväsendet hade kan vi nämna: en eller flere nya yrkesgrupper inom statistiken och även yrkesgrupper som försvunnit ett nätverk av informationsflöden och ett nätverk av kontakter inom den offentliga administrationen Officiell statistik på informationens motorväg anpassning och oanade möjligheter Statistikväsendet kommer i allt större grad att vara beroende av Internet och nätet är ju nu rena vilda västern med skräppost (spam), skadlig kod (virus, mask och trojaner), piratverksamhet (laglös kopiering), informations överflöde och opålitlig information, pornografi och fara för intimitetsskydd för att nu nämna några problem. Om vi använder det redan föråldrade uttrycket informationens motorväg, så påminner den mera om en motorväg beryktad för sina gropar, rykande bilvrak och korrumperade poliser som delar ut förfalskade trafikböter. Någon pessimist har den förutspått att hela nätet kommer kollapsa på grund av spam och virus. Och in i denna djungel skall även den officiella statistiken. Bekämpning av spam, virus o d är förstås saker som berör alla som vill seriöst operera på Internet. De statistiska byråerna gör naturligtvis sin egen insats för att göra Internet mera säkert, men det försvagar ju inte den officiella statistikens relativa position gentemot andra seriösa
7 (8) operatörer. Hellre kan vi söka efter de möjligheter som Internet ger den officiella statistiken. Delvis är det just problemen på Internet som öppnar möjligheter för oss. Nya användargrupper och nätskolan för statistik Genom Internet har den officiella statistiken (i alla fall i Finland) nått nya användargrupper. Det här är en fullbordad fakta, inte något hoppfullt tänkande. Möjligheterna är säkert inte änne uttömda. Det är fullt möjligt att nå ytterligare nya grupper. Här öppnar sig alltså en möjlighet. Ett fint exempel på möjligheterna att nå nya användare är nätskolan för statistik vi öppnat på Statistikcentralen. Den är en ypperlig kanal för uppfostran av nya användare av statistik. Nätskolan är avgiftsfri och består av tio studiehelheter allt från hur man finner och använder statistik till grafisk presentation, demografins grunder, index, arbetsmarknadsstatistik och nationalräkenskaper. Begreppsförteckningen består av 200 olika begrepp. I nätskolan ingår även övningsuppgifter. Sidorna omfattar 1300 HTML-sidor. Sidorna öppnades i november 2002. I mars i år gjordes 16800 enskilda besök på nätskolan. Dagligen besöker över 100 studerande nätskolan. Femtio procent av användarna är 21 30 år gamla. Feedbacken har varit mycket positiv. Statistikcentralens nya hemsidor: Pålitlig information gratis på Internet! Opålitlig information och kommersialiseringen av nätet skapar även nya möjligheter att nå nya användare och omvandla dem till lojala användare. Lojaliteten kommer förstås inte för intet, den måste de statistiska byråerna skaffa sig med hjälp av en service av hög kvalitet. Men fakta är att det på Internet finns en social beställning för pålitlig information. Informationsflödet på Internet består ju till en växande part av opålitlig eller annars oanvändbar information. De som använder Internet som arbetsredskap kommer att ge värde åt den officiella statistikens hemsidor. En strid ström av lättillgängliga statistiknyheter skapar en grund för nya arbetsvanor. Här har vi igen en möjlighet för statistikväsendet att hävda sig. Och detta är vad Statistikcentralens stora förnyelse av hemsidorna går ut på och dess betydelse för framtiden kan inte överskattas för Internettidevarvet tar nu först vid på allvar. En annan fakta jag vill påminna om är, att bortsett från den egentliga kommersen, även de seriösa privata sektorns Internetsidor består till stor del av det som i tryckt form kallas broschyrer d v s reklam. Nyttigt information håller på att stängas bort ifrån gratissidorna. Det här ger statistiken igen en möjlighet att profilera sig och skapa lojala användargrupper. Nyttig information, gratis! Det finns starka argument för att ökad gratisspridning av statistik på nätet är strategiskt önskvärt. Ett av dem är utan vidare målet att skapa, hålla och uppfostra användargrupper för den officiella statistiken. Dessa grupper är ju på samma gång grunden till de statistiska byråernas anseende och legitimitet. Gratisspridning anses i allmänhet också som rättvist, för den gör statistiken till ett offentligt gods som allmänt anses som den symmetriska motsvarigheten till dess finansieringen genom offentliga medel. En viktig del av statistiken sprids redan gratis, men en ökning av gratisspridingen kan ses taktiskt besvärligt. Den kommer att inskränka inkomster och på kort sikt behöver ju byråerna alla slantar som kommer in. Idealiskt vore ju om finansministeriet i Finland skulle som i Sverige skett stiga i och stödja övergången till gratisspridingen av publikationerna i elektronisk form. Eurostat för sin del har ju som känt som mål att övergå fullständigt till gratisspridning över nätet.
8 (8) Till den mån som utbudet av statistik innehåller mervärdestjänster, är det ju naturligt utvecklingen och produktionen av dessa tjänster finansieras av kunderna. Men även här är Internet på kommande. Den privata e-kommersen har skaffat sig kunnandet att producera kommersiell service på nätet. Det är tvivelaktigt om det klokt att bygga upp det kunnandet på de statistiska byråerna. Här kunde det vara motiverat att söka sin plats i samarbete med e-kommersen för utbudet av statistikens mervärdestjänster. En ny generation växer fram och användarnas arbetsvanor håller på att ändra sig: här är den stora möjligheten att göra den officiella statistiken till en del av de nya vanorna. Det gäller att skapa en lättillgänglig, intressant och relevant, internationellt och i tiden jämförbar, pålitlig och förutsebar (punctual) statistik och statistikservice på Internet.