1/6 Remissvar Datum Ert datum Finansdepartementet 2014-10-13 2014-10-06 ESV Dnr Er beteckning 3.4-969/2014 Fi2014/3347 Handläggare Lalaina Hirvonen 103 33 Stockholm Vissa inkomstskatte- och socialavgiftsfrågor inför budgetpropositionen 2015 Förslagen i promemorian syftar både till att öka intäkterna och att uppnå en viss fördelningsprofil. Utgångspunkten för Ekonomistyrningsverkets (ESV) remissvar är hur de olika förslagen påverkar de offentliga finanserna. ESV anser att - förslagen sammantaget minskar både utbud och efterfrågan på arbetskraft - de offentligfinansiella effekterna på sikt därmed är överskattade - de beräknade offentligfinansiella effekterna av det begränsade avdraget för privata pensionsförsäkringar och avdragsförbudet för förvaltningskostnader är överskattade på både kort och lång sikt - det i promemorian borde framgå vilka beräkningsprinciper som ligger till grund för det föreslagna införandet av en särskild löneskatt på 8,5 procent Den viktigaste skattebasen för de offentliga finanserna är arbetsinkomster. Cirka 60 procent av de totala skatteintäkterna utgörs av skatt på arbete. Det är därför viktigt att skattesystemet utformas på ett sätt som uppmuntrar till arbete. En åldrande befolkning kräver att allt fler äldre stannar kvar i arbetskraften eftersom det stärker de offentliga finanserna och minskar bristen på arbetskraft. Det förhöjda grundavdraget ändrar relativpriset mellan arbete och pension och kan därmed dämpa utbudet av arbetskraft medan förslaget om att återinföra den särskilda löneskatten för personer över 65 år minskar efterfrågan på äldre arbetskraft. Avtrappningen av jobbskatteavdraget och den begränsade framskrivningen av skiktgränsen för statlig skatt höjer marginalskatten, vilket innebär en förändring av relativpriset mellan arbete och fritid. Det kan på sikt också påverka utbudet av arbetskraft genom att antalet arbetade timmar minskar. ESV har för flertalet förslag inget att erinra mot de statiska beräkningar som redovisas i promemorian men anser att den långsiktiga effekten på de offentliga finanserna är lägre än den som redovisas i promemorian. ESV anser att det finns finanspolitiska åtgärder med mindre skadliga effekter på utbud och efterfrågan på Drottninggatan 89 Tfn 08-690 43 00 Bankgiro 5052-6854 Org.nr/F-skattebevis Faktureringsadress Box 45316 Fax 08-690 43 50 Postgiro 865800-7 202100-5026 Ekonomistyrningsverket 104 30 Stockholm www.esv.se SE202100502601 (EU) FE 27 registrator@esv.se 833 83 Strömsund
arbetskraft som är möjliga att genomföra för att uppnå samma mål. ESV skulle till exempel hellre se en höjning av den löpande beskattningen av bostäder, både småhus och bostadsrätter. En neutral beskattning av småhus och bostadsrätter förutsätter dock att marknadsvärdet på bostadsrätter kan fastställas. Innan en sådan värdering finns tillgänglig skulle en del av finansieringen kunna ske genom att skattereduktionen för ränteavdrag minskas något. En avtrappning av ränteavdragen över en viss nivå skulle kunna vara ytterligare en finansieringsmöjlighet. Vid skattereformens införande 1991 medgavs fullt avdrag, dvs. 30 procent, för ränteutgifter upp till 100 000 kronor. För avdrag som översteg 100 000 kronor medgavs endast avdrag med 21 procent. Avdragsbegränsningen på 100 000 kronor ska sättas i relation till den tidens räntor omkring 12-13 procent, vilket i realiteten innebar en gräns på 800 000 kronor. Med dagens låga räntenivåer har denna gräns flyttats upp till cirka 4 000 000 kronor. Förslag som påverkar äldre Under senare år har antalet äldre, dvs. personer över 65 år, på arbetsmarknaden ökat. Sysselsättningsgraden för personer i åldrarna 60-69 år steg med 6 procentenheter mellan 2006 och 2013 medan sysselsättningsgraden i åldrarna 16-59 år i genomsnitt steg med 0,4 procentenheter. För de i åldrarna 70-74 år var ökningen drygt 2 procentenheter. Den högre sysselsättningen är sannolikt en kombination av att de äldre är friskare, att ett senare uttag av den intjänade pensionen ger en framtida högre pension samt att jobbskatteavdraget gör det relativt sett mer lönsamt att arbeta än att gå i pension och att slopade arbetsgivaravgifter för äldre ökar efterfrågan på äldre arbetskraft. Förslagen i promemorian, det förhöjda grundavdraget och den särskilda löneskatten, minskar sannolikt både utbudet av och efterfrågan på äldre arbetskraft. Det innebär att den offentligfinansiella effekten på sikt blir lägre än den i promemorian redovisade statiska effekten. Återinförande av särskild löneskatt för personer över 65 år I promemorian föreslås att den särskilda löneskatten ska uppgå till 8,5 procent. Det framgår inte i promemorian hur man kommit fram till denna avgiftssats. ESV efterlyser en redovisning av vilka principer som ligger till grund för förslaget. I promemorian hänvisas till de regler som infördes i samband med 1991 års skattereform. Den särskilda löneskatten skulle då motsvara skattedelen i arbetsgivaravgifterna och i utredningen antogs att denna utgjorde hälften av de avgifter som innehöll någon form av försäkringselement.
Försäkringskassan publicerade 2006 en rapport om försäkringsmässigheten i socialavgifterna (Försäkringsmässighet: Skatter och avgifter i socialförsäkringens finansiering 2006:13). I rapporten uppskattade man skattedelen i socialavgifterna till knappt 60 procent, vilket innebar en särskild löneskatt på 19,1 procent beräknat utifrån de avgiftssatser, 32,28 procent, som gällde 2006. Givet samma skatteandelar i år skulle den särskilda löneskatten uppgå till 20,8 procent. Enligt gällande regler och de förslag som finns i promemorian ska ålderspensionsavgift om 10,21 procent utgå på arbetsersättningen. Om de regler som gällde vid införandet av skattereformen 1991 tillämpas borde den särskilda löneskatten, dvs. skattedelen för övriga socialavgifter beräknat med de skatteandelar som Försäkringskassan kommit fram till, uppgå till 16,8 procent. Sänkt skatt för pensionärer Den sänkta skatten för pensionärer minskar skatteskillnaden mellan pension och arbete. Ändringen motiveras med att lön och pension ska beskattas lika då pensionen är en uppskjuten lön. ESV anser att förslaget innebär ett minskat incitament att stanna kvar på arbetsmarknaden. I förslaget om införd särskild löneskatt för äldre hänvisar man i promemorian till 1991 års skattereform. Om man drar paralleller till 1991 års skattereform även vad gäller skatten för arbete relativt pension kan man konstatera att en skillnad mellan gällande regler och reglerna 1991 är att resekostnader till och från arbetet då var avdragsgilla i sin helhet. Som en del i saneringen av de offentliga finanserna beslutade riksdagen om att enbart resekostnader över 4 000 kronor skulle vara avdragsgilla från och med 1993. Utöver intäktsförstärkningen innebar ändringen även minskade kostnader för Skatteverket i samband med den årliga inkomsttaxeringen. Därefter har denna gräns höjts och anpassas regelbundet till årsbeloppen för lokaltrafiken. För närvarande är de första 10 000 kronorna i resekostnad inte avdragsgilla. Enligt förslaget ska skatteuttaget på inkomster upp till 120 000 kronor vara lika nästa år, oavsett om det är en arbetsinkomst eller pension. Nettoinkomsten, dvs. inkomsten efter skatt och resekostnader, blir i detta fall mindre för en person med arbetsinkomst jämfört med en person med pensionsinkomst och kommer att ha en negativ påverkan på arbetsutbudet från äldre.
Förslag som påverkar aktiva under 65 år Höjda marginalskatter innebär en förändring av relativpriset mellan arbete och fritid, vilket på sikt kan komma att minska antalet arbetade timmar. ESV har inget att erinra mot beräkningarna av de offentligfinansiella statiska effekterna men med beaktande av hur högre marginalskatter påverkar arbetsutbudet negativt torde den långsiktiga effekten bli lägre. Skiktgränsen Den begränsade uppräkningen av den lägre skiktgränsen innebär att ytterligare 70 000 personer kommer att betala statlig inkomstskatt nästa år. Den begränsade uppräkningen av skiktgränsen, dvs. utan reallöneskyddet på två procent, innebär att skiktgränsen jämfört med nuvarande regler sänks med 8 400 kronor. Denna skillnad ökar varje år med uppräkningen av inflationen och reallöneskyddet och innebär att efter fem år har skillnaden ökat till 9 700 kronor med en antagen inflation om 1 procent. Även om förslaget påverkar alla som betalar statlig inkomstskatt är risken större att arbetsutbudet påverkas negativt för personer med inkomster i det nedre intervallet än för genomsnittet av arbetstagarna. Nedtrappning av jobbskatteavdraget Förslaget innebär att personer med inkomster mellan 50 000 och 123 000 kronor per månad kommer att få en marginalskatt på cirka 60 procent, dvs. 10 procentenheter högre än den som man vid införandet av 1991 års skattereform beslutade skulle vara den högsta marginalskatten. De personer som har en månadsinkomst över 123 000 kronor påverkas inte på marginalen av nedtrappningen och får således en lägre marginalskatt än personer med en månadsinkomst upp till 123 000 kronor. En högre marginalskatt kan som nämnts ovan dämpa utbudet av arbetskraft. Övriga förslag Slopad nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga ESV har senast i en remiss i januari påtalat att de nedsatta arbetsgivaravgifterna är en dyr åtgärd för att minska arbetslösheten för unga. ESV menade att de nedsatta arbetsgivaravgifterna minskar kostnaden för anställningar som, i hög grad, skulle blivit av ändå. ESV har inget att erinra mot förslaget i promemorian. Begränsad avdragsrätt för privat pensionsförsäkring I det förslag som den förra regeringen remitterade i april ansåg ESV att den offentligfinansiella effekten av den begränsade avdragsrätten var överskattad. Den beräknade effekten av förslaget beaktar inte möjligheten till löneväxling, dvs. att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om att växla in en del av lönen till en pensionsavsättning. En sådan löneväxling är framför allt intressant för personer
med högre inkomst som sannolikt kommer att göra det i betydligt större utsträckning än i dagsläget om avdragsrätten för pensionsförsäkring begränsas. Det innebär att skatteunderlaget kommer vara oförändrat eller till och med minska. Avdragsbegränsningen får således ingen effekt på personer som väljer att löneväxla. Den föreslagna avdragsbegränsningen kommer framför allt att påverka personer med lägre inkomst. Den kortsiktiga effekten uppgår enligt promemorian till 3 miljarder kronor och detta belopp ingår även i den totala offentligfinansiella effekten av de föreslagna ändringarna. Den långsiktiga effekten av avdragsbegränsningen, som är den effekt som regeringen kan tillgodoräkna sig för att permanent finansiera ökade utgifter eller minskade skatter, beräknas uppgå till knappt 1 miljard kronor. En ökad löneväxling innebär att den långsiktiga finansieringen blir mindre än 1 miljard kronor. Avdrag för förvaltningskostnader ESV anser att motivet till att slopa avdraget för förvaltningskostnader är svagt och att kostnader för intäkternas förvärvande även fortsättningsvis ska vara avdragsgilla. När begränsningen av avdraget, till att enbart omfatta kostnader över 1 000 kronor, infördes motiverades det främst av administrativa skäl. Huvudprincipen att det var kostnader för intäkternas förvärvande låg dock fast. En uppräkning med inflationen av det icke avdragsgilla beloppet skulle idag innebära att de första 2 000 kronorna i förvaltningskostnader inte skulle vara avdragsgilla. Sannolikt har avgifter för bankfack och andra mindre kostnader ökat mer än inflationen under nämnda period, vilket skulle kunna motivera ett något högre belopp. År 2012 var det 60 000 personer som hade avdrag för förvaltningskostnader och avdragsbeloppet uppgick till 529 miljoner kronor. Det var drygt 40 000 personer som hade avdrag som översteg 10 000 kronor och totalt uppgick avdraget för dessa personer till 490 miljoner, dvs. över 95 procent. Färre än 8 000 personer står för 60 procent av avdragsbeloppet eller drygt 300 miljoner kronor. De stora avdragsbeloppen yrkas av personer som anlitar professionella förvaltare. Ett avdragsförbud kommer i många fall kringgås genom en lägre nettoavkastning, exempelvis genom att kunden endast får den avkastning som överstiger en viss procent. Det innebär att kunden även med ett avdragsförbud endast beskattas för nettoavkastningen, dvs. avkastningen minus förvaltningskostnader. Ett avdragsförbud innebär därför, till den del det kringgås, inga ökade skatteintäkter men däremot ett minskat uppgiftslämnande och minskad administration för Skatteverket.
Slopat RUT-avdrag för läxhjälp. ESV samtycker till förslaget. När förslaget till RUT-avdrag för läxhjälp remitterades av den förra regeringen i augusti 2012 avstyrkte ESV förslaget. ESV anser att det är skolans ansvar att se till att eleverna har tillgång till hjälp- och stödundervisning. Det finns dock risk att de ökade intäkterna som redovisas i promemorian uteblir på grund av kontrollsvårigheter och fusk. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredaren Lalaina Hirvonen har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också utredaren Björn Andersson, experten Ann-Sofie Öberg och avdelningschef Matts Karlson deltagit. Mats Wikström Lalaina Hirvonen