Statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (elekroniska vägtullsystem, EFC direktiv) I enlighet med 96 2 mom. grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 23 april 2003 till ett direktiv av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om allmänt införande av och driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 18 juni 2003 Kommunikationsminister Leena Luhtanen Trafikråd Lassi Hilska
2 KOMMUNIKATIONSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2003/0588 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DI- REKTIV OM ALLMÄNT INFÖRANDE AV OCH DRIFTSKOMPATIBILITET MELLAN ELEKTRONISKA VÄGTULLSYSTEM I GEMENSKAPEN (EFC DIREKTIV) 1. Förslagets huvudsakliga innehåll En samordnad marknad för vägtullar ser inte ut att uppstå inom Europeiska unionen genom avtal. Därför har kommissionen beslutat ta initiativ till ett direktiv som förpliktar alla medlemsstater. Det skapar de nödvändiga förutsättningarna för att inrätta ett driftskompatibelt europeiskt system för elektroniska vägtullar. Enligt direktivet skall en transportör kunna ingå ett enda avtal om inkassering och det skall gälla i hela Europa. Ett fordon skall inte behöva vara utrustat med mer än ett instrument som klarar betalningen inom hela unionen. Direktivet lägger fast alla nödvändiga villkor för att elektroniska vägtullsystem skall kunna införas över hela linjen och vara garanterat kompatibla. Direktivet gäller elektronisk inkassering av alla slags vägavgifter på hela EU:s vägnät, inklusive vägar i och utanför städer, motorvägar, större och mindre vägar, samt olika anläggningar som tunnlar, broar eller färjor. Målet är att skapa ett system för elektroniska vägtullar som omfattar hela Europa, och vars grundläggande teknik ur användarnas och fordonens synvinkel är kompatibel överallt. Kommissionen föreslår ett direktiv som avser att reglera tekniken för vägtullar. Det förpliktar inte medlemsstaterna att införa vägtullar och föreskriver givetvis inte heller hur stora vägtullarna skall vara. Inkasseringen bygger tekniskt på en kombination av kontroll med hjälp av mikrovågsteknik för korta avstånd och fjärrkontroll med hjälp av satellitbaserad positionsbestämning och mobilkommunikation. 2. Bakgrunden till direktivförslaget De elektroniska vägtullsystemen infördes i början av 1990-talet på motorvägar i vissa länder i Europa. Vägtullarna används för att finansiera byggandet och underhållet av infrastrukturerna. Systemen är sinsemellan inkompatibla och skapar därmed problem inte minst för internationella godstransporter med lastbil. Lastbilarna måste vara försedda med många olika ombordsystem då de kör genom flera länder eller vägoperatörers områden. Italien, Portugal, Frankrike, Schweiz, Slovenien och Norge har nationella system, men de är inte driftskompatibla. De flesta länder i Europa har planer på att införa elektroniska vägtullar. Med tanke på den internationella trafiken är det nödvändigt att systemen är driftskompatibla över hela Europa. I sin resolution den 17 juni 1997 om utveckling av telematik inom sektorn för vägtransporter, särskilt elektronisk avgiftsbetalning, uppmanade rådet medlemsstaterna och kommissionen att utveckla en strategi för att säkerställa konvergens mellan olika system för elektronisk avgiftsbetalning så att tillräcklig driftskompatibilitet uppnås på eur o- peisk nivå. Första fasen av denna strategi presenterades för rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén i kommissionens meddelande Driftskompatibla system för elektronisk av-
3 giftsbetalning i Europa. De europeiska länder som har infört elektroniska vägtullsystem använder huvudsakligen mikrovågsteknik för korta avstånd, med frekvenser runt 5,8 GHz. Dessa system är inte kompatibla. Europeiska standardis e- ringsorganisationens (CEN) ansträngningar ledde i januari 2003 äntligen till att en teknisk standard för mikrovågsteknik med fr e- kvenser på 5,8 GHz antogs. Härigenom fas t- ställdes de förstandarder som antagits 1997. Standarden accepterar två varianter av vilka den ena garanterar driftskompatibilitet. Det är denna standard som direktivet förutsätter. Båda bygger på modellen Open Systems Interconnection, OSI, som definierats av Internationella standardiseringsorganisationen för kommunikation mellan informationssystem. Elektroniska vägtullsystem bidrar till utvecklingen av informationssamhället inom vägtrafiken i och med att samma fordonsutrustning kan användas bl.a. för positionsbestämning av automatiskt nödanrop och information i realtid om trafikförhållanden och restid. De stärker också den europeiska elektronikindustrin, som efterfrågar enhetliga standarder för att undvika att marknaden fragmenteras. En del länder rör sig mot en teknik som huvudsakligen bygger på en kombination av satellitbaserad positionsbestämning (Global Navigation Satellite System (GNSS): GPS (Global Positioning System), senare Galileo) och mobilkommunikation (GSM/GPRSstandarden). Syftet är att undvika dyrbara investeringar i infrastrukturutrustning och att öppna dörren för en flexiblare användning av tekniken. Å andra sidan är systemet beroende av hur den satellitbaserade positionsbestämningen och framför allt Galileo utvecklas. De planerade nya vägtullsystemen i Europeiska unionens medlemsstater bygger på antingen mikrovågsteknik eller GPS/GSM. De elektroniska vägtullsystemen i Europa kommer således i framtiden att bygga på tre olika tekniska lösningar samtidigt. Någon konvergens mellan systemen är inte i sikte och därför behövs det ett gemenskapsdirektiv för att säkerställa att systemen går mot större driftskompatibilitet. I annat fall fortsätter medlemsstaterna att införa tekniskt inkompatibla nationella elektroniska vägtullsystem. Det betyder onödiga problem och ett konkurrenshinder för internationella lastbilstransporter. Dessutom står mångfalden av vägtullsystem i vägen för en fungerande inre marknad. Utan en samordnad lösning tvingas lastbilsförarna ha flera olika elektroniska enheter i sina förarhytter för att kunna trafikera det europeiska vägnätet. Det måste ses till att utrustningen inom internationell lastbilstransport är av sådan typ att den är kompatibel med alla vägtullsystem i Europa. Detta är tekniskt möjligt och gör inte utrustningen nämnvärt dyrare. Det finns stor risk för avsiktligt eller oavsiktligt missbruk av tekniken. Å andra sidan måste betalarens rättigheter vid oriktig inkassering tillgodoses. Kontroll- eller straffåtgärder på en annan stats territorium kan också leda till problem. Betalningsregistrens dat a- säkerhet och öppenhet med tanke på enskilda personers eller företags datasekretess måste garanteras. Direktivet har tillkännagivits i vitboken Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: vägval inför framtiden. Direktivet fas t- ställer på vilka villkor ett effektivt europeiskt system för elektroniska vägtullar kan införas så snart som möjligt på hela det vägnät där vägtullar kommer att tas upp. Systemet bygger på principen att var och en bara kommer att behöva ett enda abonnemangskontrakt och varje fordon bara en utrustning. 3. Förslaget Kommissionen har utan framgång uppmanat medlemsstaterna att harmonisera sina elektroniska vägtullsystem. I annat fall går utvecklingen därhän att det finns lika många inkompatibla system som det finns medlemsstater och att det för varje system krävs speciell elektronisk utrustning i fordonen. Detta bekräftades i maj 2002 då Tyskland och Österrike samtidigt bestämde sig för två nationella system som inte är driftskompatibla. I många medlemsstater har vägoperatören investerat stora summor i elektroniska vägtullsystem. Detta måste beaktas i planerna för att införa driftskompatibla europeiska system för elektroniska vägtullar. De gällande systemen måste kunna användas lokalt till dess
4 att de avskrivs på grund av ålder. En del medlemsstater inför som bäst elektroniska vägtullar för lastbilstrafik 2003 2004. I andra medlemsstater ligger systemen fortfarande på ritbordet. Betalsystemet har senast införts i London, men det avviker totalt från direktivet. För att systemen skall vara driftskompatibla måste vissa tekniska riktlinjer läggas fast. I direktivet skall beaktas att elektronisk betalteknik redan används i rätt stor omfattning i Europa och att de nya systemen avviker från den till syftet, genomförandet och tekniska egenskaper. Kommissionen föreslår en trestegslösning som skall införas i början av 2005, 2008 och 2012. Förslaget bygger på tillgänglig och ny teknik, dvs. på mikrovågsteknik och en kombination av satellitbaserad positionsbestämning och mobiltelefoni. Enligt förslaget skall nya elektroniska vägtullsystem som införs räknat från den 1 januari 2005 och som är avsedda för alla lastbilar och bussar skall bygga på en eller flera av följande tekniker: a) satellitbaserad positionsbestämning (GPS och Galileo) b) mobilkommunikation enligt standard GSM - GPRS (referens GSM TS 03.60/23.060) eller c) DSRC, dvs. mikrovågsteknik på 5,8 GHz. Det driftskompatibla europeiska systemet för elektroniska vägtullar införs den 1 januari 2005. Från och med detta datum skall vägtullsoperatörerna förse alla behöriga trafikanters fordon med utrustning som fungerar i alla europeiska system för vägtullar. Utrus t- ningen är avsedd för alla typer av fordon med en totalvikt på över 3,5 ton och alla fordon avsedda för transport av fler än 9 (föraren + 8) personer, dvs. lastbilar och bussar. Utrus t- ningen skall vara driftskompatibel och kunna kommunicera med samtliga system som för närvarande finns i unionen. Alla nya elektroniska vägtullsystem som införs den 1 januari 2008 eller senare skall bygga uteslutande på satellitbaserad pos i- tionsbestämning och mobilkommunikation. Elektroniska vägtullsystem med frekvenser på 5,8 GHz som införts den 1 januari 2008 skall vara avskaffade före den 1 januari 2012. En strategi för övergång till den nya tekniken skall läggas upp och genomföras mellan den 1 januari 2008 och den 1 januari 2012. Satellitbaserad positionsbestämning och mobilkommunikation skall kombineras med mikrovågsteknik på kort och medellång frist. Målet är ett vägtullsystem som fungerar utan detektorer vid vägkant, tullstationer och tullportaler. För att vägtullar skall kunna införas över hela linjen krävs det tekniska lösningar som täcker hela vägnätet. I motiven till direktivet rekommenderas satellitbaserad positionsbestämning och mobiltelefoni för alla system för elektroniska vägtullar. Genom denna teknik är det möjligt att inrätta ett alleuropeiskt system för vägtullar som tack vare sin flexibilitet lämpar sig för gemenskapens vägtullspolitik. Utrustningen och datakommunikationen utgör dessutom ofta ett led i de aktiva säkerhetssystemen i lastbilar. Vägtullsystem som införs som nya får basera sig på mikrovågsteknik 2001 och kan användas till utgången av 2011. I de system som införs som nya räknat från 2008 får mikrovågsteknik inte längre utnyttjas utan de skall bygga på satellitbaserad positionsbestämning kombinerad med mobilkommunikation. För att skydda investeringar som gjorts eller nyligen planerats i vissa länder (inte minst Frankrike, Grekland, Italien, Portugal, Spanien och Österrike) får tillgängliga mikrovågssystem fortsatt användas, men länderna skall lägga upp strategier för en övergång till den nya tekniken fram till 2010. Övergången skall vara genomförd före 2012. Det finns vissa problem med den satellitbaserade lösningen som måste vägas in och lösas före användningen. Kommissione n skall lägga fram en rapport i saken före den 31 december 2007. Rapporten utarbetas i samråd med kommittén för elektroniska vägtullar. Om rapporten visar att det fortfarande för e- kommer användningsproblem i samband med de satellit- och mobiltelefonbaserade syst e- men, kommer kommissionen att lägga fram ett förslag för att tillåta en fortsatt användning av mikrovågssystem parallellt med satellit- och mobiltelefonbaserade system. Systemet skall införas i två steg enligt fö l- jande: 1. Elektroniska vägtullar för lastbilar och bussar från och med 2005.
5 2. Elektroniska vägtullar för personbilar från och med 2010. År 2010 kommer de tekniska framstegen att ha gjort det möjligt att i alla fyraxlade fordon installera utrustning som kommunic e- rar med omvärlden med hjälp av mikrovågor, GSM/GPRS och GNSS i fordon. Det europeiska vägtullsystemet kommer att göra det möjligt att fullt ut genomföra Eur o- peiska unionens respektive medlemsstaternas båda strategier, dvs. avgifter för lastbilar och avgiftsbaserad trafikstyrning i överbelastade stadsområden. Förutom att den lämpar sig bättre för vägtullszoner slipper man med kombinationen satellitbaserad positionsbestämning/mobiltelefoni att senare utrusta de vägnät som inte från början var avgiftsbelagda. 4. Hur förslaget lämpar sig för finländska förhållanden För Finland är det viktigt att gemenskapen kan avtala om en gemensam strategi gentemot instrumenttillverkare och vägtullsoperatörer. Det betyder att alla har samma grundläggande krav på systemen. Ju snabbare ett integrerat system kan införas, desto fortare klarnar det hur det fungerar och bidrar till en fungerande marknad i branschen. Om vi i Finland någon gång i framtiden beslutar oss för ett vägtullsystem, kommer kostnaderna att vara lägre. Ett vägtullsystem som bygger på satellitbaserad positionsbestämning och mobiltelefoni förefaller flexibelt och lovande. Kostnaderna är av den storleksklassen att det kan tänkas också hos oss. Identifiering och mikrovågsteknik enbart för korta avstånd kan hos oss vara svåra att genomföra på andra vägar än motorvägar eller i städer. Om det skall täcka in t.ex. hela huvudvägnätet är kostnaderna höga med nuvarande teknik. Mikrovågstekniken förutsätter fasta antenner på vägnätet på infarter och utfarter på praktiskt taget alla vägavsnitt och datakommunikation mellan antennerna. Det är svårare att öppna upp marknaden i ett fast nät. I mobilkommunikationssystemet kan vägtullar tas ut på ett och samma vägavsnitt av var och en som ingått ett inkasseringsavtal med vägoperatören och eventuellt också med skattemyndigheterna. Detta banar väg för en öppen europeisk marknad för inkasseringstjänster. Då kan transportören konkurrensutsätta eller välja den inkasseringsmetod som lämpar sig bäst för honom själv på marknaden. Vår industri har dessutom en relativt betydande position på mobilkommunikationsmarknaden i världen, med en chans för nya marknader för vägtullsutrustning och tjänster. Det finns ändå ingen orsak att överdriva de nya prismarknaderna, eftersom lastbilar i vilket fall som helst 2005 kommer att vara utrustade med mobilkommunikationsappar a- ter och ha tillgång till anknytande tjänster. Tekniken för fordonsidentifikation över korta avstånd och den europeiska samordnade mikrovågstekniken har många andra tilllämpningar än bara för vägtullar. Som grund för vägtullsystemet kan den vara lämpligast på många ställen också i Finland. Därför förefaller förbudet mot DSRC i direktivet från och med början av 2012 omotiverat och minst sagt onödigt. Vi har 10 års erfarenhet av mikrovågsteknik i inkasseringen av vägavgifter och vi får de första erfarenheterna av den andra tekniken från Tyskland från och med i höst. 5. Förslagets verkningar för Finland Förslaget har inga omedelbara konsekvenser för Finland, eftersom vi inte har avgiftsbelagda vägar, zoner, broar eller färjor. Direktivet måste tillämpas om en medlemsstat har infört vägtullar. Vi har inte heller planer på vägtullar och således behövs det ingen lagstiftning. Vägtullar, inte minst för lastbilar gäller för merparten av utlandstransporterna i och med att vägtullar förekommer i nästan alla länder i unionen. I praktiken inverkar vägtullarna och betaltekniken på all transport inom den interna handeln i unionen. Det närmast belägna vägtullsystemet som direktivet blir tilllämpligt på införs i Stockholm. Sverige inför inom kort också ett elektronisk system för inkassering av s.k. vinjettavgift. Tyskland inför hösten 2003 ett system som skall uppfylla kraven i direktivet. Finländska transportoperatörer i utlandstrafik måste förse lastbilarna och bussarna med
6 lämplig fordonsutrustning. Kostnaderna för utrustningen tas i slutändan alltid ut hos tr a- fikanterna, också om utrustningen skenbart överlåts gratis eller mot en formell ersättning. Våra utrikeshandelstransporter påförs dessutom en extra kostnad även om transporten sker med utländsk lastbil. De nuvarande och en del av de planerade slutna systemen är i praktiken diskriminerande, eftersom lokala transportoperatörer ofta kör en stor del av sina transporter på sitt eget vägnät jämfört med transitotrafiken. Det betyder att marginalkostnaderna hålls på en skälig nivå. En finländsk långtradare behöver i bästa fall mer än ett halvt dussin eller ännu fler olika instrument som inte vore till någon nytta i Finland. Direktivet avser att förhindra en sådan utveckling och att skapa ett europeiskt system. Då behöver t.ex. en långtradare som kör från Tammerfors till Lissabon bara en instrumentlåda och ingår avtal med bara en operatör. Operatören kan vara etablerad i vilket medlemsland som helst. En kombination av satellitpositionering och mobil kommunikation verkar vara en lovande teknik med tanke på den teoretiska situationen att Finland någon gång skulle ta vägtullarna i bruk. Å andra sidan, eftersom där fortfarande finns flera olösta problem för olika parters del är det för tidigt att bedöma systemets funktionalitet och öppenhet. Då Tyskland tar systemet i bruk på hösten får man erfarenheter om detta. 6. Förslagets verkningar för lagstiftningen i Finland Direktivet förpliktar oss inte att införa elektroniska vägtullar, men om vi gör det måste vi välja en teknik som finns angiven i direktivet. Direktivet kräver ingen nationell lagstiftning eftersom vi saknar betalvägar och elektroniska vägtullsystem. Statsrådet vill i alla fall uppmärksamgöra riksdagen på saken, eftersom direktivet inskränker riksdagens frihet att lagstifta om vägtullar. Nationell lagstiftning behövs inte förrän staten eller en kommun bestämmer sig för att införa vägtullar. För framtida behov vill regeringen påverka innehållet i direktivet så att det inte utesluter goda tekniska lösningar. Projektet bör påskyndas och kompatibilitetsmålet lyftas fram för att onödiga systemkostnader skall kunna undvikas och handelshinder avvärjas. 7. Ekonomiska verkningar Direktivet har inga omedelbara konsekvenser för statsekonomin. Om det sätts i kraft kommer marknaden för utrustning och tjänster i branschen att utvecklas och priserna med tiden att gå ner. Detta sänker i sin tur ribban för de tekniska lösningarna och kos t- naderna, om det en vacker dag blir aktuellt att införa denna trafikstyrningsmetod i vårt gatu- och vägnät. De största ekonomiska konsekvenserna är indirekta, dvs. Finlandsregistrerade fordon för internationell transport har lättare att bevara sin konkurrenskraft. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det ännu viktigare att ett driftskompatibelt system sänker de överloppskostnader som tullarna i vilket fall som helst ger upphov till. Finland ligger i perif e- rin och därmed multipliceras gemenskapsområdets merkostnader i våra export- och importtransporter. 8. Övriga verkningar Trafikministrarna beslutade sommaren 1997 rekommendera DSRC-teknik i alla vägtullsystem. Nu när medlemsstaterna avtalsenligt har infört eller står i beråd att införa system av detta slag slår direktivet fast att de gäller bara under en övergångstid. I motiven konstateras att mikrovågstekniken är föråldrad. Men faktum är att den är den bäst utprövade tekniken i unionens forskningspr o- gram och att det finns belägg för driftskompatibiliteten och ett nästan färdigt förslag. Också i Norden har det utförts av EU delf i- nansierat forsknings- och utvecklingsarbete kring betalsystem som utnyttjar denna teknik, där också Finland har gjort en liten insats. Mikrovågsteknik för korta avstånd kan användas i många system för fordonsidentifiering - också inom andra områden än vägtransport. Det är viktigt att det finns tillgång till en entydig europeisk datakommunikationsmetod. Vad gäller elektroniska vägtullar har mobilkommunikationssystemet sina specifika ändamål och sin egen miljö medan
7 mikrovågstekniken för korta avstånd har sin specifika och överlägsna operativa miljö. Ett rimligare angreppssätt vore att system som bygger på satellitbaserad positionsbestämning och mobiltelefoni görs fullt ut kompatibla med fasta DSRC-system, dvs. fordonen utrustas med denna billiga teknik. Direktivet kan inte ensamt tillgodose huvudsyftet som är att skapa en öppen marknad för inkasseringstjänster inom hela unionen. Därför föreslås en regleringskommitté för att bistå kommissionen i detta. Kommittén för e- faller att ha en utmanande uppgift. Det måste ses till att ett företag som är etablerat t.ex. i Finland kan inkassera tullar på motorvägnätet i ett annat medlemsland. Med hänsyn till den gemensamma marknaden bör detta vara möjligt, också om företagets etableringsland inte har ett vägtullsystem. Direktivet för e- skriver inte om eventuella koncessioner eller vem som skall bevilja dem eller på vilka grunder det sker. Det tar inte ställning till hur vägoperatören eller vägtullsoperatören skall ordna sina inbördes relationer för att garant e- ra öppenhet och genomskinlighet och tjänsters fria rörlighet. Också frågan om underhåll och eventuell besiktning av utrustningen är öppen. 9. Statsrådets ståndpunkt Statsrådet anser att direktivet behövs och att det skyndsamt bör sättas i kraft. Det är en dålig metod att försöka lösa ett problem som detta genom lagstiftning, men det finns inga alternativ, för staterna begränsar konkurrensen också med tekniska medel. Finland har inga planer på vägtullar och därmed är vi inte direkt parter eller aktörer i saken. Men det är ett viktigt och mycket brådskande projekt, eftersom vägtullarna kommer att gälla alla våra vägtransporter inom handeln på den inre marknaden. Mångfalden tekniska lösningar för vägtullar får inte ge upphov till kostnader eller handelshinder. Statsrådet ser den rekommenderade tekn i- ken med satellitbaserad positionsbestämning och mobiltelefoni som ett lovande alternativ. De tekniska lösningarna och tillämpningst i- derna i direktivet är inget problem för Finland. Vi kan inta en flexibe l hållning till kommissionens lösning. Statsrådet tillstyrker dock inte kommissionens lösning att mikrovågstekniken skall vara ett uteslutet alternativ i nya system från och med 2008 och totalt från och med 2012. Det är inte nödvändigt att totalt utesluta DSRC -tekniken från och med 2012 och därför bör beslutet inte tas, åtminstone inte nu. Statsrådet anser att det föreslagna tekniska direktivet är ett grundläggande villkor för driftskompatibilitet, men det räcker inte ensamt till för att uppnå målen. Det garant e- rar inte att transportörerna fritt kan välja vilken vägtullsoperatör som är lämpligast för dem eller friaste möjliga tillgång till marknaden för inkasseringstjänster. Den regleringskommitté som tillsätts genom direktivet bör försöka lösa de tekniska problem med spelregler och administration som utgör ett hinder för att genomföra ett alleuropeiskt system. Uppdraget är en stor utmaning med hänsyn till tidsramarna. Därför vore det bättre att kommissionen lägger fram förslag till hur problemen skall lösas.