Revisionsrapport 6/2009 Genomförd på uppdrag av revisorerna Dec 2009 Haninge kommun Granskning av kommunens lokalstyrning
Innehåll Sammanfattning...2 1. Inledning...3 1.1. Bakgrund...3 1.2. Syfte...3 1.3. Inriktning...3 1.4. Metod och avgränsning...4 2. Utgångspunkter...4 3. Tidigare granskning...5 4. Organisation och ansvarsfördelning för lokalfrågor...6 4.1. Kommunstyrelsen...6 4.2. Övriga nämnder...6 4.3. Tornberget...6 4.4. Bedömning...7 5. Styrning...7 5.1. Övergripande styrning...7 5.2. Styrning på nämndsnivå...9 5.3. Tornbergets styrning...10 5.4. Lokalförsörjningsprocessen...10 5.5. Samordningsuppgiften...11 5.6. Bedömning...12 6. Källförteckning...14 1
Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av kommunens revisorer granskat kommunens lokalstyrning. Granskningens syfte är att belysa och bedöma ändamålsenligheten och effektiviteten i lokalförsörjningsprocessen med avseende på hur den styrs och hur roller och ansvar har definierats. Det övergripande ansvaret för kommunens strategiska lokalstyrning finns hos kommunstyrelsen. Det kommunala bolaget Tornberget har ansvar för drift och underhåll. Detta uttrycks tydligt i ägardirektivet. Förvaltningarna i sin tur gör prognoser och behovsbedömningar och förmedlar dessa till sina nämnder och till lokalplaneringsgruppen. Särskilt utbildningsförvaltningen använder ett väl utvecklat system för att ta fram behoven i olika geografiska områden. Vår bedömning är att det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning i lokalfrågan mellan kommunstyrelseförvaltningen, Tornberget och förvaltningarna. Det finns även en målstyrning på övergripande nivå och på förvaltningsnivå som beskriver hur lokalstyrningen ska fungera samt vilka principer som ska vara vägledande. Lokalförsörjningsplanen är ett konkretiserande dokument där styrningen tydliggörs genom prioriteringar. Lokalförsörjningsprocessen utgår från verksamheternas behov och samordnas genom kommunens lokalplaneringsgrupp. I mål och budget 2010 finns en uttalad strävan att få förvaltningarna samt Tornberget att noga tillvarata varje möjlighet att minska lokalkostnaderna och att genom samverkan, dialog och flexibilitet hitta bra lösningar. Lokalbanken existerar i samklang med detta och finns som redskap för att möjliggöra bättre samnyttjande av lokaler. För att öka möjligheten att använda Lokalbanken som ett verktyg kan kommunstyrelsen överväga att göra beståndet av avställda lokaler synligt även för förvaltningar/verksamheter. De kan då på egen hand se vilka lokaler som ställts av och höra av sig till lokalförsörjningsenheten om de skulle vara intresserade av att hyra in sig i en annan lokal. Lokalbanken och internhyressystemet är exempel på åtgärder som vidtagits för att effektivisera lokalnyttjandet. Än är det för tidigt att utvärdera Lokalbanken och se vilka effekter den får. De erfarenheter som lyfts i intervjuerna är att det skett avställningar, främst inom skolan. Vår slutsats är att lokalstyrningen i Haninge är ändamålsenligt utformad vad det gäller organisation och styrning. Internhyressystemet och Lokalbanken är steg på vägen att skapa ett flexibelt och effektivt lokalnyttjande. Inför det fortsatta arbetet ger vi följande förslag till utveckling: Rutinen för nyanskaffning av lokaler bör dokumenteras av lokalplaneringsgruppen. Kommunstyrelsen kan överväga att göra Lokalbanken synlig för alla förvaltningar och verksamheter. 2
1. Inledning 1.1. Bakgrund Den demografiska utvecklingen medför behov av ytterligare lokaler i vissa verksamheter samtidigt som behovet kan minska i andra verksamheter. Hyres/lokalkostnaderna står för en stor del av budgeten. En uttalad styrning av lokalfrågorna och en effektiv lokalförsörjningsprocess är därför väsentlig. Detta gör det värdefullt att närmare granska kommunens lokalstyrning. Nya internhyresprinciper har införts från 1 januari 2009 och en lokalförsörjningsplan finns som ska uppdateras. Det finns en lokalplaneringsgrupp inom kommunen, med representanter från kommunstyrelsen, Tornberget och de olika förvaltningarna, som har till uppgift att samordna och effektivisera kommunens lokalhantering. 1.2. Syfte Granskningens syfte är att belysa och bedöma ändamålsenligheten och effektiviteten i lokalförsörjningsprocessen med avseende på hur den styrs och hur roller och ansvar har definierats. 1.3. Inriktning Granskningen genomförs med utgångspunkt från följande frågor: Styrning/riktlinjer för hur lokalprocessen ska ske? Finns riktlinjer/inriktning beträffande samnyttjande av lokalerna? Ev. hinder för detta? Finns i riktlinjerna direktiv om allmänhetens tillgång till lokaler, att de kommer alla till del etc? Hur är lokalprocessen organiserad? Är roll- och ansvarsfördelningen tydlig mellan kommunstyrelseförvaltningen, bolaget och berörda förvaltningar? Vilka underlag tas fram för att bedöma lokalbehovet? Bedöms dessa vara ändamålsenliga och tillräckliga? Vilken framförhållning finns? Görs det en samlad bedömning av vilket lokalbehov som finns i kommunen? Vem ansvarar för underlaget? Vilka överväganden görs beträffande vad som ska genomföras av kommunens bolag alternativt av entreprenör genom exempelvis upplåtelse av mark? Vilka överväganden görs kring förhyrning av lokaler alternativt kommunalt ägande? Hur beaktas konkurrensen om exempelvis omsorgstagare och elever från privata alternativ eller andra kommuner när lokalbehoven ska bedömas? Vilka planeringsverktyg och IT-stöd finns att tillgå med syfte att uppskatta lokalbehovet på längre sikt? Vilka åtgärder vidtas för att effektivisera lokalutnyttjandet? Erfarenheter från de nya lokalhyresprinciperna? Ger denna tillräckliga incitament? Erfarenheter från lokalbanken? Vilka krav ställs för att kunna ställa av lokal till lokalbanken (ex. på avgränsad uthyrningsbar yta, ej korridorer etc)? 3
1.4. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till kommunens övergripande arbete med lokalförsörjningsfrågor och till arbetet inom grundskole- och förskolenämnden samt äldreomsorgsnämnden. Den metod vi har använt oss av är dokumentstudier och intervjuer. Befattningen som lokalförsörjningschef som finns på kommunstyrelsens förvaltning var tillfälligt vakant vid tiden då intervjuerna genomfördes. Dennes chef, kommunens ekonomidirektör, har därför intervjuats. Vidare intervjuades ansvarig för strategiska lokalfrågor på utbildningsförvaltningen och på äldreomsorgsförvaltningen (ekonomichef) samt Tornbergets VD och fastighetschef. 2. Utgångspunkter En ändamålsenlig lokalstyrning i en kommun resulterar i att kommunens utbud av lokaler ständigt och med framförhållning anpassas till efterfrågan, att lokalerna är ändamålsenliga och att de förvaltas och underhålls på ett kostnadseffektivt sätt. Hanteringen av de egna lokalerna ska ske på ett sådant sätt att ett antal övergripande uppgifter klaras: Förvaltningsuppgiften - Förvalta kommunens lokaler för att skapa och bibehålla värde på lång sikt. Serviceuppgiften - Utföra om- och tillbyggnader samt ge service enligt verksamheternas behov. Styrnings- och samordningsuppgiften - Styra lokalanvändningen så att kommunen skapar ett effektivt resursutnyttjande. Uppgiften innebär strategisk samordning av lokalutnyttjandet inom och mellan förvaltningar. God överblick krävs över kommunens befintliga lokaler samt löpande kännedom om framtida lokalbehov på kort- och lång sikt. Uppgiften innebär att fungera som en spindel i nätet och i samband med lokalbehov stå för avvägningar mellan att återanvända lokaler i befintligt skick, anpassa lokaler eller hyra in nya lokaler. Avvägningar sker mellan kostnaden för lokalen och lokalens ändamålsenlighet sett ur verksamhetens perspektiv. I uppgiften ligger även att se till att lämpliga incitamentssystem finns som stödjer en effektiv lokalanvändning. I denna granskning ligger fokus på Styrnings- och samordningsuppgiften. Lokalstyrningen syftar till att skapa en effektiv lokalförsörjningsprocess där resursen lokaler nyttjas effektivt. För att uppnå en hög effektivitet behövs ändamålsenliga lokaler samt ett genomtänkt nyttjande av lokalerna. Ändamålsenliga lokaler innebär att lokalerna passar bra för den verksamhet som bedrivs i lokalerna. Ett effektivt nyttjande av lokaler kan kännetecknas av: Låg kostnad per m2 (verksamheten kan i detta avseende främst påverka drift- och underhållskostnader) Många brukare per m2 Hög nyttjandegrad på lokalen, dvs. att lokalen används stor del av tiden 4
3. Tidigare granskning Kommunstyrelsen beslutade 2004 om krav på framtagande av mål, strategi och uppbyggnad av ansvarfördelning av kommunens lokalförsörjning. På uppdrag av kommunens revisorer granskades kommunens lokalförsörjning år 2007. Syftet var att bedöma lägessituationen i planeringen av lokalförsörjningen utifrån kommunstyrelsens beslut. Granskningens viktigaste slutsatser sammanfattas nedan: Lokalplaneringsfunktionen hade behov av att stärkas personellt och kompetensutvecklas i sin beställarroll som en kraftfull motpart till utföraren, Tornberget. Lokalplaneringen inom barn- och utbildningsförvaltningen ansågs väl utvecklad, dock fanns behov att tydliggöra organisation, roller, ansvar och befogenheter samt vem/vilka som ska representera förvaltningen i kommunens lokalplaneringsgrupp och mandat för den/dessa. Kommunstyrelseförvaltningen rekommenderades att upprätta en tidsplan över när de olika delarna i kommunstyrelsens beslut ska vara genomfört. Det fanns behov av att skyndsamt framskriva lokalförsörjningsprocessen i enlighet med förslag framtaget av Tornberget. Kommunstyrelseförvaltningen rekommenderades att dokumentera hyressättningsprinciper på ett samlat sätt så att de kan antas av kommunen. 5
4. Organisation och ansvarsfördelning för lokalfrågor 4.1. Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för Haninges lokalstyrning. I kommunstyrelseförvaltningen finns under ekonomidirektören en lokalförsörjningsenhet med tre anställda som arbetar med lokalstyrning; en lokalförsörjningschef, en lokalcontroller samt en hyresadministratör. 4.2. Övriga nämnder 4.2.1. Grundskole- och förskolenämnden På utbildningsförvaltningen finns två tjänster som är inriktade på lokalplanering. Den ena handhar planering och strategiska frågor och den andra handhar frågor som är mer inriktade mot arbetsmiljö och lokalernas standard. Enligt tjänstemännen själva är denna arbetsuppdelning en framgångsfaktor. 4.2.2. Äldreomsorgsnämnden På äldreomsorgsförvaltningen är det ekonomichefen som arbetar mest med lokalplanering. Ansvar för att ha uppsikt över lokalbehovet i den egna verksamheten finns också hos varje avdelningschef. 4.2.3. Lokalplaneringsgrupp I kommunen finns en lokalplaneringsgrupp, som består av ansvariga tjänstemän från alla förvaltningar och Tornberget. Från kommunstyrelseförvaltningen ingår tjänstemännen som arbetar med Lokalbanken samt ekonomidirektören. Det varierar huruvida övriga förvaltningar representeras av en förvaltningschef eller av en annan tjänsteman. Lokalplaneringsgruppen har funnits sedan fyra år tillbaks. I den utbyts information om planerade nybyggen/renoveringar samt verksamhetsbehov. 4.3. Tornberget Det kommunala fastighetsbolaget Tornberget äger och förvaltar huvudparten av kommunens verksamhetslokaler. Det är kommunstyrelseförvaltningen som hyr av Tornberget, och de olika förvaltningarna hyr i sin tur av kommunstyrelsen. Tornberget står för drift och underhåll och har ett ansvar för att förvalta beståndet på bästa sätt. Tornberget äger och förvaltar skolor, förskolor, äldreboenden, omsorgsboenden, fritidsgårdar, bibliotek, idrottsanläggningar, kontorslokaler osv. På uppdrag av kommunen genomför bolaget ombyggnader, tillbyggnader och nybyggnader. Bolaget har ingen egen producerande verksamhet utan genomför alltid upphandlingar. 6
4.4. Bedömning Det övergripande ansvaret för kommunens strategiska lokalstyrning finns hos kommunstyrelsen. Tornberget har ansvar för drift och underhåll. Detta uttrycks tydligt i ägardirektivet. Förvaltningarna i sin tur gör prognoser och behovsbedömningar och förmedlar dessa till sina nämnder och till lokalplaneringsgruppen. Vår bedömning är att det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelseförvaltningen, Tornberget och förvaltningarna. 5. Styrning Ytterst görs prioriteringar i lokalfrågor av kommunfullmäktige i och med antagande av kommunens budget. Kommunfullmäktige kan anta övergripande styrdokument som specifikt handlar om lokaler. Styrning sker på förvaltningsnivå via mål och budget. Styrning sker även via olika incitamentsskapande strukturer som internhyressystem och den Lokalbank som finns. I detta avsnitt avhandlas de olika typer av styrning som förekommer i Haninge. Avsnittet avslutas med en beskrivning av lokalförsörjningsprocessen och samordningsuppgiftens utförande. 5.1. Övergripande styrning I kommunens övergipande styrdokument Mål och budget 2009-2010 handlar många skrivningar om god ekonomisk hushållning med kommunens resurser. I ett avsnitt beskrivs arbetet med lokalfrågor. Där står att kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret och att Tornbergets huvuduppgift är att tillse kommunens lokalbehov och att svara för byggprocessen efter beställning från kommunen. Kommunstyrelseförvaltningen ansvarar på kommunstyrelsens uppdrag för samordningen av kommunens lokalbehov, tar fram lokalresursplan och leder den förvaltningsövergripande lokalplaneringsgruppen. Kommunstyrelseförvaltningens tjänstemän bistår även förvaltningarna i samband med hyresförhandlingar och inhyrning av externa lokaler. Enligt mål och budget ska arbetet redovisas och förankras vid behov i kommunstyrelsen. I mål och budget 2009-2010 sägs att kommunen står inför ett behov av tillskott på lokaler de kommande åren. Dokumentet betonar vikten av en effektiv lokalplaneringsprocess. Ett viktigt verktyg för detta ändamål uppges vara kommunens Lokalresursplan. (se nästa avsnitt). I mål och budget framgår även regler för avställning av lokaler samt vad som gäller vid nyanskaffning eller renovering. Enligt mål och budget 2010-2011 har varje nämnd och förvaltning samt Tornberget ett ansvar för att ständigt hålla frågan om ett effektivt lokalutnyttjande aktuell. Detta definieras som att särskilt vid behovs- och verksamhetsförändringar noga tillvarata varje möjlighet till att minska lokalkostnaderna och ytterligare effektivisera lokalnyttjandet. Enligt texten ska detta ske genom samverkan, flexibilitet, dialog och avstämning i lokalnyttjandefrågor både inom och mellan olika nämnder och förvaltningar. 5.1.1. Lokalresursplan Planen innehåller varje enskild förvaltnings behov av lokaler för såväl pågående som kommande planerad verksamhet. Planen ska revideras varje årsskifte och utgöra underlag för mål- och budgetarbetet. Planen innehåller regler för inhyrning av lokaler, ombyggnad och anpassning av lokaler och Tornbergets reinvesteringar och rationaliseringsinvesteringar 7
i byggteknik. Planen ska årligen redovisas i kommunstyrelsen. Det nu gällande planen är daterad 20 februari 2009. I planens inledning fastslås att den är ett styrande besluts- och planeringsunderlag som ska fungera som ett stöd för kommunens beslutsfattare. Planen beskriver kända behov för den närmaste tioårsperioden och jämför dem med förslag på prioritering. Vidare beskrivs det tillgängliga investeringsutrymmet. I 2009-års plan är det övergripande budskapet att kommunen står inför behov att genomföra ett antal stora lokalinvesteringar de närmaste tio åren. 5.1.2. Internhyressystem och Lokalbanken Första januari 2009 infördes ett nytt system med Lokalbank och internhyra för lokaler som ägs av kommunen, Tornberget och externa hyresvärdar i Haninge. Internhyressystemet är en förutsättning för att principerna bakom Lokalbanken ska fungera till fullo. Tillsammans ska de ge incitament för lokalnyttjaren att krympa lokalytan genom att lokaler kan sägas upp och göras tillgängliga för andra. Huvudsyftet är att det ska leda till ett ekonomiskt effektivare utnyttjande av kommunens lokaler. Verksamheterna ges möjlighet att ställa av ytor och därmed minska sina kostnader. Kommunstyrelseförvaltningen har haft i uppdrag att ta fram en policy för konkurrensutsättning av hyror/lokaler i samarbete med Tornberget. Förslaget som framlades i maj 2008 bygger på att hyrorna anpassas till ett kundvalssystem genom att de sätts i relation till lokalens användbarhet och inte bara efter självkostnad. Internhyressystemet grundas på en idé om utjämning för att undvika att hyresskillnaderna blir extrema och belastar vissa verksamheter mer än andra. Hyran räknas fram efter följande modell: A) Verksamheterna grupperas efter följande: förskolor, F-5 skolor, 6-9 skolor, gymnasieskolor, omsorgsboende, äldreboende, fritidsgårdar, bibliotekslokaler, idrottshallar, administrationslokaler samt övriga lokaler. B) För respektive grupp beräknas den totala hyran. C) Den totala hyran fördelas mellan lokalerna enligt en funktionsbaserad modell som bygger på följande faktorer: 1. Underhållsfaktor (30 procent) avser lokalernas tekniska standard och bestäms utifrån en bedömning av Tornberget. 2. Verksamhetsfaktor (20 procent) avser hur väl lokalerna är utformade för verksamheten. Bestäms efter bedömning av person/grupp utsedd från respektive förvaltning. 3. Yteffektivitetsfaktor (50 procent) beräknas utifrån förhållandet mellan lokalens teoretiska maxkapacitet och lokalens yta. Enligt kommunen är denna faktor mycket viktig för att kompensera för att lokalerna är olika yteffektiva. Det finns även en Momsjusteringsfaktor som används vid extern uthyrning. Eftersom kommunala och privata verksamheter behandlas olika i momslagstiftningen behövs en justeringsfaktor för att gå i linje med konkurrenslagstiftningen. I det nya hyressystemet blir verksamheter som får lokalersättning baserad på peng lidande om de har lokaler som ej nyttjas effektivt. Tanken med Lokalbanken är att de då på ett enkelt sätt ska kunna ställa av de delar som de inte har behov av. Reglerna för avställning av lokaler har setts över innan första januari 2009. Inför en avställning sker samråd mellan ansvarig för verksamheten, kommunstyrelseförvaltningen och lokalansvarig på berörd förvaltning. 8
Det viktigaste inför avställning är följande: Lokalen bör vara skild eller enkelt avskiljbar från resten av lokalen och att det finns åtkomst till lokalen. (egen ingång) Lokalen måste vara så stor som möjligt utan att ha inverkan på verksamhetens möjlighet att utföra sitt uppdrag. Lokalen ska utformas med hänsyn till att både den avställda ytan och den kvarvarande ytan ska vara rationellt utformade för den framtida verksamheten. Följande regler gäller för avställning: En lokal får avställas varje kvartalsskifte efter ansökan minst tre månader innan datumet från vilket avställningen gäller. Den kortaste tidsperiod som en yta får avställas är ett år. Hyran för den avställda lokaldelen belastar Lokalbanken. Den avställda ytan får inte nyttjas av verksamheten. Eventuella kostnader som kan uppstå i samband med att en avställd lokal behöver anpassas för en ny hyresgäst ska belasta Lokalbanken. Lokalbanken finansieras genom ett hyrespåslag på 2 procent på alla verksamheters hyror. Kommunstyrelsen hyr lokalerna av hyresvärden och har även ett hyresavtal med varje verksamhet. Det är tjänstemännen på lokalförsörjningsenheten som har inblick i Lokalbanken och på så sätt en bild av hur mycket lediga lokalytor som finns. Eventuella externa hyresgäster kommunicerar med lokalförsörjningsenheten om de vill hyra en ledig lokal. Flest avställningar har skett inom skola och förskola. Äldreomsorgsförvaltningen menar att deras lokaler ofta inte är lika stora och inte har lika mycket outnyttjad yta som skolans kan ha haft. Det gör att införandet av Lokalbanken mest av allt har inneburit en hyreshöjning för äldreomsorgsförvaltningen. Trots detta är förvaltningens ekonomichef positiv till Lokalbanken eftersom det enligt honom innebär ett effektivare lokalnyttjande i hela kommunen på längre sikt. 5.2. Styrning på nämndsnivå De övergripande dokument som beskrivits ovan är styrande också på förvaltningsnivå. Förvaltningarna har också därutöver uttalad styrning av lokalplaneringen. 5.2.1. Grund- och förskolenämnden I mål och strategi 2009 beskrivs att nämnden har behov av att investera i nya lokaler för verksamheten och även rusta upp stora delar av beståndet. Inom förskoleverksamheten är ett prioriterat område att organisation och arbetssätt anpassas till lokalernas förutsättningar. Nämnden har även formulerat ett specifikt uppdrag att effektivisera lokalutnyttjandet av förvaltningens lokaler. 5.2.2. Äldreomsorgsnämnden I äldreomsorgsnämndens/förvaltningens mål och budget samt verksamhetsplan 2008-2009 finns fullmäktigemålet Kommunens gemensamma lokalbestånd ska utnyttjas effektivt och ekonomiskt genom god planering och förvaltningens eget åtagande: Vid all nyetablering av verksamheter och i befintliga lokaler (som ex äldreboenden och träffpunkter) ska samnytt- 9
jande med andra förvaltningar, frivilligorganisationer och föreningsliv värderas och prövas. I verksamhetsplanen finns också en referens till de särskilda krav som kan ställas på lokalerna som verksamheterna använder. I Hälso- och sjukvårdslagen 2 sägs exempelvis: Där det bedrivs hälso- och sjukvård skall det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård skall kunna ges. 5.3. Tornbergets styrning Idag ägs och förvaltas större delen av kommunens lokaler av Tornberget. Tornbergets huvuduppgift är att enligt kommunens mål och budget tillgodose kommunens behov av verksamhetslokaler och att svara för byggprocessen efter beställning från kommunen. Tornbergets egna vision är att vara det självklara alternativet för de kommunala verksamheterna i fastighetsfrågor. Tornbergets övergripande mål är: att ge en service och kvalitet som leder till nöjda kunder att producera och renovera lokaler till rätt kostnad och kvalitet att fastigheterna förvaltas kostnadseffektivt att verka för ett långsiktigt hållbart samhälle att tillgodose behovet av kompetens att minska sjukfrånvaron att ha en god betalningsförmåga I bolagets ägardirektiv står att syftet med att driva fastighetsföretagandet i bolagsform är att tillgodose kommunens behov av ändamålsenliga lokaler. Vidare preciseras att bolaget ska ta initiativ för att uppnå en ökad effektivitet i form av lägre lokalkostnader, minskade lokalytor och/eller en högre kvalitet. Vidare är enligt ägardirektivet målsättningen att arbetet ska ske på ett effektivt och serviceinriktat sätt så att kommunens lokalkostnader kan minimeras över tiden. 5.4. Lokalförsörjningsprocessen Processen kring anskaffning av nya lokaler eller ombyggnad/renovering består av ett antal moment. Förvaltning, enskilda enheter och Tornberget är alla delaktiga i processen. Enligt vad som uppkommit i intervjuer är de olika momenten tydliga för parterna och bilden av processen är enhetlig. Några intervjuade lyfter dock problematiken kring att det ibland kommer in initiativ från sidan och att processen då inte följs till fullo. Oftast handlar det då om att frågan rests i en nämnd/styrelse direkt. Processen ser ut som följer: Nyanskaffning: 1. En idé uppkommer om lokalbehov. Idé om renovering eller ombyggnation kan komma från Tornberget då underhåll och drift är deras ansvar. Redan på idéstadiet förs en diskussion i lokalplaneringsgruppen, där man informerar om olika planer samt identifierar gemensamma behov och möjliga lösningar. 2. Berörd nämnd samråder med kommunstyrelsen, Tornberget och stadsbyggnadsförvaltningen i den del som avser markanläggning. Samråd sker via lokalplaneringsgruppen. 3. Lokalplaneringsgruppen gör en prövning som även innehåller en kostnadsbedömning för investeringskostnad och drift. 4. Berörd nämnd inför kostnadsförslaget i sin investeringsbudget. 10
Inhyrning: 1. Förslag till inhyrning av ny lokal ska anmälas till kommunstyrelseförvaltningen. 2. Förslaget ska redovisas i lokalplaneringsgruppen som prövar om alternativ finns inom kommunkoncernens lokalbestånd. 3. I enlighet med kommunstyrelsens delegationsordning beslutar lokalförsörjningschefen tillsammans med berörd förvaltningschef för externa hyreskontrakt upp till tre år och föredragande kommunalråd för lokalförsörjningsfrågor för kontrakt upp till tio år. Nyanskaffning av lokaler sker i princip alltid i kommunens regi. De avväganden som bestämmer om det ska ske en nyanskaffning eller en inhyrning i redan existerande lokaler är enligt de intervjuade olika varje gång. Frågan processas i och med att Lokalförsörjningsplanen skrivs fram. Den är nära sammankopplad med kommunens budget på så vis att den beskriver investeringsbehoven framöver. För lokalanpassning av Tornbergets lokaler gäller samma process som för nyanskaffning. Enligt kommunens mål och budgetdokument är huvudprincipen att beställande förvaltning och nämnd tar beslut om nya lokaler i samband med budgetprocessen. För mindre anpassningar under löpande budgetår ska anpassning till en bedömd kostnad över två basbelopp (ca 86 tkr) redovisas hos fastighetsägaren som en investering som är hyreshöjande. Kapitalkostnaden och eventuella förändrade driftkostnader belastar sedan beställande nämnd. För anpassningar under två basbelopp ska kostnaden redovisas hos beställaren inom ramen för driftbudgeten. 5.5. Samordningsuppgiften Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrift Strategisk lokalstyrning (2007) gett sin syn på lokalstyrning och av fyra faser: 1 Nuläge, behovsbedömning, framtagande av strategisk plan samt uppföljning. 1. Nuläge: att ha aktuell information om lokalernas kapacitet, kostnader för lokaler, deras tekniska status, hur väl de fungerar för verksamheten samt vilka förändringar i lokalbeståendet som är på gång. I Haninge är det kommunstyrelsen som har den övergripande bilden när det gäller kommunens fastigheter. Lokalplaneringsgruppen och Tornberget har båda en nyckelroll när det gäller att samråda över förvaltningsgränserna om lokalbehov och om hur väl lokalerna fungerar för verksamheten. Det sistnämnda har även respektive nämnd och verksamhet god inblick i. 2. Behovsbedömning: att göra en bedömning av det framtida behovet av lokaler. En detaljerad prognos bör finnas för de närmaste fem åren och en mer övergripande prognos bör finnas för år sex till tio. Lokalplaneringsgruppen fungerar som ett styrande organ i dessa frågor. Respektive nämnd/förvaltning och bolag samlar sina behov och via lokalplaneringsgruppen formuleras de i Lokalresursplanen. En tioårsprognos ställs samman i planen. 1 Finns formulerat i skriften Strategisk lokalresursplanering av Sveriges Kommuner och Landsting 11
Utbildningsförvaltningen tar fram sina data med hjälp av ett Geografiskt Informationssystem (GIS). Modellen är särskilt utvecklad för förskola/skola i Haninge kommun och många andra kommuner intresserar sig för den. Grund- och förskolenämnden bedömer att Haninge står inför en förväntad befolkningstillväxt. Konkurrensen från friskolor och andra privata alternativ är i dagsläget inte så stor. Äldreomsorgsförvaltningen arbetar också med prognoser via befolkningsstatistik, men har ett mer lätthanterligt verksamhetsområde. En stor del av behovsbedömningen sker i dialog mellan de olika verksamheterna och ekonomichef som finns centralt på förvaltningen. 3. Framtagande av en strategisk lokalförsörjningsplan: Informationen från fas ett och två analyseras och arbetet utmynnar i en plan med prioriteringar och beskrivningar av roller och arbetssätt. Lokalresursplanen bygger på underlag från förvaltningarna. Dessa sänds till lokalförsörjningschef som tar fram ett förslag på plan som ses över i lokalplaneringsgruppen och sedan beslutas i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. 4. Uppföljning: Följsamheten till planen och uppsatta mål analyseras kontinuerligt och processen kan på så vis förbättras. Följsamheten till planen följs upp av respektive nämnd och av lokalplaneringsgruppen. Tornberget redovisar de projekt där bolaget varit aktivt i sin årsberättelse. 5.6. Bedömning Det finns en målstyrning på övergripande och förvaltningsnivå som beskriver hur lokalstyrningen ska fungera samt vilka principer som ska vara vägledande. Lokalförsörjningsplanen är ett konkretiserande dokument där styrningen tydliggörs genom prioriteringar. Lokalförsörjningsprocessen utgår från verksamheternas behov och centraliseras kring lokalplaneringsgruppen. Nyanskaffning av lokaler sker i princip alltid i regi av kommunens bolag. Processen beskrivs enhetligt men enligt intervjuerna kan det förekomma avsteg från rutinen. Rutinen finns inte nedtecknad. Lokalplaneringsgruppen spelar en centrall roll när det gäller att få alla förvaltningar att gå åt samma håll. Det är viktigt att representanterna i gruppen har mandat att ta beslut å förvaltningens vägnar. I mål och budget 2010 finns en uttalad strävan att få förvaltningarna samt Tornberget att noga tillvarata varje möjlighet att minska lokalkostnaderna och att genom samverkan, dialog och flexibilitet hitta bra lösningar. Lokalbanken existerar i samklang med detta och finns som redskap för att möjliggöra bättre samnyttjande av lokaler. För att öka möjligheten att använda Lokalbanken som ett verktyg kan kommunstyrelsen överväga att göra beståndet av avställda lokaler synligt även för förvaltningar/verksamheter. De kan då på egen hand se vilka lokaler som ställts av och höra av sig till lokalförsörjningsenheten om de skulle vara intresserade av att hyra in sig i en annan lokal. Vad gäller frågan om allmänhetens tillgång till lokaler finns i Tornbergets ägardirektiv skrivningar om att bolaget ska verka för att Årsta slott hålls tillgängligt för allmänheten. I övrigt är allmänhetens tillgång inte något som ingår i de riktlinjer som granskande nämnder formulerat. De underlag som tas fram för att bedöma lokalbehovet bygger på befolkningsprognoser samt verksamhetens egna kunskap. Utbildningsförvaltningen har tagit fram ett eget verktyg utifrån 12
GIS som ger dem detaljerad kunskap om behovet av skola och barnomsorg. Underlaget bedöms vara tillräckliga och ändamålsenliga. Den samlade bedömningen av lokalbehovet i kommunen görs i lokalplaneringsgruppen. Förvaltningarna samt lokalförsörjningsenheten ansvarar för att underlaget i bedömningen är korrekt. Enligt intervjuerna är de överväganden som görs kring förhyrning av lokaler alternativt kommunalt ägande olika från fall till fall och beroende av verksamhetens art, behovets storlek och investeringsutrymmet. Lokalbanken och internhyressystemet är exempel på åtgärder som vidtagits för att effektivisera lokalnyttjandet. Än är det för tidigt att utvärdera Lokalbanken och se vilka effekter den får. De erfarenheter som lyfts i intervjuerna är att det skett avställningar, främst inom skolan. Vår slutsats är att lokalstyrningen i Haninge är ändamålsenligt utformad. De brister som påtalades i granskningen 2007 har åtgärdats. Internhyressystemet och Lokalbanken är steg på vägen att skapa ett flexibelt och effektivt lokalnyttjande. Inför det fortsatta arbetet ger vi följande förslag till utveckling: Rutinen för nyanskaffning av lokaler bör dokumenteras av lokalplaneringsgruppen Kommunstyrelsen kan överväga att göra Lokalbanken synlig för alla förvaltningar och verksamheter. Haninge den 9 december 2009 Anna Eklöf 13
6. Källförteckning Förslag till internhyresprinciper för Haninge kommun, Kommunstyrelseförvaltningen, 080528 Lokalresursplan 2009 Haninge kommun Kommunens Mål och budget 2009 2010 Grund- och förskolenämndens mål och strategi 2009-2010 Revisorernas rapport Granskning av lokalförsörjning i kommunen (KPMG), 2007 Strategisk lokalresursplanering, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007 Tornbergets ägardirektiv Äldreomsorgsnämndens mål, strategier och budget 2009-2010 samt verksamhetsplan 2009 14