Vägledning för hälsokonsekvensbedömningar Med fokus på social och miljömässig hållbarhet

Vägledning för hälsokonsekvensbedömningar Med fokus på social och miljömässig hållbarhet statens folkhälsoinstitut www.fhi.se

statens folkhälsoinstitut r 2005:39 issn: 1651-8624 isbn: 91-7257-386-4 illustrationer: viera larsson omslagsfotografi: jonas forsberg, naturfotograferna tryck: edita, stockholm 2005

Innehåll Förord 5 Hälsokonsekvensbedömningar hur man går tillväga 7 Vad är en hälsokonsekvensbedömning (HKB)? 7 Varför ska man göra en HKB? 7 Vem ska göra en HKB och när? 8 I vilka sammanhang kan det vara aktuellt att göra en HKB? 9 Beslut som är strategiskt viktiga för folkhälsan 9 De olika stegen i en HKB 11 1. Ta ställning till om en HKB ska genomföras så kallad screening 11 2. Planera hur HKB:n ska genomföras 11 Beskriv de alternativ som ska bedömas och vilka som ska involveras i processen 11 Välj mål och bestämningsfaktorer 12 Välj bedömningsverktyg 14 Välj ut de prioriterade grupper som ska omfattas av analysen 15 3. Genomför analysen 16 Snabb analys 16 Fördjupad analys 16 Kvantitativa och kvalitativa bedömningar 16 4. Sammanställ resultatet, dra slutsatser och ge rekommendationer 17 5. Följ upp och utvärdera hälsokonsekvensbedömningen 20 Utvecklingsarbete vid Statens folkhälsoinstitut 21 Ordlista 22 Vill du veta mer? 22 Bilaga: Målområden med bestämningsfaktorer som underlag för hälsokonsekvensbedömningar 23 Referenser 29

hälsokonsekvensbedömningar 5 Förord Statens folkhälsoinstitut har regeringens uppdrag att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar (HKB) inom några strategiskt viktiga områden samt att stödja tillämpningen av HKB på central, regional och lokal nivå. Den här rapporten innehåller en generell vägledning för HKB och är framtagen i nära samverkan med representanter för centrala myndigheter, landsting och kommuner. Vägledningen har, innan den nu publiceras, prövats i ett antal fallstudier och anpassats utifrån de erfarenheter som då gjorts. I rapporten redovisas de fem olika steg som bör ingå i en HKB. De faktorer, så kallade bestämningsfaktorer, som bedöms i en HKB ska ha ett tydligt samband med hälsa. I bilagan i slutet av rapporten finns en beskrivning av sådana faktorer. Ett viktigt syfte med vägledningen har varit att hälsokonsekvensbedömningen ska spegla både social och miljömässig hållbarhet, samt att den lätt ska kunna komplettera miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och miljöbedömningar av planer och program (MiPP). Därmed skapas förutsättningar för kunskapsunderbyggda beslut som leder till både social och miljömässig hållbarhet. Anita Linell har skrivit rapporten och deltagit i fallstudierna. Elisabeth Aldenberg har skrivit bilagan om målområden med bestämningsfaktorer. Värdefulla synpunkter har lämnats av Karl-Erik Klockars, Vägverket, Gert Anger och Jimmy Trulsson, Statens strålskyddsinstitut, Ebbe Adolfsson, Naturvårdsverket, Malin Lidow, Solna kommun, Gun Svedman, Nynäshamns kommun, Bo Fyrby, Ekerö kommun, Bosse Pettersson, Elisabeth Aldenberg, Bernt Lundgren, Elisabeth Nordling, Tord Kjellström och Eva Falck, Statens folkhälsoinstitut, samt från deltagarna i fallstudiernas referensgrupper. gunnar ågren generaldirektör anita linell enhetschef

hälsokonsekvensbedömningar 7 Hälsokonsekvensbedömningar hur man går tillväga Vad är en hälsokonsekvensbedömning (HKB)? Det övergripande syftet med en hälsokonsekvensbedömning (HKB) är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna inför ett politiskt beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till ett bättre beslutsunderlag och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsoaspekterna. Varför ska man göra en HKB? Den svenska regeringen har presenterat en nationell strategi 1 för hållbar utveckling (1). Av den framgår att hållbar utveckling är det övergripande målet för regeringens politik. Det betyder att alla politiska beslut ska utformas så att de tar hänsyn till sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser på lång sikt. Vad som menas med social och miljömässig (ekologisk) hållbarhet har konkretiserats genom att Sveriges riksdag har tagit beslut om mål för folkhälsan och femton miljökvalitetsmål (2, 3). Se figur 1 nedan. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner har som uppgift att förverkliga de nationella mål som sätts av riksdag och regering. En HKB är därför ett utmärkt verktyg för att synliggöra hur nya politiska beslut bidrar till att nå social hållbarhet. Ekonomisk hållbarhet Social hållbarhet Miljömässig hållbarhet Mål för folkhälsan 11 målområden 15 miljökvalitetsmål Figur 1. Sambandet mellan hållbar utveckling, mål för folkhälsan och miljömål. 1. Viktiga utgångspunkter för strategin är världstoppmötet i Johannesburg år 2002, EU:s strategi för hållbar utveckling och den så kallade Lissabonstrategin för stark ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

8 hälsokonsekvensbedömningar Vem ska göra en HKB och när? Det finns skäl att göra HKB i de utredningar som sker inom offentliga sektorn, det vill säga inom kommuner, länsstyrelser, landsting och centrala myndigheter. För att kunna bedöma hur ett beslut påverkar hälsan för olika befolkningsgrupper behövs en bred kompetens. Det är därför värdefullt om en grupp med kompetenser från olika områden som socialtjänst, miljö, planering och hälsovetenskap tillsammans kan göra bedömningarna. Vid mer komplicerade beslut kan det finnas skäl att anlita externt stöd från forskare och/eller konsulter för att bedöma sambanden mellan insatser och hälsopåverkan samt för att göra samhällsmedicinska bedömningar. HKB kan också användas för att göra risk- och sårbarhetsanalyser. Då utgår man från ett framtidsscenario som belyser en möjlig extrem händelse och kartlägger sårbara grupper i exempelvis en kommun i syfte att skapa handlingsberedskap för att minska negativa hälsoutfall. Man kan säga att en HKB är ett stöd för att tänka efter före, ett sätt att skapa ett allsidigt beslutsunderlag. En HKB bör göras så tidigt som möjligt i beslutsprocessen. Kommer HKB:n in för sent har i allmänhet så mycket investerats i inriktningen av det aktuella beslutet att det kan vara svårt att påverka. En HKB görs inför ett beslut, det vill säga den är prospektiv. Ibland talas om retrospektiv HKB. Med det menas en bedömning i efterhand för att ta reda på vilka hälsokonsekvenser ett beslut medförde. Detta är snarare en utvärdering. Figur 2. Vid hälsokonsekvensbedömningar är det viktigt att arbetsgruppen har en bred kompetens så att det blir en så allsidig belysning av potentiella hälsoeffekter som möjligt.

hälsokonsekvensbedömningar 9 I vilka sammanhang kan det vara aktuellt att göra en HKB? Beslut som är strategiskt viktiga för folkhälsan Hälsokonsekvensbedömningar (HKB) bör genomföras inför sådana beslut som har stor påverkan på människans hälsa i allmänhet eller hälsan för vissa grupper. På nationell nivå kan det gälla beslut om nya lagar, ekonomiska styrmedel eller inriktningen inom ett politikområde. Några exempel är beslut som rör skatt på alkohol eller inriktningen på jordbruks- och livsmedelspolitiken, vilket i sin tur påverkar om de livsmedel som produceras bidrar till bättre hälsa och bättre miljö. På regional nivå kan det finnas skäl att göra HKB på regionala utvecklingsprogram eller förslag till program som syftar till att förbättra människors levnadsvanor. Inom vissa landsting lägger man in HKB i budgetarbetet. På lokal nivå kan det handla om allt från kommunala översiktsplaner till en enstaka åtgärd, exempelvis konsekvenserna av att en skola eller en fritidsgård läggs ner. För vissa typer av beslutssituationer finns lagar som reglerar vilka konsekvensanalyser som ska genomföras. Det gäller för miljöbedömningar av planer och program (MiPP) samt miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). I det följande redovisas hur HKB kan bli en del i dessa konsekvensanalyser. Miljöbedömningar av vissa planers och programs inverkan på miljön ska ske enligt EG-direktivet 2001/42/EG (4). En miljöbedömning görs i ett mycket tidigt stadium i beslutsprocessen. Det kan exempelvis gälla en länstransportplan, ett regionalt utvecklingsprogram, ett I många fall kan miljöbedömningen utgöra bostadsförsörjningsprogram eller en kommunal fysisk översiktsplan. I ansökningar till exempelvis EU:s en del av ett dokument om strukturfonder ska miljömässiga, sociala och ekonomiska bedömningar vägas mot varandra, eftersom omfattar social och hållbar utveckling som också syftet är att utjämna sociala och ekonomiska skillnader inom unionen (5). ekonomisk påverkan. Begreppet miljö ska vid behov ges en bred definition vid användningen av miljöbedömningar. I en miljöbedömning av planer och program där man vill fokusera på hållbar utveckling bedöms de miljömässiga konsekvenserna utifrån relevanta miljömål. De sociala konsekvenserna kan på motsvarande sätt bedömas utifrån relevanta målområden i Mål för folkhälsan.

10 hälsokonsekvensbedömningar 5. Uppföljning och utvärdering 4. Resultat och rekommendationer 3. Analys 1. Screening 2. Planering Alternativ Mål och bestämningsfaktorer Bedömningsverktyg Prioriterade grupper Figur 3. Bilden visar de olika stegen eller faserna vid framtagandet av en hälsokonsekvensbedömning. Det är viktigt att ta med sig lärdomarna från tidigare hälsokonsekvensbedömningar när man påbörjar arbetet med en ny. Figuren ovan visar de olika stegen i en hälsokonsekvensbedömning (dessa beskrivs mer utförligt i nästa kapitel, De olika stegen i en HKB ). Ofta finns det anledning att gå fram och tillbaka mellan de olika stegen i en så kallad iterativ process. När man håller på med analysen kan det till exempel hända att man får gå tillbaka till steg 2 om man upptäcker att en viktig bestämningsfaktor saknas eller att fler prioriterade grupper bör ingå i bedömningen. Det kan också hända att det blir så stora osäkerheter i analysresultatet att man måste gå tillbaka och finna mer precisa bedömningsverktyg (metoder eller modeller).

hälsokonsekvensbedömningar 11 De olika stegen i en HKB UPPFÖLJNING 1.Ta ställning till om en HKB ska genomföras så kallad screening RESULTAT ANALYS PLANERING SCREENING I en inledande fas där man gör en problemformulering och kartlägger behov, problem och mål ingår också att ta ställning till om det aktuella beslutet har sådana konsekvenser för folkhälsan att man bör göra en HKB. Har man väl bestämt sig för att göra analysen går man vidare enligt nästa steg. Screeningen kan lämpligen göras med utgångspunkt från målområdena i Mål för folkhälsan och relevanta bestämningsfaktorer. I utredningar med stor miljörelevans bör screeningen även utgå från miljömålen. Se figur 5. 2. Planera hur HKB:n ska genomföras UPPFÖLJNING RESULTAT ANALYS PLANERING SCREENING Beskriv de alternativ som ska bedömas och vilka som ska involveras i processen Handlingsalternativ I en HKB kan det vara lämpligt att utgå från ett nollalternativ, det vill säga ett handlingsalternativ där inga förändringar görs, och jämföra det med ett eller flera alternativ där förändringar genomförs. Även då man ska göra HKB på planer eller program behövs en beskrivning av utgångsläget (nollalternativet) för att det ska bli möjligt att bedöma vilka konsekvenser planen eller programmet leder till. I ett senare skede när resultatet av en plan eller ett program ska utvärderas, behöver man också kunna relatera till utgångsläget och jämföra med utfallet. En väl genomarbetad beskrivning av de alternativ som ska studeras gör det lättare att välja vilka faktorer som ska bedömas i HKB:n och det underlättar även i analysarbetet då alternativen ska jämföras. När alternativen beskrivs behöver de avgränsas i tid och rum. Avgränsning i tid Det enklaste är när beslut och genomförande kan ske under en kort period. Då kan nollalternativ och det nya alternativet beskrivas utifrån aktuellt tidsläge. Som exempel kan nämnas nedläggning av en fritidsgård. Nollalternativet är den befintliga fritidsgården med olika verksamheter, medan det nya handlingsalternativet är ingen verksamhet. Om det i stället handlar om beslut som kan förverkligas först om 20 30 år behöver både nollalternativ och de nya handlingsalternativen skrivas fram 20 30 år. Som exempel kan nämnas större vägtrafikprojekt eller nya bostadsområden där det kan ta mycket lång tid för planering och genomförande. Då får man beskriva alternativen vid

12 hälsokonsekvensbedömningar ett visst framtida årtal utifrån antaganden om till exempel framtida befolkning, trafikflöden och teknik. Geografisk avgränsning Det system som studeras måste avgränsas geografiskt. För stort system gör å ena sidan analysen onödigt komplicerad. Görs avgränsningarna å andra sidan för snäva kanske en arbetsgrupp missar viktiga slutsatser i analysen av alternativen. Ett exempel är om HKB:n handlar om införandet av en gågata i ett samhälle. Om man bara studerar själva gågatan och inte tar hänsyn till att trafiken måste ledas över till andra gator, missar man kanske att de problem som man vill lösa bara flyttas till ett annat ställe. Processen med beslutsfattare och berörda aktörer I ett tidigt skede bör man ta ställning till vilka grupper i samhället som kommer att beröras av beslutet (intressenter) och därmed bör få möjlighet att lämna sina åsikter. Man bör också ha en plan för när kontakterna med beslutsfattarna och berörda intressenter ska ske och det är en fördel om det sker kontinuerligt. Berörda intressenter kontaktas vanligtvis både vid starten, under analysen och då resultatet presenteras. För miljöbedömningar och MKB finns beskrivet i lagen hur samråd ska ske. HKB:n ska omfatta en dokumentation av de berördas åsikter, erfarenheter och förväntningar samt hur det har bedömts av den grupp som gör HKB:n. LUFTFÖRORENINGAR RISK FÖR SKADOR BULLER Figur 4. En viktig del i hälsokonsekvensbedömningen är att välja ut vilka bestämningsfaktorer för hälsa som ska studeras.

hälsokonsekvensbedömningar 13 Välj mål och bestämningsfaktorer Mål för folkhälsan och miljömål med tillhörande bestämningsfaktorer för hälsan är en bra checklista då man ska ta ställning till vad det är som ska bedömas i HKB:n (se figur 5). Här redovisas enbart målen. Exempel på bestämningsfaktorer som kan relateras till Mål för folkhälsan beskrivs i bilagan. Här bör man avgränsa till några få men för hälsan viktiga mål med tillhörande bestämningsfaktorer. FAKTARUTA MED DE 11 MÅLOMRÅDENA FÖR FOLKHÄLSAN OCH MILJÖMÅL MÅL FÖR FOLKHÄLSAN med fokus på social hållbarhet består av 11 målområden: 1. Delaktighet och inflytande i samhället 2. Ekonomisk och social trygghet 3. Trygga och goda uppväxtvillkor 4. Ökad hälsa i arbetslivet 5. Sunda och säkra miljöer och produkter 6. En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård 7. Gott skydd mot smittspridning 8. Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa 9. Ökad fysisk aktivitet 10. Goda matvanor och säkra livsmedel 11. Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande MILJÖMÅL med fokus på miljömässig hållbarhet består av 15 miljökvalitetsmål: 1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15. God bebyggd miljö Figur 5. Faktaruta med de elva målområdena för folkhälsan och de femton miljökvalitetsmålen (se även bilagan).

14 hälsokonsekvensbedömningar Välj bedömningsverktyg Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har utvecklat ett verktyg för att underlätta för landsting och kommuner att arbeta med HKB (6). Syftet med HKB-verktyget är att tydliggöra hälsofrågorna och systematiskt belysa dessa inför politiska beslut. Det mest använda verktyget är Hälsomatrisen och består av en matris som underlag för att påvisa hur ett beslut bland annat kan påverka strävan att nå olika mål och hur olika grupper påverkas. En del kommuner använder i stället en checklista med frågor. Se figur 6 nedan. HÄLSOMATRIS ETT EXEMPEL Prioriterade Mål och grupper bestämningsfaktorer Barn Vuxna/ Äldre Funk- Kroniskt Yrkes- Hela yrkesverk- tions- sjuka förare befolksammma hindrade ningen FOLKHÄLSOMÅL Säkra miljöer och produkter Skador i trafikmiljö (risk) Transport av farligt gods (risk) Oro/otrygghet för risker Ökad fysisk aktivitet Stödjande miljö för fysisk aktivitet MILJÖMÅL Frisk luft Halter av kvävedioxid Halter av partiklar Halter av kolväten God bebyggd miljö Buller Figur 6. Exempel på hur en hälsomatris kan se ut här med relevanta mål och bestämningsfaktorer för ett vägtrafikprojekt. I vänster kolumn kan man se vilka mål och bestämningsfaktorer för hälsa som har valts ut för analysen. I övre raden redovisas prioriterade grupper för analysen. I vissa utredningar kan det även finnas behov av att analysera de aktuella handlingsalternativen i olika matriser på såväl kort som lång sikt.

hälsokonsekvensbedömningar 15 Andra verktyg som kan behövas i analysen är metoder eller beräkningsmodeller för att bedöma enskilda bestämningsfaktorer. Ett exempel är luftföroreningar där man känner till emissionerna från trafiken. För att kunna bestämma vilka halter av en luftförorening människor får i sin närmiljö behövs speciella beräkningsmodeller som kalkylerar spridning och halter i de studerade områdena. Välj ut de prioriterade grupper som ska omfattas av analysen I en HKB räcker det inte med att bedöma hur hela befolkningen påverkas. Ett viktigt syfte är att se till att skillnaderna i ohälsa inte förvärras. Därför studeras grupper som redan har en dålig hälsa eller ligger i riskzonen för att få det, så kallade prioriterade grupper. I Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) understryks att Ett effektivt folkhälsoarbete koncentreras till de områden där vetenskap och beprövad erfarenhet talar för att avsaknaden av insatser skulle kunna leda till ohälsa. Om HKB:n visar att en planerad insats leder till ökad ohälsa för en prioriterad grupp, bör ett annat handlingsalternativ övervägas eller det befintliga modifieras. Det finns enligt Mål för folkhälsan några aspekter som alltid bör beaktas när det gäller att bevaka hur ett beslut påverkar jämlikhet i hälsa. Det är: ålder etnisk tillhörighet socioekonomisk tillhörighet sexuell läggning funktionsnedsättning. Dessutom ska jämställdhet alltid beaktas, det vill säga genusaspekter på hälsa. Figur 7. Vid hälsokonsekvensbedömningar är det särskilt viktigt att titta på hur olika prioriterade grupper påverkas. När det gäller faktorn ålder är det till exempel ofta barn och äldre som beaktas eftersom de kan vara särskilt sårbara för bestämningsfaktorer som ger negativa hälsoeffekter.

16 hälsokonsekvensbedömningar 3. Genomför analysen UPPFÖLJNING RESULTAT ANALYS PLANERING SCREENING Snabb analys En snabb analys kan göras med hjälp av Hälsomatrisen där man systematiskt går igenom hur olika grupper påverkas med hänsyn till de bestämningsfaktorer som har valts ut för analysen. Den allra enklaste formen för bedömningar är att sätta: + för förbättringar, för försämringar och 0 för oförändrat läge. Det blir en relativt grov bedömning. Med hjälp av bedömningen i Hälsomatrisen kan man se om: Beslutet i sin helhet flyttar fram positionerna när det gäller jämställdhet och jämlikhet i hälsa. Många gånger kan denna enkla analys räcka som beslutsunderlag. Det finns anledning att i något avseende korrigera beslutet för att skapa ytterligare förbättringar för någon prioriterad grupp. Analysresultatet är så svårtolkat att man behöver gå vidare med mer omfattande analyser. Då har analysen med Hälsomatrisen ändå varit till hjälp för att ringa in speciellt komplicerade bedömningar och frågeställningar som kräver en fördjupning. Fördjupad analys Vill man göra en fördjupad analys av bestämningsfaktorerna, kan externt stöd behövas för bedömningarna. Nya data, modeller eller metoder för att bedöma hur en bestämningsfaktor utvecklas över tiden kan vara aktuella att tillföra. Den här typen av bedömningar tar tid och kräver helt andra ekonomiska och personella resurser än en snabb HKB. Kvantitativa och kvalitativa bedömningar Kvantitativ bedömning. Kvalificerade modeller och metoder kan användas för att bedöma hur exempelvis föroreningar sprids och vilka halter som kan uppstå i olika områden, för att i nästa steg kunna bedöma exponering över tiden och hur många som berörs. I slutänden kan man vid behov göra en miljömedicinsk bedömning, som anger sambandet mellan exponering och hälsoutfall. Många gånger räcker det med att jämföra hur bestämningsfaktorerna förändras i nollalternativet och det nya handlingsalternativet (jämför figur 9 och 10 på sidan 18 19). I naturvetenskapliga modeller går det ofta att komma långt när det gäller kvantifieringar. Kvalitativ bedömning. För många av de bestämningsfaktorer som är relaterade till Mål för folkhälsan finns ingen möjlighet att göra kvantitativa bedömningar. Då får man i

hälsokonsekvensbedömningar 17 stället resonera kring försämringar, oförändrat läge och förbättringar och markera dessa med, 0 och + i Hälsomatrisen. Det kvalitativa underlaget kan ibland bygga på information från aktörer som berörs av beslutet och andra nyckelpersoner. 4. Sammanställ resultatet, dra slutsatser och ge rekommendationer Resultatet bör presenteras så att skillnaderna mellan nollalternativet och det slutgiltiga förslaget till beslut tydligt framgår. För- och nackdelar med de olika alternativen presenteras så att beslutsfattaren får god överblick. Hur prioriterade gruppers hälsa kommer att påverkas i förhållande till hela befolkningen bör vara ett av huvudbudskapen bland slutsatserna. Om vissa slutsatser är behäftade med stor osäkerhet bör även detta framgå. Åsikter från berörda intressenter och hur de har beaktats ingår som en del i resultatet. En samlad rekommendation bör avsluta sammanställningen. En resultatsammanställning syftar till att ge beslutsfattarna en bra överblick så att de kan jämföra olika alternativ. Här ges ett exempel som har hämtats från Hälsokonsekvensbedömning av ett vägtrafikprojekt (7). Figur 9 och 10 på nästa uppslag visar hur komplex information kan sammanställas och ge en överblick som visar hur hälsofaktorer utvecklas i de två alternativen: nollalternativet och alternativ E. UPPFÖLJNING RESULTAT ANALYS PLANERING SCREENING PENDELTÅG Hemforsa Mot Västerhaninge N Segeräng Vreta Ådala KRINGFARTSLED Grindtorp Utlida D Östnora Katrineberg VÄG 73 Berga B Ösmo Överfors C Ekeby Häringe Hammersta gård Söderby Björsta Ådfjärden 0 1 2 km A Mot Nynäshamn Pendeltåg Mindre tätort Befintlig väg 73 Kringfartsled Figur 8. Nollalternativet (markerat med blå färg) visar den smala olycksdrabbade väg 73, som går mellan A och B. Alternativ E innebär bland annat att väg 73 får en kringfartsled och fyra körfält. Den gamla sträckan av väg 73 mellan C och D blir lokalväg med cykelled och gångvägar.

18 hälsokonsekvensbedömningar BEDÖMNING AV TRAFIKMILJÖ ÅR 2020, NOLLALTERNATIVET Prioriterade Mål och grupper bestämningsfaktorer Barn Vuxna/ Äldre Funk- Kroniskt Yrkes- Hela yrkesverk- tions- sjuka förare befolksamma hindrade ningen FOLKHÄLSOMÅL Säkra miljöer Skador i --- och produkter trafikmiljö (risk) Transport av farligt gods (risk) Oro/otrygghet för risker Ökad fysisk Stödjande --- aktivitet miljö för fysisk aktivitet MILJÖMÅL Frisk luft Halter av --- kvävedioxid Halter av --- partiklar Halter av --- kolväten God bebyggd miljö Buller --- Oförändrat Förbättring Försämring --- = Ej relevant = Prioriterad grupp som har stor hälsovinst/-risk av beslutet Figur 9. Nollalternativet i den här hälsomatrisen innebär att man inte gör något åt en olycksdrabbad väg som går genom många små samhällen. Med den förväntade trafikökningen på 70 procent kommer buller, luftföroreningar, risken för skador och andra bestämningsfaktorer för hälsan att förändras i negativ riktning i trafikmiljön till år 2020. Grupper som är särskilt sårbara eller redan har en dålig hälsa kommer att drabbas mer än befolkningen i sin helhet. Nollalternativet visar hur en redan problematisk trafikmiljö kommer att försämras ytterligare. Det är en kunskap som kan bli avgörande för vilket beslut som tas.

hälsokonsekvensbedömningar 19 BEDÖMNING AV TRAFIKMILJÖ ÅR 2020, ALTERNATIV E Prioriterade Mål och grupper bestämningsfaktorer Barn Vuxna/ Äldre Funk- Kroniskt Yrkes- Hela yrkesverk- tions- sjuka förare befolksamma hindrade ningen FOLKHÄLSOMÅL Säkra miljöer Skador i --- och produkter trafikmiljö (risk) Transport av farligt gods (risk) Oro/otrygghet för risker Ökad fysisk Stödjande --- aktivitet miljö för fysisk aktivitet MILJÖMÅL Frisk luft Halter av --- kvävedioxid Halter av --- partiklar Halter av --- kolväten God bebyggd miljö Buller --- Oförändrat Förbättring Försämring --- = Ej relevant = Prioriterad grupp som har stor hälsovinst/-risk av beslutet Figur 10. Alternativ E står här för ett nytt handlingsalternativ som skulle innebära att vägen får fyra körfält och att en kringfartsled byggs, huvudsakligen genom ett obebyggt område, där genomfartstrafik kan passera. Detta ger möjlighet till hastighetssänkningar på den ursprungliga vägen samt möjlighet att ta en del av vägutrymmet i anspråk för cykel- och gångvägar. Här kommer buller, luftföroreningar, risken för skador och andra bestämningsfaktorer för hälsan att förändras i positiv riktning i trafikmiljön till år 2020. Störst hälsovinster gör de grupper som är särskilt sårbara eller redan har en dålig hälsa.

20 hälsokonsekvensbedömningar Hälsa Alternativ med åtgärder Nollalternativet Utgångsläget HÄLSO- VINSTER Nutid Framtid Figur 11. Det kan visa sig vara stora skillnader i förutsättningarna för hälsa då man jämför nollalternativet och ett alternativ med åtgärder. 5. Följ upp och utvärdera hälsokonsekvensbedömningen UPPFÖLJNING RESULTAT ANALYS PLANERING SCREENING Några frågor som bör besvaras i utvärderingen är: Vilka av rekommendationerna accepterades av beslutsfattarna? Genomfördes det som beslutades? Hur fungerade HKB-processen, det vill säga kommunikationen med berörda aktörer och beslutsfattare? Vad gick bra och vad kunde ha gjorts bättre? Hur stämmer det faktiska utfallet med de syften som fanns med beslutet? Denna fråga kan besvaras först när exempelvis en plan eller ett program har genomförts vilket ofta kan ta lång tid. Ett alkoholprogram kan följas upp bland annat genom bestämningsfaktorn skadligt drickande, men det kan ta många år innan en negativ trend visar sig som sjuklig- eller dödlighet. Som framgår av frågorna ska utvärderingen omfatta både metod och process. Ett viktigt syfte med uppföljningen är att lära för framtiden för att öka kvaliteten och träffsäkerheten i de hälsokonsekvensbedömningar som görs.

hälsokonsekvensbedömningar 21 Utvecklingsarbete vid Statens folkhälsoinstitut Statens folkhälsoinstitut har regeringens uppdrag att bedriva metodutvecklingsarbete för HKB, samt att pröva HKB på ett antal beslutsunderlag av strategisk betydelse för folkhälsan (3). Vidare ska Statens folkhälsoinstitut stödja arbetet med tilllämpningen av HKB på lokal, regional och nationell nivå. Metodutvecklingsarbete har genomförts bland annat i form av fallstudier med denna vägledning som bas. De första fallstudierna omfattar HKB för vägtrafikprojekt, mobiltelefonisystem (3G) och regionala utvecklingsprogram. Vägtrafikprojektet är exempel på en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som har kompletterats med en HKB. I det regionala utvecklingsprogrammet kommer HKB:n in som en del av miljöbedömningen av planer och program (MiPP) med syfte att se hur social hållbarhet tillgodoses. Statens folkhälsoinstitut har även en hemsida (www.fhi.se) som syftar till att fungera som en arena för alla som är intresserade av HKB. Där kan erfarenhetsutbyte ske och lärande exempel publiceras.

22 hälsokonsekvensbedömningar Ordlista Bestämningsfaktorer för hälsan Varje faktor som påverkar hälsotillståndet eller andra karakteristika som studeras (8). Buller Icke önskat ljud som kan leda till skada eller störning hos människor (9). Här finns även normer att referera till. Hälsokonsekvensbedömning (HKB) 1. Det gängse begreppet för Health Impact Assessment på svenska är hälsokonsekvensbeskrivningar eller hälsokonsekvensbedömningar. Vid ett internationellt arbetsmöte med bland andra representanter för WHO, då rapporten Hälsokonsekvensbedömningar. Från teori till praktik togs fram, valdes begreppet hälsokonsekvensbedömningar (10). 2. En kombination av metoder genom vilka politiska beslut, ett program eller ett projekt bedöms utifrån sina möjliga effekter på hälsan i en befolkning samt fördelningen av dessa effekter inom befolkningen. Hälsokonsekvensbeskrivning (HKB) I princip detsamma som hälsokonsekvensbedömning, se ovan. Vissa organisationer använder begreppet hälsokonsekvensbeskrivning. På lokal och regional nivå väljs ofta att använda begreppet hälsokonsekvensbeskrivningar såsom i HKB-verktyget från Sveriges Kommuner och Landsting. Valet av begrepp har skett i analogi med miljökonsekvensbeskrivningar, vilket är det uttryck som används i lagstiftningen (11). Nollalternativ Det handlingsalternativ där inga förändringar (utom redan beslutade) görs och som jämförs med ett eller flera alternativ där åtgärder genomförs (12). MiPP Miljöbedömningar av planer och program. MKB Miljökonsekvensbeskrivningar. VILL DU VETA MER? Olsson B, red. Hälsokonsekvensbedömningar. Från teori till praktik. Rapport från ett internationellt arbetsmöte på Nordiska hälsovårdshögskolan den 28 31 oktober 1999. NVH-rapport 2001:2, FHI-rapport 2001:21. Göteborg: Nordiska hälsovårdshögskolan; 2001. Statens folkhälsoinstitut. Modell och metoder för Hälsokonsekvensbedömningar (HKB). F-serie 2001:9. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; 2001. National Institute of Public Health. The need for Public Health Impact Assessment. Screening the terms of reference of Swedish official government reports. Report No. 2004:41. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; 2004. För mer info om HKB och publikationer hänvisas till FHI:s webbplats www.fhi.se.

hälsokonsekvensbedömningar 23 Bilaga Målområden med bestämningsfaktorer som underlag för hälsokonsekvensbedömningar Statens folkhälsoinstitut har tagit fram en checklista att använda vid hälsokonsekvensbedömningar. Den bygger på de bestämningsfaktorer för hälsa som tagits fram inom folkhälsopolitikens elva målområden. Bestämningsfaktorerna har identifierats utifrån aktuell kunskap om de sociala och miljömässiga förhållanden i samhället som har betydelse för hälsan, liksom kunskap om våra levnadsvanors betydelse för hälsan. De berör förhållanden inom samtliga samhällsområden som tillsammans skapar förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Checklistan är en bruttolista där de bestämningsfaktorer som är mest relevanta för en hälsokonsekvensbedömning plockas ut och används. Här visas exempel från checklistan för några målområden som har en nära koppling till de exempel som har behandlats i denna rapport. Dessa är: Målområde 1: Delaktighet och inflytande i samhället Målområde 2: Ekonomisk och social trygghet Målområde 5: Sunda och säkra miljöer och produkter Målområde 9: Ökad fysisk aktivitet Den fullständiga checklistan finns på Statens folkhälsoinstituts hemsida: www.fhi.se. 1. Delaktighet och inflytande i samhället Hur kommer förslaget att påverka... Förutsättningar för demokratisk delaktighet? Demokratisk delaktighet avser delaktighet och inflytande i samhället via den politiska arenan. Detta kan uttryckas exempelvis genom medlemskap i politiska partier, genom representation i beslutande församlingar eller genom deltagande i allmänna politiska val. Förutsättningar för jämställdhet? Jämställdhet innebär att kvinnor och män har lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter att vårda barn och hem, ha ett arbete som ger ekonomiskt oberoende och att kunna delta i politiska, fackliga och andra aktiviteter i samhället.

24 hälsokonsekvensbedömningar Risken för diskriminering? Diskriminering reducerar vissa gruppers möjlighet till delaktighet och inflytande i samhället. Särskilt allvarlig är den diskriminering som utestänger människor från arbetsmarknaden samt särbehandlar människor i arbetslivet, eftersom arbete för de allra flesta är grunden för en lyckad integration och ett hälsosamt liv. Förutsättningar för deltagande i kulturaktivitet? Med deltagande i kulturaktivitet avses exempelvis att gå på teater, bio, idrottsevenemang, museum, delta i kulturmiljöarbete eller musicera, besöka kyrka eller bibliotek. Det kan också innebära eget skapande. Förutsättningar för socialt deltagande? Människors hälsa formas i ett samspel mellan individuella förutsättningar och den omgivande sociala miljön. För att må bra har människor behov av att känna delaktighet och möjlighet att påverka sina egna liv och samhällsutvecklingen. Socialt deltagande är även en förutsättning för att kunna förstå det samhälle man lever i. Socialt deltagande kan ta sig många olika uttryck, exempelvis att medverka i föreningslivet, skriva insändare i tidningar/tidskrifter eller att delta i demonstrationer. Att vara med på en sammankomst med släkt eller vänner är också en form av socialt deltagande. Förutsättningar för socialt stöd? Människors sociala relationer är av stor betydelse för det egna välbefinnandet och för möjligheten att handskas med redan uppkomna hälsoproblem. Socialt stöd har framför allt betydelse för hälsan genom att minska individens utsatthet för stress. Socialt stöd kan vara emotionellt, men också praktiskt i form av råd och vägledning i en besvärlig situation, hjälp med barnpassning eller möjlighet att få del av resurser som man själv saknar, exempelvis att kunna låna en bil, dator eller pengar. Fysisk tillgänglighet? Tillgänglighet är en grundläggande förutsättning för människors delaktighet i samhället. En otillgänglig omgivning inskränker rörligheten och valfriheten. Att inte kunna ta sig dit man vill därför att miljön inte är tillgänglig innebär att inte kunna bestämma över sin tillvaro. Gruppen funktions-

hälsokonsekvensbedömningar 25 hindrade har en särställning i detta avseende. Det kan handla om att vara beroende av färdtjänst för att kunna umgås med vänner eller ta sig till grönområden. Trappor, byggnader utan hiss och otillgängliga allmänna färdmedel är sådant som människor med funktionshinder ständigt möter, vilket innebär en ständig beredskap att ändra planerna. Allt detta kan bidra till att skapa och förstärka utanförskap, maktlöshet och ett praktiskt beroende av andra människor. En konsekvens är att hälsan påverkas negativt. 2. Ekonomisk och social trygghet Hur kommer förslaget att påverka... Människors ekonomiska villkor? Människors hälsa, både den fysiska och den psykiska, förbättras med ökande inkomst. Det finns flera teorier om inkomstens betydelse för hälsan. Inkomsten påverkar exempelvis materiella villkor, såsom kvaliteten på en individs eller familjs boende, liksom kvaliteten på mat, kläder, transportmöjligheter och tillgång till rekreation och fysiska aktiviteter. En ekonomiskt utsatt situation, som inte bara är tillfällig, är däremot negativt för både den fysiska och psykiska hälsan. Det finns också ett omvänt samband där ohälsa påverkar den enskildes sociala och ekonomiska situation. Möjlighet till sysselsättning? Förvärvsarbete är inte bara den viktigaste källan till inkomster och försörjning, utan i stor utsträckning också till möjligheten att bli delaktig i samhällets aktiviteter, att utvecklas samt utveckla relationer till andra. Tillgång till utbildning? Det finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och hälsa som visar att ju högre utbildning människor har, desto bättre är deras hälsa i genomsnitt. Det förklaras av att utbildningsnivån avgör individens position på arbetsmarknaden och därigenom tillgång till materiella resurser, liksom risken att utsättas för fysiska och psykosociala riskfaktorer i arbetsmiljön. Utbildningsnivå har vidare ett starkt samband med hälsorelaterade levnadsvanor. Tillgång till bostad? Boendet är av grundläggande betydelse för hälsan. Den som inte har drägliga boendeförhållanden har svårt att klara basala delar av tillvaron, till

26 hälsokonsekvensbedömningar exempel utbildning, arbete och sociala kontakter. Tillgång till en bra bostad samt en god fysisk och social miljö i anslutning till boendet är viktiga faktorer som kan antas påverka människors hälsa och välbefinnande i positiv riktning. En aspekt av bostadens kvalitet är bostadsutrymme. Från hälsosynpunkt är det framför allt extrem trångboddhet som bör uppmärksammas eftersom en sådan boendesituation innebär ökad risk för sömnbrist, stress, rygg- och luftvägsproblem samt svårigheter att klara läxor och lek. Förutsättningar för trygghet i närmiljön? Trygghet är ett av de mest grundläggande och starkaste mänskliga behoven och är centralt för människors välbefinnande. Otrygghet kan bero på många olika faktorer som exempelvis risken för att råka ut för trafikolyckor eller andra olycksfall. Under detta målområde avses känslan av trygghet i förhållande till risken att utsättas för brott mot person utanför bostaden. Trygghet behöver inte ha sin grund i faktiskt registrerad brottslighet eller i risken för att själv bli utsatt för våld. Det finns ett samband mellan känslan av trygghet i närmiljön och självskattad fysisk och psykisk hälsa. En miljö som upplevs som otrygg begränsar människors rörelsefrihet och möjlighet att använda bostadsmiljön eller omgivande miljön för exempelvis rekreation och fysisk aktivitet. När det gäller psykisk hälsa kan den undermineras av den stress det innebär att leva i ett område som känns otryggt. 5. Sunda och säkra miljöer och produkter Hur kommer förslaget att påverka... Exponering för luftföroreningar? Som mått på luftföroreningar används kvävedioxid, marknära ozon och partiklar. En ökning av dygnsmedelvärdet av kvävedioxid medför en ökning av antal dödsfall. För mer specifika beräkningar se WHO Air Quality Guidelines (andra utgåvan, Genève, 2000). Hälsoeffekter av marknära ozon har påvisats även vid lägre halter än nuvarande gränsvärde. Ozon ger cirka 2 000 förtida dödsfall årligen. Även exponering för partiklar har visat sig vara en mycket stor hälsorisk, cirka 5 000 förtida dödsfall årligen. Exponering för långlivade organiska ämnen? Vi exponeras för ett stort antal olika organiska miljöföroreningar, av vilka ett antal kan ge upphov till cancer, utvecklings- och reproduktionsstörningar och försämrat immunförsvar. Exponeringen kommer i första hand från livsmedel, där feta animalier, som fet fisk, feta mejeriprodukter och kött, innehåller förhöjda halter. En särskilt känslig grupp är barn, då många

hälsokonsekvensbedömningar 27 miljögifter anses ha skadliga effekter på utvecklingen under foster- och nyföddhetsperioden. Därför är det även särskilt befogat att beakta kvinnors exponering. Spädbarn som ammas är också en potentiell riskgrupp, men fördelarna med amning anses överväga eventuella risker. Exponering för UV-strålning? UV-strålningen har ökat på grund av uttunningen av ozonskiktet och kan ge upphov till hudcancer. Sättet att sola har mycket stor betydelse för risken att utveckla cancer. Exponering för buller? Buller är den störning som berör flest antal människor i Sverige. Bullret ger upphov till psykologiska och fysiologiska stressrelaterade symtom och påverkar det allmänna välbefinnandet. Senare års forskning tyder även på att risken för hjärt-kärlsjukdom kan öka vid höga bullernivåer orsakade av flyg- och vägtrafik. I bostäder är de kritiska effekterna av buller att sömn, vila och avkoppling störs samt att möjligheten att samtala och uppfatta tal begränsas. Vid förskolor och skolor är de kritiska effekterna möjlighet att uppfatta tal, sämre läsförståelse och upplevelse av att bli störd, liksom i vissa fall koncentrationssvårigheter, trötthet och stressreaktioner. På vårdhem och sjukhus är de kritiska effekterna att sömn och återhämtning störs. Exponering för radon? Radon i bostäder, på grund av markförhållanden och blåbetong, är den dominerande källan till exponering för joniserande strålning i vårt land. Det finns ett klart samband mellan beräknad radonexponering och lungcancerrisk. En kraftig samverkan finns dessutom mellan radon och rökning. Risken att skadas? Skaderisker kan uppstå i olika miljöer, exempelvis i arbets-, trafik-, bostads-, skol- och fritidsmiljöer. Skador kan ske genom olycksfall, men de kan också vara självtillfogade eller ha uppkommit genom våldshandlingar. Skaderisker kan också uppkomma i samband med användning av olika produkter.

28 hälsokonsekvensbedömningar 9. Ökad fysisk aktivitet Hur kommer förslaget att påverka... Förekomst av stödjande miljöer för fysisk aktivitet? En stödjande miljö för fysisk aktivitet gör det enkelt och naturligt att vara fysiskt aktiv i det vardagliga livet. Det innebär tillgång till allmänna kommunikationer (som gör att man rör sig mer än då man tar bilen), gång- och cykelbanor samt närhet till grönområden. Fysisk aktivitet är en förutsättning för en god fysisk, mental och social hälsoutveckling. Närhet och tillgänglighet till faciliteter för fysisk aktivitet? Det bör finnas grönområden för rekreation och fysisk aktivitet inom 5 10 minuters gångavstånd från bostaden.

hälsokonsekvensbedömningar 29 Referenser 1. En svensk strategi för hållbar utveckling ekonomisk, social och miljömässig. Skr. 2003/04:129. Stockholm: Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet; 2004. 2. Prop 2001/02:55 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier. 3. Prop 2002/03:35 Mål för folkhälsan. 4. Prop 2003/04:116 Miljöbedömningar av planer och program. 5. Strategiska miljöbedömningar ett användbart instrument i miljöarbetet. Rapport 5109. Stockholm: Naturvårdverket; 2000. 6. Med fokus på hälsan. Hur kan man beskriva hälsokonsekvenser av politiska beslut? Stockholm: Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet; 1998. 7. Hälsokonsekvensbedömning av ett vägtrafikprojekt: Fallstudie väg 73. Rapport R 2005:38. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; 2005. 8. Janlert U. Folkhälsovetenskapligt lexikon. Stockholm: Natur och Kultur; 2000. 9. SOU 1993:65 Handlingsplan mot buller. 10. Olsson B, red. Hälsokonsekvensbedömningar. Från teori till praktik. Rapport från ett internationellt arbetsmöte på Nordiska hälsovårdshögskolan den 28 31 oktober 1999. NVH-rapport 2001:2, FHI-rapport 2001:21. Göteborg: Nordiska hälsovårdshögskolan; 2001. 11. Statens folkhälsoinstitut. Modell och metoder för Hälsokonsekvensbedömningar (HKB). F-serie 2001:9. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; 2001. 12. Ds 2000:1 Kommittéhandboken.

30 hälsokonsekvensbedömningar Egna noteringar

hälsokonsekvensbedömningar 31

32 hälsokonsekvensbedömningar

Det övergripande målet för regeringens politik är hållbar utveckling. Det blir därför mer och mer aktuellt att i olika utredningar beskriva konsekvenserna av både miljömässig och social hållbarhet. Men hur bedömer man då om ett beslutsunderlag leder till social hållbarhet? Den här rapporten visar hur man som utredare kan gå till väga. Vägledningen är upplagd så att den lätt ska kunna komplettera miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och miljöbedömningar av planer och program (MiPP). Därmed skapas förutsättningar för kunskapsrika beslut som leder till både social och miljömässig hållbarhet. Vägledningen har testats i ett antal fallstudier tillsammans med representanter för centrala myndigheter och kommuner och anpassats utifrån de erfarenheter som gjorts. Rapporten vänder sig till handläggare inom myndigheter på central, regional och lokal nivå, men även till politiker, konsulter och utredare inom näringslivet. Statens folkhälsoinstituts uppdrag är att främja hälsa samt förebygga sjukdomar och skador genom att förse i första hand regeringen, statliga myndigheter, kommuner och landsting med kunskap. Institutets verksamhet bedrivs på vetenskaplig grund. Statens folkhälsoinstitut Distributionstjänst 120 88 Stockholm Fax 08-449 88 11 E-post fhi@strd.se Internet www.fhi.se Rapport R 2005:39 ISSN 1651-8624 ISBN 91-7257-386-4