Juridiska fakultetsnämnden YTTRANDE Dnr SU 302-0521-05 2005-05-10 Utrikesdepartementet Remiss: Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg (SOU 2004:132) Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats yttra sig i rubricerade ärende, får härmed anföra följande. Sammanfattning Utredningen om tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer med oklar identitet eller oklar resväg uppvisar en uppseendeväckande brist på kunskap om de processuella förutsättningarna för prövningen av frågor om uppehållstillstånd och om svenska myndigheters utredningsansvar och skyldighet att enligt rättspraxis iaktta officialprincipen. Förslaget måste betraktas som ett försök att övervälta ett myndighetsansvar på den enskilde och avstyrkes därför i sin helhet. Det problem för den utredande myndigheten, som utan tvivel föreligger - och som man genom utredningens förslag försöker bemästra genom att endast bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg åt personer som i dagsläget erhåller permanent uppehållstillstånd - måste lösas i annan ordning, inom ramen för myndighetens ansvar. I vart fall kan oklar resväg inte utgöra ett hinder för permanent uppehållstillstånd, eftersom frågan om resväg endast utgör en forumfråga och presumtionen måste vara att Sverige är rätt forum för prövning av asyl när flyktingen befinner sig här. Det ankommer således på myndigheten att motbevisa denna presumtion, vilket i sin tur innebär att ansvaret för utredning och bevis om resväg inte kan läggas på den asylsökande. Bevisfrågor vid prövning av uppehållstillstånd Den som vill ianspråktaga en rättighet har att påvisa att han/hon uppfyller kriterierna för denna rätt. Bevisbördan för utverkande av en rättighet eller förmån ligger alltså på den enskilde. Något undantag från denna princip inom förvaltningsrätten har inte gjorts för asylrätten, varken i Sverige eller internationellt, trots att det är förenat med särskilda praktiska svårigheter för en flykting (som befinner sig utanför sitt hemland och i konflikt med hemlandets regim) att föra bevis om grunderna för sin rätt. Inte desto mindre uppställs alltså kravet att den asylsökande ska visa att han/hon har rätt till skydd (och därmed till uppehållstillstånd). För att inte denna bevisbörda skall bli alltför svår skiljer man emellertid mellan bevisbördan och bevisföringsbördan. Normalt sett följs bevis-
sid. 2 börda och bevisföringsbörda åt i en process, men i situationer då en enskild står mot en betydligt resursstarkare part (exempelvis ett storföretag eller en myndighet) lägger man en del av bevisföringsbördan (eller vad som i detta fall lämpligare bör betecknas som en utredningsbörda) på den starkare parten. Så är fallet inom asylrätten. Den asylsökande ska uppfylla sin del av utredningsbördan genom att stå till förfogande som informationskälla och i förekommande fall understödja sina muntliga uppgifter med skriftlig dokumentation. I sakens natur ligger alltså att flyktingen inte kan åläggas att i processen lägga fram andra skriftliga bevis än sådana han/hon har i sin besittning. Därmed har han/hon uppfyllt sin bevisföringsbörda och utredningsbördan övergår på myndigheten, som har att utreda de omständigheter som ska läggas till grund för prövningen av uppehållstillstånd. Myndigheten kan således aldrig även om det är praktiskt möjligt i det enskilda fallet begära att en asylsökande skall inhämta handlingar från hemlandet. I stället står myndigheten risken för att utredningen blir bristfällig och i de fall det åtminstone är övervägande sannolikt att den sökande har flyktinggrund och riskerar förföljelse vid återsändandet skall hans/hennes uppgifter tagas för goda. Myndigheten står risken för bristande utredning och flyktingen får tillgodoräkna sig the benefit of the doubt. Den praktiska svårigheten vid dokumentlöshet bör därför framför allt uppkomma i situationer då den asylsökande bevisligen förstört (eller undanhåller) sina dokument i samband med asylprocessens inledande, exempelvis direkt efter ankomsten. Frågan är då om - och i så fall hur - denna brist kan läggas den sökande till last. Principiellt sett utgör bristen en risk för att flyktingen kan anses ha brustit i uppfyllandet av (sin del av) utredningsbördan, men huruvida så är fallet eller inte måste avgöras från fall till fall. Om dokumentlösheten kan repareras genom tillräckligt utförliga och kontrollerbara muntliga uppgifter skall den heller inte inverka menligt på prövningen, inte heller om dokumentförstörelsen skett mot bättre vetande (exempelvis på uppmaning av smugglare, ett undantag som även utredningen godtar, se s.104). Men inte ens om den sökande medvetet valt att frånhända sig sina dokument kan denna omständighet användas som en presumtion för att personen försöker utverka en asylrätt på falska grunder eller för bristande trovärdighet när det gäller påstådd flyktinggrund. Den enda rimliga rättsverkan som bör kunna följa på medveten dokumentlöshet är att den sökande inte kan få tillgodoräkna sig the benefit of the doubt. Om myndighetens utredning inte bringar klarhet i de omständigheter som är relevanta för bedömningen av flyktinggrunden, kan den bedömande instansen hamna i det läge att det visserligen är övervägande sannolikt att flyktinggrund föreligger, men att det fulla beviskravet för uppehållstillstånd (sannolika skäl) inte är uppfyllt. Beror bristen på myndigheten skall permanent uppehållstillstånd ändå ges i den situationen, men beror bristen på den sökandes medvetna dokumentlöshet hamnar bedömaren i ett dilemma. Det är detta dilemma som utredningen nu försöker lösa genom att föreslå lösningen att man i denna situation endast ska ge tillfälligt uppehållstillstånd. Förhoppningen tycks vara att man inom den tid som gäller för det tillfälliga tillståndet ska nå klarhet om identitet m.m. och därmed erhålla ett fullgott utredningsunderlag. Under denna tid används själva tidsbegränsningen, men också de begränsningar av de samhälleliga rättigheterna som följer därav, som en utpressning mot den asylsökande. Denna lösning kan inte anses godtagbar, eftersom den innebär att myndigheten försöker överflytta en del av sin utredningsbörda på sökanden. Att så är fallet framstår med all önskvärd tydlighet om man särskilt granskar de konkreta åtgärder, som utredningen
sid. 3 menar att den asylsökande skall vidta för att medverka till utredningen om identitet och resväg, bl.a. göra allvarliga försöka att få tag på släktingar och vänner som i sin tur skulle hjälpa utlänningen att sända hit identitetshandlingar som har blivit kvar i hemlandet. Att på detta sätt lägga över en del av myndighetens ansvar på den enskilde innebär att bortse från de särskilda premisser som gäller för asylprocessen (genom konflikten med hemlandets regim) och att låta brister i utredningen gå ut över den asylsökande står i strid mot asylprocessens allmänna grunder. Eftersom rättsföljden av ett avslagsbeslut är att den sökande återsändes till sitt hemland och därmed riskerar allvarlig förföljelse om beslutet är felaktigt, kan man inte jämställa prövningen av uppehållstillstånd (på asylgrund) med exempelvis ett beslut om socialbidrag eller bygglov. Den enskildes rättssäkerhet kan således inte i dessa fall inskränkas med hänvisning till att en viss utredningssituation framstår som besvärlig för myndigheten. I detta sammanhang vill nämnden också påpeka att valet av utredare, en representant för myndigheten, varit olämpligt ur neutralitetssynpunkt och att utredningen uppvisar en anmärkningsvärd partiskhet till förmån för myndighetens intressen. Inte bara de föreslagna lagändringarna utan även beskrivningen av de rättsliga och praktiska problem som oklar identitet skapar (s.54ff) bygger på ett ensidigt myndighetsperspektiv. Utredningen bortser också konsekvent ifrån att myndigheten (MIV) i den kommande asylprocessen får en ställning som part och att tvåpartsprocessen påverkar fördelningen av utredningsansvaret (mellan enskild, myndighet och domstol). Detta problem försöker utredningen i stället bemästra genom att hindra överklagande av de tillfälliga uppehållstillstånd som man vill införa, vilket alltså medför att dessa ärenden stannar hos verket. Dessutom är (den torftiga) beskrivningen av rättsläget i andra länder (s.56ff) till stora delar inkorrekt framställningen ger sken av att hårdare regler för dokumentlösa gäller i dessa andra länder och att det är betydande skillnader länderna emellan när det gäller tolkningen av dokumentlöshet. I själva verket är enhetligheten betydande och ingenstans i de genomgångna länderna finns den extrema lösning (med endast tidsbegränsade tillstånd) som utredningen nu föreslår för Sveriges del. Utredningens förslag är sammantaget bara ett försök från Migrationsverket att dels vinna tid för fortsatt utredning, dels pressa den sökande att medverka till denna utredning. Eftersom fortsatt utredning ändå måste ske (om man ger tidsbegränsat tillstånd) och eftersom man (med hänvisning till asylrättens allmänna grunder) inte kan begära att den sökande skall göra mer för utredningen än vad han kan åstadkomma redan vid ankomsten, är förslaget inte bara felaktigt utan även onödigt. Om det ändå finns en möjlighet att förslaget tas på allvar och skall läggas till grund för en proposition, vill nämnden särskilt påpeka ett förhållande: Man kan inte jämställa oklarhet beträffande resväg med oklarhet om identitet. Oklarhet om resväg saknar betydelse för bedömning av flyktinggrund och förföljelserisk. Visserligen kan lögn om resväg i någon mån inverka på trovärdighetsbedömningen i övriga delar, men i huvudsak handlar frågan om hur flyktingen kommit till Sverige om rätt forum. Eftersom man skall söka asyl i det land till vilket man flytt (första asyllandsprincipen) handlar frågan om resväg om i vilket land flyktingsskälen ska prövas. Presumtionen är att det land i vilket ansökan inges också är rätt asylland, vilket innebär att det ankommer på myndigheten att motbevisa denna presumtion. Kan presumtionen om rätt forum motbevisas skall ansökan (och därmed även flyktingen) avvisas till rätt land för prövningen. Om myndigheten däremot inte kan motbevisa presumtionen skall asylprövningen göras utan hänseende till denna eventuella oklarhet. Praktiskt sett innebär detta att en flykting kan
sid. 4 ha vissa möjligheter att dölja vistelse i annat land på vägen genom att förstöra sina resedokument vid ankomsten till Sverige. Detta är en risk som myndigheten måste löpa och som myndigheten får försöka minska genom samarbete med andra länder (exempelvis inom EU), men som inte kan övervältras på den asylsökande. Asyl är en rättighet och huruvida denna rättighet ianspråktas i landet A eller landet B är en administrativ/formell och inte en materiell fråga. Oklarhet om resväg kan alltså inte användas som ett skäl att endast bevilja tillfälligt uppehållstillstånd. När det däremot gäller identiteten är den en del av flyktinggrunden (den materiella frågan). Utan att veta vem en person är kan den kategoritillhörighet som (enligt lag) ger flyktingstatus inte prövas. Detta betyder inte att det behöver vara styrkt att en flykting är identisk med en viss individuell identitetsklassifikation (namn i folkbokföring, personnummer, fingeravtryck etc.) i ett referensregister för att identiteten ska kunna anses tillräckligt säker för att medge prövning av flyktinggrund och förföljelserisk. Man kan alltså inte uppställa krav på att en flykting ska kunna identifiera sig genom passhandling, id-kort eller liknande det räcker att det finns sannolika skäl för att han/hon är den som han utger sig för att vara. Det betyder också att en person med flyktingsskäl har rätt till skydd även om han/hon uppgivit en falsk identitet (om man i ett andra skede har klart för sig vem personen egentligen är). Lika lite som resvägen är således identiteten någon avgörande fråga för prövningen, men eftersom den (till skillnad från resvägen) utgör en viktig del av prövningen av flyktinggrunden är oklar identitet ett centralt bevisproblem. I princip kan man inte fatta ett (korrekt) beslut i frågan om (permanent) uppehållstillstånd förrän man har nått viss klarhet om identiteten, vilket betyder att utredarna får ägna mycket tid och resurser åt sådan utredning i fall när den sökande saknar id-handlingar. Om det hade funnits en frist inom vilken ett beslut om PUT måste fattas hade förslaget om tidsbegränsade tillstånd kunnat vara en vettig lösning (för att få mer tid för utredningen), men som lagstiftningen nu ser ut finns det inget behov av denna reform. Då det vore rättsvidrigt att använda tidsbegränsningen som en press på sökanden blir den faktiska följden status quo: Identitetsfrågan ska helt enkelt utredas av myndigheten tills det finns ett godtagbart underlag för beslut i tillståndsfrågan. Även om det skulle anses principiellt godtagbart är det i sig ytterst tveksamt om några påtryckningar på den asylsökande kan befrämja utredningsresultaten när det gäller oklar identitet. Sådan oklarhet kan föreligga därför att a) den sökande varken kan eller vill b) kan, men inte vill, eller c) vill, men inte kan, lägga fram bevis om sin identitet. Den som både kan och vill presentera sådana handlingar utgör heller inget problem (inom ramen för den gängse prövningen), medan ingen förbättring åstadkommes när det gäller de övriga kategorierna. Har man inte möjlighet att skaffa några bevis, eftersom man varit och är förföljd av myndigheterna i hemlandet, blir de egna bevismöjligheterna inte bättre över tid. Har man inget intresse av att skaffa några handlingar eftersom man uppgivit en falsk identitet kommer man givetvis inte heller att göra några ansträngningar under tiden för ett tillfälligt tillstånd (utom möjligen att presentera falska handlingar, som kräver ytterligare utredning). Den enda processuella funktion det tidsbegränsade tillståndet skulle kunna ha är att kunna använda flyktingens passivitet som ett indicium för falsk identitet, men den presumtionen räcker ingen vart eftersom myndigheten har utredningsbördan. I stället blir effekten av tidsbegränsningen att de flyktingar, som verkligen är förföljda, drabbas av ytterligare press, ovisshet och misstroende.
sid. 5 Avslutningsvis ser sig nämnden tvungen att ifrågasätta såväl behovet av reformen som huruvida reformen verkligen skulle kunna få den i utredningen uppgivna åsyftade effekten: Att underlätta målgruppens integration i det svenska samhället. Målgruppen utgörs av ca 1 600 personer som idag får permanent uppehållstillstånd, då de enligt Migrationsverkets bedömningar sannolikt är berättigade härtill. Denna grupp föreslås nu, enligt det lagda förslaget, isoleras från resten av samhället i vilket de enligt utredaren genom reformen bättre skall integreras genom att de fråntas rätten att arbeta, hänvisas till att bo i flyktingförläggning under maximalt fyra år och tilldelas en lägre dagsersättning än övriga flyktingar. Efter dessa år, maximalt fyra, skall de erhålla permanent uppehållstillstånd, arbetstillstånd samt rätt att bosätta sig där de vill, men detta får då ske med den tunga belastningen av att inte ha haft en anställning under hittillsvarande vistelse i landet.