STS Research Reports No 3 Kärnavfallet och demokratins gränser Förstudien i Nyköping 1995-2001 Hanna Sofia Johansson, Rolf Lidskog & Göran Sundqvist GÖTEBORGS UNIVERSITET Avdelningen för humanteknologi och vetenskapsstudier
Kärnavfallet och demokratins gränser Förstudien i Nyköping 1995-2001
STS Research Reports No 3 2002 Hanna Sofia Johansson, Rolf Lidskog, Göran Sundqvist ISSN 1650-4437 ISBN 91-973868-2-0 Distribution: Avdelningen för teknik- och vetenskapsstudier Göteborgs universitet Box 700 SE 405 30 Göteborg Sweden hannasofia.johansson@sts.gu.se rolf.lidskog@sam.oru.se goran.sundqvist@sts.gu.se
Innehåll 1. Inledning 5 1.1 Utredningsuppdraget 6 1.2 Studiens syfte, metod och material 6 2. Kärnavfallspolitik 10 2.1 Kärnavfallet i internationell belysning 10 2.2 Utvecklingen av den svenska kärnavfallspolitiken 12 2.3 Sökandet efter plats 13 3. Vetenskap, politik och demokrati 17 3.1 Gränsarbete, vetenskap och politik 17 3.2 Demokratimodeller 20 Representativ demokrati 21 Participatorisk demokrati 24 Deliberativ demokrati 25 Teknokrati 27 4. Förstudien i Nyköpings kommun 30 4.1 Starten 31 Bildandet av informations- och beredningsgruppen 31 Tjänstemannagruppen bildas 32 Referensgruppen tillsätts 33 4.2 Genomförandet 34 Informations- och beredningsgruppen 34 Tjänstemannagruppen 41 Referensgruppen 42 SKB 45 Rädda Fjällveden 47 Länsstyrelsen 48 Media 49 Övriga grupper 50 4.3 Avslutningen 51
5. Definitioner och demokrati i praktiken 53 5.1 Kärnavfallet, förstudien samt den politiska hanteringen 53 Kärnavfallets karaktär 54 Förstudiens kommunala organisering 59 Vems ansvar? 61 5.2 Definitionernas makt 66 Aktörer skapade genom kommunens förstudiearbete: IoBs herravälde 66 Enskilda föreningar mäktiga ibland 70 De tysta och oansvariga aktörerna 73 5.3 Demokratimodellerna i praktiken 78 Representativ demokrati 79 Participatorisk demokrati 82 Deliberativ demokrati 84 Teknokrati 86 6 Teknokrati, ansvarsuppdelning eller dialog? 89 6.1 Demokrati och definition 89 6.2 Teknokrati, ansvarsuppdelning eller dialog? 91 6.3 Avslutning 95 Sammanfattning 96 Referenser 99 Bilaga 1: Deltagare i arbetsgrupperna 104 Bilaga 2: Intervjupersoner 106
1. Inledning Den svenska kärnkraften genererar restprodukter i form av radioaktivt avfall. Avfallet består av två delar: driftavfall och använt kärnbränsle. Driftavfallet till exempel utbytta delar, vattenfilter från reaktorernas kylsystem samt rivningsavfall är låg- och medelaktivt avfall och planeras att förvaras skilt från människan i upp till 500 år. Det använda kärnbränslet är högaktivt och kräver en säker förvaring i 100.000 år. Enligt svensk lagstiftning åligger det kärnkraftägarna att ansvara för att avfallet tas om hand och slutförvaras på ett säkert sätt. Detta görs av det gemensamt ägda bolaget SKB (Svensk kärnbränslehantering AB). Idag finns ett utvecklat system för omhändertagandet av det låg- och medelaktiva avfallet. Det gjuts in i betong eller förvaras i containrar i anläggningen SFR (slutförvar för radioaktivt driftavfall) vid Forsmarks kärnkraftverk, Östhammars kommun. Systemet för omhändertagande av det högaktiva kärnavfallet är ännu inte färdigutvecklat. Idag finns ett system som täcker kärnavfallets väg från kärnkraftverk till mellanlagring i CLAB (centralt mellanlager för använt kärnbränsle) som är placerat vid Oskarshamns kärnkraftverk. Enligt SKBs nuvarande planer ska kärnavfallet mellanlagras minst trettio år i detta lager, sedan inkapslas i stål- och kopparkapslar för att därefter transporteras till den kommun där bergrum på 500-700 meters djup är utsprängda för att bli slutstation för avfallet. Kapslarna deponeras i hål och omges av bentonitlera. När allt kärnavfall är deponerat försluts bergrummet. I dagsläget pågår i SKBs regi forskning och utveckling av hur kapslarna ska konstrueras samt sökande efter ett område i en kommun som ska bli plats för slutförvaret. År 1992 gick sökandet efter en plats för djupförvaret in i en ny fas. SKB började då söka kommuner som var intresserade av att bli föremål för studier för deras eventuella lämplighet som plats för slutförvaring av använt kärnbränsle. Förstudier har idag genomförts i totalt åtta kommuner. I december år 2000 formulerade SKB en plan för det fortsatta arbetet. Nästa steg efter förstudier är att göra platsundersökningar i tre kommuner Oskarshamn, Tierp och Östhammar där noggranna studier av berggrunden görs genom borrningar. SKB pekade också ut Nyköpings kommun som av fortsatt intresse, men eftersom borrningar utförts där under 1980-talet skulle inga ytterligare sådana behöva utföras. Regeringen har granskat SKBs plan och ställt sig positiv, och i december 5
år 2001 accepterade Östhammars kommun SKBs förslag om att bli föremål för en platsundersökning, medan Oskarshamn och Tierp kommer att ge besked till SKB under år 2002. Statens kärnkraftinspektion (SKI) har gett ekonomiskt stöd till kommunernas arbete med att följa SKBs förstudier. Denna utvärdering är finansierad genom det anslag SKI ställt till Nyköpings kommuns förfogande för att följa SKBs arbete med förstudien. 1.1 Utredningsuppdraget Under åren 1995-2000 genomförde SKB en förstudie i Nyköpings kommun. En organisation upprättades inom kommunen med syfte att följa SKBs arbete. En informations- och beredningsgrupp (IoB) skapades med ansvar för ledningen av kommunens arbete med förstudien. Därutöver inrättades en tjänstemannagrupp samt en referensgrupp. Den förra bestod av tjänstemän från olika förvaltningar som berördes av förstudien, och den senare av representanter från lokala föreningar (se bilaga 1). SKB meddelade i slutet av år 2000 att de avsåg att ansöka om att genomföra platsundersökningar i tre kommuner; Oskarshamn, Tierp och Östhammar, medan Nyköping blev en så kallad referenskommun. Nyköpings kommunfullmäktige beslutade dock i maj 2001 att avvisa fortsatta undersökningar. I och med detta beslut upphörde SKB med sitt arbete i kommunen och en avveckling skedde av den organisation som kommunen inrättat för att följa och bevaka förstudiearbetet. IoB beslutade att anlita någon utanför kommunen för att göra en utvärdering. Inte minst sågs det som önskvärt att få utvärderat kommunens arbete ur ett demokratiskt perspektiv samt utvärdera de informationsaktiviteter som genomförts. Avdelningen för teknik- och vetenskapsstudier vid Göteborgs universitet tillfrågades, och genomförde detta uppdrag under perioden 15 september 2001 till 1 februari 2002. 1.2 Studiens syfte, metod och material Föreliggande utvärdering analyserar kommunens arbete ur demokratisk synvinkel samt undersöker hur kommunen arbetat med informationsinsatser. Arbetet inriktas på en analys, som innehåller följande delar: en redogörelse för vilka insatser och informationsaktiviteter som ska-pats inom kommunens förstudieorganisation 6
en undersökning av hur de olika aktörskategorierna bedömer och värderar förstudien och kommunens arbete med denna en bedömning av kommunens förstudiearbete ur ett demokratiteoretiskt perspektiv Utvärderingens utgångspunkt är att kärnavfallsfrågan handlar om samhälle, natur och teknik och där medborgare, experter och politiker är relevanta aktörer i frågan om hur beslut om kärnavfallet ska fattas. Förekomsten av olika ståndpunkter om hur beslutsfattandet bör utformas är därmed inget anmärkningsvärt, utan snarare något som bör förväntas. Frågans komplicerade karaktär gör att det finns en mängd uppfattningar om hur den ska hanteras. Vissa argumenterar för att kärnavfallsfrågan främst är en teknisk fråga som bör avgöras av experter. Andra ser den som en tydlig politisk fråga som ska beslutas om i politiska församlingar. Mellan dessa två poler finns det sedan en rad olika idéer om hur industri, forskare, politiker och engagerade medborgare ska samspela för att få till stånd ett slutresultat som kan leda till ett slutförvar som anses säkert och politiskt legitimt. Utifrån denna allmänna utgångspunkt söker vi i studien beskriva vilka definitioner av frågan som har funnits bland aktörerna i Nyköping, och också förklara vilka av dessa som vunnit inflytande respektive marginaliserats. Hur frågan definieras och vilken definition som vinner spridning har stor betydelse när demokratiska aspekter av hur frågan hanteras ska bedömas och av det skälet kommer de aktörernas olika definitioner att relateras till olika demokratimodeller. Om en fråga definieras som en teknisk eller en politisk fråga blir bestämmande för hur olika aktörsgruppers legitimitet sedan bedöms, olika kunskapers relevans, vilket inflytande medborgare ska ha samt vilket ansvar en kommun bör ha för frågan. Frågorna kring hur samspelet mellan teknik, vetenskap och politik bör utformas har inget enkelt svar. I denna rapport syftar vi inte heller till att ge ett principiellt svar på frågan. Istället undersöks hur kärnavfallet har definierats i Nyköping, vilka av dessa definitioner som fick genomslag samt vilka demokratiska implikationer detta förde med sig. Utvärderingen innehåller såväl en analys av olika typer av dokument som en intervjustudie av centrala aktörer inom projektet. Den metod som använts är innehållsanalys. Det skriftliga material som analyserats består av samtliga protokoll och sammanträdesanteckningar från IoBs, tjänstemannagruppens och referensgruppens möten. Därutöver har all 7
tillgänglig skriftlig dokumentation av IoBs arbete studerats, exempelvis arrangerandet av möten och studiecirklar. En översiktlig analys av mediabevakningen har gjorts genom det klipparkiv som upprättats av IoB. I detta sammanhang bör nämnas att vi även har försökt att få intervjua en representant för media, närmare bestämt någon från ortens tidning, Sörmlands Nyheter. Trots kontakter med redaktionen för denna tidning har vi inte lyckats få till stånd någon intervju. Intervjustudien omfattar totalt 18 intervjuer (se bilaga 2 för en förteckning över genomförda intervjuer). Alla de intervjuade har varit tydligt engagerade i förstudiearbetet, professionellt eller ideellt. Vidare har urvalet gjorts utifrån syftet att erhålla en så bred täckning som möjligt av de involverades perspektiv på och erfarenhet av kommunens arbete. Vi har slumpmässigt tilldelat varje intervjuperson en siffra, som vi anger i de fall vi citerar dem. Rapporten har följande disposition. Efter detta introducerande avsnitt följer ett avsnitt som tecknar kontexten för kärnavfallsfrågan. Dels ges en internationell utblick, dels ges en historisk redogörelse av den svenska kärnavfallspolitikens utveckling. I det tredje avsnittet presenteras utvärderingens teoretiska utgångspunkter som hämtas från två olika teoritraditioner. Från vetenskapssociologi hämtas begrepp för hur relationen mellan vetenskap och politik hanteras och från statsvetenskap hämtas teorier om vad som kännetecknar demokrati och demokratiskt beslutsfattande. I det fjärde avsnittet beskriver vi kommunens arbete med förstudien alltsedan dess upprinnelse år 1995 till dess avslutning år 2001. I det efterföljande avsnittet görs en analys av detta arbete. Detta avsnitt är rapportens huvuddel. Här beskrivs dels vilka olika definitioner av frågan som förekom i Nyköping, dels undersöks vilka av dessa som fick genomslag i synen på kärnavfallsfrågan i allmänhet och förstudien i synnerhet. En analys görs också över hur de involverade aktörerna i efterhand bedömer kommunens arbete med förstudien, där tonvikten ligger på hur de bedömer den demokratiska aspekten av detta arbete. I det sjätte och avslutande avsnittet bedöms kommunens arbete utifrån demokratiteoretiska perspektiv. Slutligen något om rapportens karaktär och språk. Denna utvärdering har en bred målgrupp tjänstemän vid statliga myndigheter, anställda vid SKB, forskare med inriktning mot kärnavfallspolitik och kärnavfallshantering, politiker, tjänstemän och medborgare i Nyköpings kommun och andra förstudiekommuner samt medborgare intresserade av svensk kärnavfallspolitik. Av det skälet har vi valt att försöka skriva en rapport 8
som inte kräver några förkunskaper i samhällsvetenskapliga ämnen och där vi endast anknyter till ett fåtal teoretiska begrepp. 9
2. Kärnavfallspolitik 2.1 Kärnavfallet i internationell belysning Kärnkraft finns i alla delar av världen nord och syd, öst och väst. De omkring 440 reaktorer som idag är i drift svarar för ungefär sju procent av den kommersiella energiproduktionen i världen (STEM 2001). Under 1960- och 1970-talen expanderade kärnkraften starkt och i många länder blev det ett av efterkrigstidens största industriprojekt. I kärnkraftens barndom ägnades kärnavfallet relativt liten uppmärksamhet. Under 1950- och 1960-talen fanns en viss medvetenhet om att de radioaktiva restprodukterna måste omhändertas, men det hystes stor tillförsikt om att det kunde göras på ett relativt enkelt och effektivt sätt (Sundqvist 2002: kap. 3). I samband med att kritiska röster började höjas mot kärnkraften i en mängd länder under 1970-talet kom kärnavfallet att bli en omdebatterad fråga. Inte minst fokuserades debatten på den långa tidsrymd som det högaktiva och långlivade radioaktiva avfallet kärnavfallet kräver ett säkert omhändertagande. Flera kärnkraftskritiker hävdade att det var en omöjlig uppgift att skapa ett säkert förvar som skyddade människa och miljö från avfallets radioaktiva strålning. I flera länder började system utvecklas för långsiktig förvaring av kärnavfallet. De flesta länder har valt geologisk djupförvaring som lösning. Denna lösning innebär att kärnavfallet isoleras från biosfären till dess radioaktiviteten avklingat och inte längre utgör en fara för människa och natur. Isoleringen sker genom ett antal naturliga och tekniska barriärer som utformas för att hålla avfallet på plats under den tid som experter bedömer krävs i Sverige bedöms det vara 100.000 år. I många länder har en omfattande forskning kring den naturvetenskapliga delen av avfallshanteringen bedrivits. Totalt har 20.000 forskare varit engagerade i kärnavfallsforskning och sammantaget har mer än 100 miljarder kronor hittills kanaliserats till detta ändamål. Merparten av dessa forskningsinsatser har handlat om att skapa kunskap om vilka krav som bör ställas på de geologiska och tekniska barriärerna för att de skall kunna utgöra ett tillfredsställande skydd. Flera internationella organisationer arbetar med att utveckla den naturvetenskapliga och tekniska kunskapen på detta område. Inte minst inom IAEA (International Atomic Energy Association) och NEA (Nuclear Energy Agency) möts kärn- 10
avfallsforskare från olika länder för att diskutera hur kärnavfallet bäst skall förvaras. Under det senaste årtiondet har det dock blivit alltmer uppenbart att arbetet med kärnavfallsförvaring innehåller sociopolitiska dimensioner som i högre grad bör uppmärksammas (NEA 1999: 10). I ett demokratiskt samhälle är ett vetenskapligt och tekniskt väl utvecklat förvarskoncept utan värde om det förkastas av ansvariga politiska instanser och allmänhet. Inte minst idag när en mängd länder står inför uppgiften att genomföra sina kärnavfallsprogram så framträder de sociopolitiska aspekterna tydligt. I flera länder har företag och myndigheter fått problem med att erhålla allmänhetens förtroende vid lokalisering av förvar för låg- och medelaktiva avfall eller transporter av avfall till anläggningar. Tydligast blev det i Tyskland år 1997 och år 2000, när tyskt högaktivt kärnavfall skulle återtransporteras till mellanlager i Tyskland efter upparbetning i Frankrike. Aktiviteterna samlades så stora demonstrationer att de största polisinsatserna i tysk efterkrigstid mobiliserades för att transporterna skulle kunna genomföras. Samtidigt bör påpekas att det finns exempel där länder utan större protester lokaliserat anläggningar för kärnavfall. I Sverige har såväl mellanlagret för högaktivt kärnavfall (Oskarshamn, 1985) som slutförvaret för låg- och medelaktivt avfall (Forsmark, 1988) lokaliserats utan större konflikter. Finland har som första land i världen tagit ett principbeslut om att slutförvaret av kärnavfall skall lokaliseras till Olkiluoto, 12 mil norr om Åbo, vilket skedde utan större lokala protester. Inom flera länders företag och myndigheter som ansvarar för kärnavfallshanteringen finns en växande medvetenhet om att social acceptans är ett villkor för ett lyckosamt genomförande (Lidskog & Andersson 2002). I vissa fall har det till och med lett till dramatiska organisationsförändringar för att ett företag på ett bättre sätt än hittills skall kunna möta allmänhetens krav på transparens, delaktighet och trovärdighet. Inom kärnkraftsorganisationer talas nu om flexibla ansatser där försök att skapa förtroende hos allmänheten för säkerheten hos föreslagna anläggningar och för ansvariga företag och myndigheter görs (Lidskog & Andersson 2002). Inom kärnkraftsnationerna i Västeuropa och Nordamerika ses allmänhetens deltagande och medverkan i lokaliseringsprocessen som viktiga medel för att skapa acceptans för ett slutförvar. Vad som dock bör påpekas är att allmänhetens deltagande främst ses som ett sätt att skapa acceptans för den redan formulerade kärnavfallspolitiken och därmed underlätta dess genomförande. I mycket 11
liten utsträckning handlar det om att låta allmänheten få inflytande och påverka utformningen av kärnavfallsförvaringen. Enligt SKBs nuvarande planer kommer Sverige att vara ett av de första länderna i världen med att ha ett fullt utbyggt system för omhändertagande av kärnavfall. Därtill finns ambitioner om att beslutet om detta system inte minst val av plats för djupförvaret kommer att ske med stor respekt för demokratiska värden såsom insyn, deltagande och inflytande. Av det skälet följs det svenska arbetet med stort intresse av andra länders myndigheter och företag med ansvar för kärnavfallshantering. 2.2 Utvecklingen av den svenska kärnavfallspolitiken Under 1950- och 60-talen fanns i Sverige ingen starkare kritik av kärnkraften vare sig från det civila samhället eller från staten (Jamison et al. 1990; Larsson 1984). I den mån kritiska synpunkter artikulerades var de främst av ekonomisk eller organisatorisk art, t.ex. statens dominerande roll på området. De flesta bedömare ansåg att kärnkraften var ett av de mest ekonomiskt effektiva sätten att producera elektricitet. Frågan om hur det svenska kärnavfallet skulle omhändertas var inte föremål för någon större diskussion. I den mån den diskuterades sågs den som ett problem som relativt enkelt kunde lösas (Sundqvist 2002: kap. 3). När den första kritiken i början av 1970-talet artikulerades hade en reaktor redan startats och ytterligare sju var beställda. Samtliga kärnkraftföretag hade erhållit tillstånd att anlägga kärnkraftverk till de sökta platserna i de fyra kommunerna Oskarshamn, Kävlinge, Varberg och Östhammar. Det innebar, som Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) konstaterar angående det svenska kärnkraftsprogrammet, att i effekt räknat hade därmed nära 60 procent av detta börjat genomföras utan att avfallsfrågan hade kommit att beaktas som ett mera allvarligt problem (SOU 1995:50, s. 24). Några politiska partier inte minst centerpartiet och vänsterpartiet tog tydligt ställning mot en utbyggnad av svensk kärnkraft. Centerpartiets valframgångar vid valen åren 1973 och 1976 hade till stor del sin grund i partiets kärnkraftskritiska hållning. När en ny borgerlig koalitionsregering tillträdde hösten år 1976 innehöll den såväl partier positiva till kärnkraft (folkpartiet och moderaterna) som negativa (centerpartiet). Under denna regering skapades den så kallade villkorslagen (SFS 1977:140). Genom denna lag skulle nya reaktorer kunna startas endast om reaktorägaren kunde visa hur och var en helt säker förvaring av det högaktiva 12
kärnavfallet kunde genomföras. Denna lag var ett sätt att försöka hantera de olika ståndpunkter om kärnkraft som fanns inom koalitionsregeringen. Villkorslagen förmådde dock inte lösa denna spänning, utan ledde till en rad tolknings- och tillämpningsproblem, som vid ett tillfälle också ledde till den sittande regeringens avgång (Sundqvist 1991). Eftersom lagen kom till mitt under genomförandet av det planerade svenska kärnkraftsprogrammet hade reaktorägarna stora krav på sig att snabbt visa att det fanns en säker metod. I annat fall skulle tillstånden att starta de fyra redan färdigbyggda reaktorerna bli fördröjda i värsta fall skulle de inte ens få laddningstillstånd med stora kostnader som följd. Företagen utvecklade snabbt en principiell metod KBS 1 för ett tänkt kärnavfallsförvar där berggrunden var av central betydelse (Sundqvist 1996). Genom olika typer av barriärer geologiska och tekniska skulle kärnavfallet förvaras avskilt från biosfären. SKB, och i början även den statliga myndigheten PRAV (Programrådet för radioaktivt avfall), försökte under slutet av 1970-talet och början av 80-talet undersöka ett antal områden för att eventuellt finna bergarter och geografiska områden som kunde uppfylla de krav som ställdes på säker slutförvaring. Vid så gott som samtliga platser där SKB sökte provborra under 1980-talet uppstod lokal opposition och lokala aktionsgrupper bildades för att söka förhindra att provborrningar utfördes (Lidskog & Elander 1992). I detta skede var SKBs kunskapsintresse således att snabbt ta fram en metod som regeringen kunde godkänna och därmed få tillstånd att ta reaktorerna i drift. Det faktiska platsvalet var slutförvaret skall placeras var en fråga som inte var aktuell vid denna tidpunkt. Det viktiga var att visa att det inom Sveriges gränser fanns berggrund som uppfyllde de krav som lagstiftningen och SKBs system för djupförvar krävde. Parallellt med detta syfte tjänade även undersökningarna till att få kunskap om olika typer av berggrund. Denna kunskap var viktig att erövra för att senare kunna fatta beslut om lämplig geologisk formation för ett slutförvar. 2.3 Sökandet efter plats I början av 1990-talet förändrades SKBs kunskapsintresse och frågan om var i Sverige slutförvaret skulle förläggas blev aktuell. För att finna en lämplig plats krävs undersökning av konkreta platsers lämplighet (jfr SKB 1997: 7). I detta arbete blev kommunens intresse en viktig faktor. En nedtoning av berggrundens betydelse påbörjades redan under 1980- talet, då SKB i samband med protesterna mot provborrningarna allt 13
starkare betonade de tekniska barriärernas betydelse för säkerheten. Den tekniska kompetensen att kunna bygga ett säkert förvar ansågs nu viktigare än att hitta den bästa berggrunden (Sundqvist 1996). I sitt forsknings- och utvecklingsprogram från år 1992 hävdade SKB, delvis till följd av erfarenheterna från provborrningarna, att resultaten från de geovetenskapliga undersökningarna visade att vare sig bergarter eller regionala områden behöver styra letandet. 1 Bergets uppgift är att tillhandahålla långsiktigt stabila förhållanden för de tekniska barriärerna. På grundval av tidigare utförda undersökningar bedömde SKB att det i stora delar av landet finns berg som uppfyller detta krav (SKB 1992a: 66, 1992b). Enligt SKB finns det troligtvis tillräckligt bra berg i de flesta kommuner, vilket gjorde att geologin sågs som sekundär i denna fas av sökandet efter lämplig plats för slutförvaret. I oktober år 1992 sände SKB därför ut ett brev till samtliga kommuner i Sverige där företaget informerade om sitt arbete och de planerade förstudierna i ett antal kommuner. Avsikten med förstudierna var att bedöma ett antal kommuners lämplighet som plats för slutförvaret av det högaktiva kärnavfallet. En förstudie omfattar en rad områden; säkerhet, teknik, mark och miljö samt samhälle. Två kommuner i Västerbottens inland, Storuman och Malå, var först med att inbjuda SKB att genomföra förstudier. I dessa två fall skapades en tämligen polariserad debatt mellan de som var positiva och de som var negativa till ett kärnavfallsförvar i den egna kommunen. Efter genomförda förstudier anordnades i båda kommunerna lokala folkomröstningar i Storuman år 1995 och i Malå år 1997. Majoriteten av lokalbefolkningen röstade nej till fortsatta studier (Myrlund & Johansson 2000). På grundval av resultaten valde SKB att avföra dessa två kommuner från vidare studier. I det fortsatta förstudiearbetet inriktade sig SKB främst på de kommuner som redan hyser kärnteknisk verksamhet: Nyköping, Oskars- 1 SKB har endast angivit att det är olämpligt att förlägga djupförvaret till fjällkedjan, Skåne eller Gotland (SKB 1995). Nedtoningen av bergets betydelse erhöll för övrigt kritik från flera remissinstanser. Bland annat KASAM kritiserade SKBs rapport för att ha dragit alltför långtgående slutsatser. Denna kritik fick stöd av regeringen, som i sitt beslut förelade SKB att komplettera sitt forsknings- och utvecklingsprogram med att redovisa de kriterier och metoder som kan bilda underlag för val av platser lämpliga för slutförvar. 14
hamn och Östhammar. 2 Dessutom har förstudier gjorts i deras grannkommuner: Hultsfred, granne till Oskarshamns kommun samt Tierp och Älvkarleby, grannar till Östhammars kommun. Utöver dessa sex kommuner har ytterligare några kommuner visat visst intresse, men har av olika skäl valt att inte inbjuda SKB till att genomföra förstudier. Förstudierna av dessa sex kommuner utfördes åren 1995-2000. I de sex förstudiekommunerna pekar SKB ut sammanlagt åtta områden av intresse för fortsatta undersökningar. Vid en senare jämförelse av dessa bestämde företaget sig för att de bästa förutsättningarna finns på fyra platser, en vardera i kommunerna Oskarshamn, Tierp, Östhammar och Nyköping (SKB 2000). Nyköping hamnar vid denna jämförelse i en särskild position, som referensområde, medan SKB i de tre övriga kommunerna vill påbörja platsundersökningar innebärande omfattande undersökningar av berggrunden genom borrningar. I maj 2001 beslutade dock Nyköpings kommunfullmäktige att inte delta i SKBs platsundersökningsprogram. På grundval av resultaten från de tre planerade platsundersökningarna som SKB beräknar vara klara med tidigast år 2007 kommer SKB senare att välja ett område och ansöka till regeringen om att få göra en detaljundersökning av detta. Om inget framkommer som talar emot platsens lämplighet kommer SKB i mitten av nästa decennium att hos regeringen söka tillstånd om att få uppföra en slutförvaringsanläggning i denna kommun. 3 Deponeringen planeras av SKB att ske i två steg. Först deponeras 5-10 procent av den totala mängden kärnavfall. Därefter görs en utvärdering och givet att inte allvarliga brister i förvaret uppmärksammas kommer resterande mängd av kärnavfallet att deponeras. Kring år 2050 är enligt denna plan allt kärnavfall deponerat och förvaret kan förslutas. Bygge och drift av slutförvaret beräknas kosta cirka 20 miljarder kronor och sysselsätta 270 personer. 4 2 I ytterligare två svenska kommuner finns kärnteknisk verksamhet. Kävlinge kom-mun, där Barsebäcks kärnkraftverk är förlagt, avfördes av SKB som olämplig som plats för kärnavfallsförvar. I Varbergs kommun, där Ringhals kärnkraftverk finns, beslutade kommunfullmäktige att inte acceptera en förstudie. 3 För att ett djupförvar ska kunna byggas anger SKB att tre krav måste vara uppfyllda; att berg har hög kvalitet som ger god säkerhet, att anläggningar och transporter kan ordnas med god miljöhänsyn och att människorna i berörd kommun accepterar djupförvaret. 4 Arbetet med det svenska kärnavfallsprogrammet finansieras genom att en avgift tas ut på all kärnkraftproducerad el. Såväl de statliga expertmyndigheterna (SKI och SSI) som SKB finansieras av dessa medel, vilka förvaltas av den statliga myn-digheten Kärnavfallsfonden. 15
I fråga om att finna kommuner intresserade av att delta i förstudier har således geologiska faktorer haft mycket liten relevans. Istället har kommunernas intresse varit det avgörande kriteriet vid genomförandet av förstudier. Givet att det i någon av dessa kommuner finns lämpliga geologiska förhållanden (samt att de uppfyller krav på säkerhet och miljöskydd) har den kommunala inställningen så här långt varit en mycket viktig faktor vid sökandet efter lämplig plats för slutförvaret. 16
3. Vetenskap, politik och demokrati 3.1 Gränsarbete, vetenskap och politik Gränsen mellan vetenskap och politik ses ofta som självklar, som något som alla är eniga om. Politikens uppgift är att besluta om t.ex. Öresundsbron ska byggas eller inte, medan det är vetenskapens uppgift att avgöra hur den ska konstrueras för att klara av den tänkta trafikbelastningen och vilka miljökonsekvenserna blir. Vid närmare granskning finner vi dock ofta att gränsen mellan politik och vetenskap är historiskt och socialt skapad, omedvetet eller medvetet framdriven av olika aktörer och deras inbördes interaktion. Aktiviteten att dra en viss gräns mellan vetenskap och politik, inkluderat ambitionen att övertyga andra aktörer om att denna gräns är den självklart riktiga, kallas för gränsarbete. Detta begrepp har ursprungligen formulerats av den amerikanske sociologen Thomas Gieryn för att möjliggöra ett empiriskt studium av vetenskapens gränser. Enligt Gieryn är vetenskapens gränser mångtydiga, flexibla och historiskt föränderliga (Gieryn 1983, 1999). Gränsarbete i förhållande till vetenskaplig kunskap utförs i syfte att stärka den egna verksamhetens symboliska och materiella resurser, och försvara och stärka dess professionella autonomi. Genom att definiera en viss verksamhet som vetenskaplig blir samtidigt någon annan verksamhet definierad som ovetenskaplig. Har vetenskapen hög legitimitet i samhället blir frågan om vad som är vetenskapligt respektive ovetenskapligt av stor strategisk betydelse för olika gruppers status och inflytande i samhället. Gränsarbete är en normativ aktivitet som ytterst handlar om att kreditera och misskreditera. Detta gränsarbete är i sig något ofrånkomligt, eftersom människan är en klassificerande, och därmed en gränsdragande varelse. Genom ett lyckosamt gränsarbete kan en aktör vinna stora fördelar för sin sak. I fallstudier har visats hur vissa aktörer definierar och omdefinierar frågor som ibland vetenskapliga och ibland politiska för att på så sätt vinna strategiska fördelar (Jasanoff 1987, 1990). Ur ett sociologiskt perspektiv finns det således ingen naturlig eller självklar gräns mellan vad som ska anses som politiska respektive vetenskapliga frågor. Istället är det en sociologisk uppgift att undersöka varför en viss syn på gränsen mellan vetenskap och politik etableras och vinner gehör, samt vilka konsekvenser detta får för en frågas samhälleliga hantering. 17
Två exempel på ett tydligt utfört gränsarbete kan hämtas från den svenska kärnavfallshistorien, nämligen regeringens beslut att ge laddningstillstånd för Ringhals 3 och SKBs förändrade synsätt på de krav som bör ställas på ett säkert kärnavfallsförvar. Vid laddningen av Ringhals 3 krävdes att ägaren Vattenfall skulle uppfylla villkorslagens krav på att visa hur och var det använda kärnbränslet skulle kunna tas om hand på ett helt säker sätt. Regeringen ansåg inte att Vattenfall uppfyllt kravet på att visa att det fanns en bergsformation av tillräcklig storlek för att uppfylla de ställda säkerhetskraven. I den fortsatta hanteringen delegerade regeringen ansvaret till myndigheten SKI att bedöma om Vattenfalls förnyade och kompletterade ansökan uppfyllde lagens krav. SKIs styrelse tillstyrkte Vattenfalls förnyade ansökan, men innan Ringhals 3 fick tillstånd att laddas inträffade en kärnkraftsolycka i Harrisburg, USA, i mars 1979. Olyckan fick den svenska riksdagen att besluta om en nationell folkomröstning om det svenska kärnkraftsprogrammet. Regeringen meddelade sedan att om det svenska folket i folkomröstningen säger ja till uppbyggnaden av det planerade kärnkraftsprogrammet kommer regeringen att se det som ett godkännande att ge laddningstillstånd till Ringhals 3. Regeringen valde tidigare att se frågan om ett säkert förvar som vetenskaplig att avgöra om det finns berg med lämpliga geologiska kvaliteter som en expertmyndighet (SKI) ska avgöra. Efter olyckan i Harrisburg väljer dock regeringen att låta frågan om säker slutförvaring avgöras av det svenska folket i en nationell folkomröstning. En och samma fråga, laddning av nya reaktorer, definieras i ett första skede som en vetenskaplig fråga, men i ett senare som en politisk-demokratisk fråga (se vidare Sundqvist 2002: kap. 4). Det andra exemplet gäller hur SKB valt att se på vad som kännetecknar en lämplig plats för slutförvar. Under 1970-talets andra hälft centrerades såväl kärnkraftsfrågan som kärnavfallsfrågan av villkorslagen med dess krav på helt säker slutförvaring. Tillämpandet av lagen kom att tolkas av såväl kärnkraftsindustrin, myndigheterna som politikerna som en fråga om att skapa en principiell modell över ett tänkt kärnavfallsförvar där berggrunden var av central betydelse. Berggrunden blev den yttersta säkerhetsgaranten, vilket i debatten kodifierades som ett sökande efter det sprickfria berget. Till följd av lokalt motstånd mot provborrningarna kom SKB under 1980-talet att starkare betona de tekniska barriärernas betydelse för säkerheten och i motsvarande grad tona ned berggrundens betydelse. 18
Oron för att tvingas ihop med goda geologiska, men politiskt omöjliga, områden var tydlig. Utifrån detta synsätt att berget har en begränsad skyddsfunktion, att de tekniska barriärerna är de viktigaste samt att det finns tillräckligt bra berg i de flesta svenska kommuner blir det kommunens inställning som blir det avgörande kriteriet för var förstudier genomförs. Enligt SKB kan frågan om kommunal acceptans tillåtas att bli utslagsgivande eftersom det är fullt möjligt att i de flesta svenska kommuner hitta en plats som uppfyller tillräckliga säkerhetsmässiga krav (främst geologiska krav). Med den nuvarande betoningen på de tekniska barriärerna argumenterar SKB för att det i de flesta kommuner i Sverige går att finna områden med lämplig geologi, inte minst eftersom de tekniska barriärerna kan skräddarsys utifrån platsspecifika förhållanden. Vad vi bevittnat under 1990-talet är en omdefiniering av säkerheten, från en betoning av geologi till en betoning av teknik, med den konsekvensen att kommuners inställning till frågan om lämplig plats kan tillåtas bli avgörande. Detta hade varit omöjligt om geologiska faktorer betonades. Dessa båda exempel är tydligt utförda gränsarbeten. Gränsarbete gör det möjligt att tilldela samma fenomen i det här fallet kärnavfallet och förstudie olika innebörder. Vetenskapssociologen Harry Collins (1981; 1992) har här introducerat begreppet tolkningsflexibilitet för att fånga detta faktum. Med det menas att vare sig vetenskapen eller någon annan instans kan göra anspråk på att fullt ut ange den rätta innebörden av ett fenomen. Utgör ett kärnavfallsförvar ett hot eller inte mot de närboende och den lokala miljön? Om en förstudie görs i en kommun, innebär det att kommunen kommer ett steg närmare att bli plats för ett djupförvar eller inte? Ska frågan om platsen för kärnavfallet ses som en lokal eller en nationell fråga? I vad mån ska beslutet helt vila på den representativa demokratin de folkvalda till kommunfullmäktige och riksdag eller ska medborgare direkt vara med och besluta i frågan, t.ex. genom folkomröstning? Dessa frågor har inga givna svar, och denna tolkningsflexibilitet underlättar gränsarbetet; genom att aktörer definierar en fråga som politisk eller vetenskaplig kan de vinna stora fördelar. Kärnavfallshantering kan ses som ett system innefattande såväl natur (geologi), teknik (förvarssystemet) som samhälle (regler och lagar, beslut om system, social acceptans). Systemet är emellertid inte givet, utan förändras och omdefinieras över tiden. Exempelvis är flera geologer idag kritiska till nedtoningen av bergets betydelse för säkerheten. Det är fullt möjligt att dessa lyckas motbevisa tesen om att det i större delen av 19
Sverige finns områden med tillräckligt bra berg. Samma sak gäller för åsikten att kommunal acceptans ska vara en avgörande förutsättning. Även denna ståndpunkt har såväl förespråkare som kritiker. Det är också möjligt att det uppstår helt nya tekniska förvarssystem eller helt andra sätt att ta hand om avfallet, som kommer att göra det befintliga systemet otidsenligt. Kärnavfallssystemet inkluderar vetenskap, teknik, politik och allmänhetens åsikter. Dessa präglar varandra; förändringar på ett ställe får återverkningar på andra. Kärnavfallssystemet har omdefinierats ett antal gånger och kan återigen komma att omdefinieras. I denna utvärdering av Nyköpings kommuns arbete med förstudien kommer begreppet gränsarbete inte bara att användas för att undersöka vetenskapens eller expertkunskapens gränser. Begreppet kommer att nyttjas för att analysera hur aktörer definierar olika objekt kärnavfall, demokrati, expertkunskaper, och kommunens roll genom att dra gränser kring detta och därigenom, medvetet eller omedvetet, fördela auktoritet i förhållande till denna gräns. Som ovan nämnts har gränsarbete tydliga demokratiska implikationer. Vad som avses med demokrati är dock långt ifrån självklart, och en mängd olika demokratimodeller förekommer i debatten bland såväl samhällsteoretiker som deltagare i den politiska debatten. Dessa modeller kan ses som gränsdragande i förhållande till den politiska sfären, dvs. vilka frågor som anses som relevanta för demokratin att handha samt i vad mån och på vilket sätt medborgare ska involveras i beslutsfattande. 3.2 Demokratimodeller Demokrati är ett begrepp som är omstritt bland både forskare och lekmän. Vissa grunddrag i definitionen av demokrati är dock de flesta överens om, medan skillnaderna tilltar när det gäller frågan hur ett demokratiskt samhälle konkret bör utformas. Ordagrant betyder demokrati folkstyre. Idag handlar demokratidebatten främst om vilka som bör inkluderas till folket och hur detta folk ska gå tillväga för att fatta demokratiska beslut, men också om hur folket ska få tillgång till relevant information för att kunna ta ställning i demokratiska och politiska frågor (Held 1996: 15f; SOU 2000:1 s. 46). Allmänt kan demokrati definieras som en process, en teknik för att fatta politiska beslut som alla är överens att följa (Lundquist 2001: 128). Gemensamt för de flesta demokratisyner idag är att de människor som lever tillsammans i ett samhälle är i behov av en process för att uppnå bindande beslut som tar allas intresse i beaktning (Gutmann 1995: 411). 20
I denna utvärdering används fyra olika styrningsmodeller, varav tre är av tydlig demokratisk art: representativ demokrati, participatorisk demokrati samt deliberativ demokrati. Det råder inga klara gränser mellan dessa modeller utan det finns vissa överlappande drag. En fjärde modell benämns teknokrati, som översätts med expertstyre. Eftersom många av dagens politiska frågor är kunskapsintensiva, krävs olika typer av expertbedömningar för att fatta beslut i politiska frågor t.ex. vad som utgör orsaken till ett problem och konsekvensbedömningar av olika beslut. Teknokrati ses ofta som motsatsen till demokrati. Nedan kommer vi dock att visa att frågan om teknokrati eller teknokratiska tendenser är viktig för alla demokratimodeller. Eftersom kärnavfallsfrågan är en komplex fråga, där experters kunskaper ofta anses krävas för att bestämma såväl frågans karaktär som lämpliga lösningar, är det befogat att även redogöra för vad teknokrati innebär. Vad som nedan följer är en analytisk beskrivning av de fyra nämnda styrningsmodellerna. Att de är analytiska betyder att den praktiskt tillämpade demokratin, exempelvis på kommunal nivå i dagens Sverige, kan utgöra en kombination av flera modeller. Det är därmed möjligt att urskilja exempelvis teknokratiska eller deliberativa tendenser inom en och samma kommuns demokratiska organisation och sätt att fatta beslut. I ett senare avsnitt visar vi på förekomsten av olika styrningstendenser i Nyköpings kommuns arbete med förstudien. Representativ demokrati Den representativa demokratin är den vanligast förekommande i västerländska stater och tillskrivs i det följande fem övergripande kännetecken. Det första kännetecknet är allmän och lika rösträtt för myndiga medborgare i kombination med ett proportionellt system för fördelning av röster. Ett andra kännetecken är ett representativt styre med folkvalda ledare, regelbundna val, valhemlighet etc. Vidare erbjuder en representativ demokrati konstitutionella garantier för att inskränka och dela upp statsmakten och trygga individens fri- och rättigheter såsom åsikts-, tryck-, yttrande- och organisationsfrihet. För det fjärde finns tydliga gränser mellan parlament och offentlig byråkrati, vilket innebär att det finns en klar och tydlig gräns mellan de folkvalda representanternas kontra tjänstemännens uppgifter och ansvar. Det femte kännetecknet är förekomsten av ett medborgarinflytande genom röstning, deltagande i 21
den lokala styrelsen, deltagande i den offentliga diskussionen samt deltagande genom jurytjänstgöring (Held 1996: 129). 5 Den representativa demokratin är ingen enhetlig demokratisyn och en av de största splittringarna handlar om medborgarnas roll och hur mycket inflytande dessa bör ha. En allt större del av medborgarinflytande kopplas till kunskap och information. I en demokrati förväntas media anta rollen som kritisk granskare av politiker samt utgöra en arena där såväl politiker, andra offentliga personer som medborgare kan mötas för att debattera, argumentera och informera. Det är på denna öppna arena och genom denna kritiska granskning som medborgare ges tillfälle att ge uttryck för sina preferenser och där de valda representanterna hålls ansvariga för sina beslut mellan valen. Vidare är insyn i det politiska arbetet en förutsättning för korrekt information, vilket är nödvändigt för att väljarna ska kunna avgöra vilka representanter de vill ha, men även i en demokrati finns legitima undantag för insyn (Beethman & Boyle 1995: 26, 44, 74). 6 Utifrån denna övergripande beskrivning av representativ demokrati kan teorin delas upp i olika inriktningar. En sådan inriktning kallas beskyddande demokrati 7 och den har överlappande drag med teknokrati. En annan inriktning kallas utvecklande demokrati och den har överlappande drag med participatorisk demokrati. Den beskyddande demokratin och den utvecklande demokratin är på ytan varandras motsatser, men delar ovannämnda kännetecken. Nedan följer en fördjupning av två av den representativa demokratins ytterligheter. Den beskyddande demokratin definieras som ett institutionellt arrangemang för politiska beslut där vissa personer ges makt att fatta beslut i alla slags frågor som en följd av sin framgångsrika jakt på folkets röster (Schumpeter, citerad i Held 1996: 199). I en sådan demokrati är medborgarnas främsta politiska rättighet att med vissa tidsintervall välja eller förkasta representanter via fria och jämlika val. Genom dessa val ges representanter legal rätt att agera för medborgarnas räkning och politikernas legitimitet vilar på dessa återkommande val. Vidare kännetecknas en beskyddande demokrati av stor 5 Deltagande i juryverksamhet för myndiga medborgare förekommer inte i alla representativa demokratier, utan Helds definition utgår här ifrån den amerikanska representativa demokratin. 6 Exempel på sådana undantag är frågor som rör rikets eller enskilda individers säkerhet eller företagshemligheter (Beetham & Boyle 1995: 75). 7 Termen är hämtad från Held 1996: 93. 22
frihet för det civila samhället8 samt en fruktan för alltför stor inblandning av gemene man i politiken. Betoningen av ett starkt civilsamhälle är inte det samma som en önskan om ett maximalt engagemang från medborgarna i politiken, utan istället bör politiska beslut fattas av valda och kompetenta representanter, en kompetent elit. Betoningen av den kompetenta elitens makt i förhållande till allmänhetens inflytande motiveras med att den vanliga medborgaren är oförmögen till att fatta rationella beslut. Det bästa för allmänheten är om en vald elit fattar beslut och på så sätt skyddar medborgarna från att fatta beslut som kan påverka dem negativt. Allmänheten antas också ha svårt för att ta till sig och förstå politisk information, material och debatter. Motsättningen mellan medborgares rätt till information och deras oförmåga att förstå denna är i sig inte ett argument för att hindra insyn i politiken, utan snarare en fråga om hur mycket medborgaren i realiteten kan tillgodogöra sig tillgänglig information. Allmänhetens oförmåga gör det svårt för den att delta i formulerandet av den politiska dagordningen (Held 1996: 199f, 207; Lundquist 2001: 130). Slutsatsen för förespråkare av en beskyddande demokrati är att det bästa för den relativt okunniga allmänheten är om kompetenta representanter beslutar om det allmännas bästa. Av detta skäl blir det politiska ledarskapet mycket viktigt. Då allmänhetens huvuduppgift är att välja representanter, är det inom denna demokratisyn inte nödvändigt, och kanske inte heller önskvärt, att så många som möjligt deltar i den politiska processen. Det är fullt tillräckligt att medborgarna, eller ett fåtal av dem, ges tillfälle att välja representanter i fria val med viss periodicitet där eliter (partier) konkurrerar om väljarnas förtroende (Held 1996: 213, 221; Premfors 2000: 26). Utöver den beskyddande demokratin finns också en mer medborgarfokuserad representativ demokrati, kallad utvecklande demokrati, vilken har likheter med den participatoriska demokratin. Inom denna demokratisyn anses de valda representanterna ha ett uttryckligt och bindande uppdrag från väljarna och representanterna kan avsättas mellan valen. Den utvecklande demokratin innehåller också tankar om tidsbegränsning av politiska uppdrag samt beslutande folkomröstningar (Premfors 2000: 29). Inom den utvecklande demokratin finns ingen skarp gräns mellan 8 Här refererar civilt samhälle till en arena för självorganiserade grupper, rörelser och individer som försöker ge uttryck för värderingar, skapa sammanslutningar och solidaritet och lyfta fram sina intressen relativt oberoende av den statliga makten (Linz & Stepan 1996: xiv, 10). 23
det civila samhället och staten, utan förespråkarna för en utvecklande demokrati utgår ifrån att det finns vissa frågor som delas gemensamt av alla människor och därför bör beslutas gemensamt av alla medborgare (Held 1996: 99; Premfors 2000: 29). Slutsatsen från den utvecklande demokratins förespråkare är att eftersom det finns kollektiva frågor beslutas dessa bäst genom ett stort engagemang från gemene man. Vidare ses folkets representanter som valda av kompetenta och rationella individer som har rätten att fritt välja och förkasta sina representanter. Den representativa demokratin fokuserar på de valda representanterna (det politiska ledarskapet), men olika riktningar inom denna tradition betonar ledarskapets relation till folket på lite olika sätt. Participatorisk demokrati Inte heller den participatoriska demokratin erbjuder en enhetlig definition, men här är det till skillnad från den tidigare modellen, medborgarna och inte de valda representanterna som är de viktigaste aktörerna (Beetham & Boyle 1996: 21). Folkets deputerade är alltså inte och kan inte heller vara dess representanter, de är bara dess utsända och kan inte slutligt avgöra något. Varje lag som inte folket i egen person har godkänt är ogiltig (Rousseau, citerad i Held 1996: 98). Betoningen av medborgerligt engagemang bör inte tolkas som ett argument för ett styrelseskick baserat på direktdemokrati, utan snarare som ett uttryck för en balans mellan indirekt och direkt demokrati. Det indirekta inslaget består av val av representanter och det direkta av aktivt och kontinuerligt deltagande från medborgarna. Betoningen av medborgerlig participation antas vara en garant för att de valda representanterna lyssnar till den allmänna viljan även när det inte finns risk för dem att störtas, dvs. vid val. Det medborgerliga engagemanget förväntas också öka medborgarnas reella makt mellan valen. Ytterligare ett sätt att förstärka medborgarinflytandet under valperioderna är folkomröstningar samt möjlighet att återkalla mandat under mandatperioden (Beetham & Boyle 1996: 22f; Lundquist 2001: 182; Premfors 2000: 29). Den participatoriska demokratin vilar på fyra principer. Den första principen är öppenhet, dvs. att så väl medborgare som press ska ha tillgång till information och kunskap om den politik som bedrivs och politiker förväntas frivilligt erbjuda information. Det är utifrån denna 24
information och kunskap om politik och demokrati som medborgare väljer sina representanter i fria, jämlika och återkommande val. Principen om öppenhet inkluderar att politiker bör ha öppna möten för allmänhet och media samt systematiska överläggningar med olika särintressen gällande formulerandet och genomförandet av politiken.9 Princip nummer två är offentlig och öppen diskussion, vilket refererar till en metod för att konfrontera olika ståndpunkter och intressen med varandra. Principen om öppen och offentlig diskussion vilar på en tilltro till resonemang som vägen till förnuftiga lösningar på kollektiva problem. Även i den andra principen spelar media en viktig roll både för information och som diskussionsarena. Den tredje principen är ömsesidighet, vilket avser tolerans och förståelse för olika åsikter och värderingar. Principen om ömsesidighet innebär också att inga ståndpunkter får utestängas från den offentliga debatten, bara ifrågasättas genom diskussion. Den sista principen är ansvar, vilket innebär att alla medborgare har ett ansvar för demokratins fortlevnad och därför bör delta i den. Medborgerligt engagemang är också viktigt då deltagande i den politiska processen antas utveckla individens demokratiska och politiska kompetens och demokratin ses som en läroprocess i vilken alla borde delta. Slutligen inkluderar ansvar också ett individuellt ansvar till opposition vid missnöje eller om fel begås (Beetham & Boyle 1995: 22, 26, 47f; Lundquist 2001: 131, 138f). Till synes ges civila sammanslutningar stor betydelse inom denna demokratiteori, men i något annorlunda form. Inom denna teori refererar civilt samhälle till medborgarsammanslutningar som organiserar sig i syfte att påverka den politiska processen (Beetham & Boyle 1996: 22). I den participatoriska demokratin är det medborgarna som ger legitimitet till de valda representanterna liksom inom den representativa demokratin, men i en participatorisk demokrati kan medborgaren aldrig åsidosättas. Om de valda representanterna är härskare i den beskyddande demokratin så är de tjänare i den participatoriska (Lundquist 2001: 186). Deliberativ demokrati Den deliberativa demokratin, som fått ett uppsving under slutet av 1900- talet, är tydligt normativ då dess förespråkare utgår ifrån att det går att ta alla berörda parters bästa i beaktning genom kollektiva beslut. Vidare är 9 Principen om öppenhet regleras i Sverige av offentlighetsprincipen. 25