3.2.2-3414-2012 Lag och verkan om kulturmiljöarbetets verktyg och värdegrund. Kortfattad vetenskaplig slutrapport av förstudie
Ansvarig institution: Uppsala universitet, Konstvetenskapliga institutionen, Campus Gotland, Konstvetenskapliga institutionen / Department of Art History Uppsala University Campus Gotland S-62167 Visby Projektnamn: Lag och verkan om kulturmiljöarbetets verktyg och värdegrund Medverkande Institution: Länsstyrelsen i Örebro, Avdelningen Samhälle, Enheten Plan & Kultur, S-701 86 ÖREBRO Projektledare: Namn: Mia Geijer, Titel:Fil Dr (2007), Födelseår:1965 Adress: Länsstyrelsen i Örebro, 701 86, mia.geijer@lansstyrelsen.se Telefon:010-22484 63 Sammanfattande resultat Projektet är en förstudie som systematiskt analyserat bakrunden till dagens legala kulturarvssystem och ställt det i förhållande till förändringar i värderingar, värdegrund och praktik. Genom analysen kan en del av de svårigheter som möter i dagens kulturarvsarbete ges en historisk förklaring. Vidare har systemets förmåga att motsvara de kulturpolitiska mål, nationella och internationella dokument som påverkar inriktningen av kulturmiljöarbetet diskuterats. Dessutom har en rad viktiga åtgärdsområden för fortsatt forskning identifierats och behov av förändringar i det legala systemet påtalats. En rapport har producerats. Utkast till två artiklar föreligger. Vidare har en bakgrundsteckning för hanteringen av statliga byggnadsminnen producerats, inom ramen för SOU 2013:55 samt en skrift för Statens Fastighetsverk som behandlar det värderingssystem som låg till grund för beslutet om statliga byggnadsminnesmärken år 1935. Ett antal forskningsansökningar som utgår från ovanstående har utarbetats inom ramen för projektet. Bakgrund och syfte Syfte med förstudien är att tydliggöra de samordningsbrister som finns mellan de olika författningar som direkt påverkar kulturmiljövårdens arbete med bevarande och skydd. Ambitioner är att översiktligt förklara bakgrunden till dessa och belysa dess konsekvenser både beträffande kulturmiljövårdens förmåga att hävda sina intressen i förhållande till andra anspråk. Bakgrunden till frågeställningarna är att nyligen genomförda utredningar och översyner av författningar t ex kulturfastighetsutredning, "nya" PBL, översyn av KML men också andra projekt så som Kalejdoskop, Storstadssatsningen, Vård och svenska ICOMOS planer på ett svenskt policydokument, Riksintresseprojekt visar att det finns en 2
bristande helhetssyn på kulturmiljöarbetets förutsättningar i form av regelverk och styrmedel och de övergripande mål som ska ge arbetet sin inriktning. Exempelvis har miljömålsarbetets högt ställda mål har inte kunnat realiseras, men uppföljning av indikatorer genom projektet räkna Q visar att ett potentiellt strakt instrument för strategiskt skydd finns i Plan- och Bygglaget, medan huvuddelen av kulturmiljösektorns arbete har en stark knytning till Kulturminneslagen. Ett annat exempel är projektet Kalejdoskop som bedrivit ett framgångsrikt arbete för att uppfylla målen kring allas rätt till kulturarvet. Ändå har det visat sig finnas en tröghet i att förankra de breddade kulturarvsperspektiven i vad som uppfattas vara sektorns ordinarie arbete. Kortfattad teori- och metoddiskussion I förstudien behandlas kulturarvsförvaltningen som ett fält med utgångspunkt från Pierre Bourdieus fältbegrepp. Två viktiga avsteg har dock gjorts från denna teori. För det första är det inte är ett helt fält som studerats, utan endast ett delfält (den del kulturmiljövården som arbetar med tillämpning av lagstiftning och andra styrande dokument, t ex regleringsbrev). För det andra har mycket liten uppmärksamhet ägnats åt hur detta delfält förhåller sig till fältet som helhet. Däremot fästs visst avseende vid hur delfältet interagerat med andra fält, t ex ideell sektor, politik, andra myndigheter. Förstudiens metod har dels bestått av studier av litteratur, förordningar utredningar, förarbeten mm. Under projektperioden har Kulturmiljölagen (1988:950) reviderats. Förarbeten och remissarbeten har naturligtvis påverkat den nu genomförda förstudien. Som praktiskt utövande antikvarie har jag också haft tillfälle att relatera förstudiens område till pågående projekt inom kulturmiljövården. Jag har under den tid förstudien genomförts (och även före) deltagit i referensgrupper (t ex värdering och urval och Riksintressen) och nätverk ( t ex byggnadsvård, kulturreservat, vattenvård och Bergslagssatsningen). Viktiga erfarenheter från dessa sammanhang har kunnat föras in i projektet. Jag har också parallellt med detta projekt fungerat som projektledare för FoUprojektet In- och exkluderingsprocesser i länsstyrelsen ärendehandläggning (ert dnr: 3.3.2-3412-2012), vilket också varit ett praktiskt orienterat utvecklingsprojekt där frågor om lagstiftningens begränsningar, urval och värdering berörts under diskussioner som förts inom projektet. Vidare har jag varit engagerad som vetenskaplig expert i den under delar av projekttiden pågående utredningen SOU 2013:55 Statens kulturfastigheter urval och förvaltning inför framtiden samt deltagit i den projektgrupp som på Statens samverkansforums uppdrag arrangerat seminarieserien Skyddat enligt lag. Även i detta sammanhang har värdering, urval och lagstiftning varit en central fråga som givit anledning till reflexioner som förts in i förstudien. De synpunkter som förs fram i förstudien utgår alltså från praktiknära erfarenheter. Det finns en metodologisk risk som forskare att studera en verksamhet som man samtidigt är en del av. Samtidigt bygger resonemangen på erfarenheter från den faktiska praktiken. De slutsatser och synpunkter som anförs i arbetets rapport är helt och hållet mina egna. 3
Projektets huvudsakliga resultat och effekter Projektet har form av en förstudie. I den bemärkelsen har inga vetenskapliga framsteg gjorts. Däremot har en rad problemområden identifierats beträffande hur kulturmiljöarbetets måluppfyllnad begränsas av så väl inre strukturer som bristfälligheter i det nu gällande juridiska systemet. Studien behandlar också värderingsfrågor och värderingsgrunder i kulturarvsförvaltningen. Genom att beskriva det kulturmiljövårdande fältets framväxt och förändringar kan dagens kulturmiljöpraktik bättre förstås och problem som hänförs till såväl lagstiftning, organisation och värde och värdegrund i någon mån ges en historisk bakgrund. Inom ramen för projektet har fyra forskningsansökningar producerats, varav tre i samverkan med Uppsala universitet, Konstvetenskapliga institutionen och en i samverkan med Kungliga Tekniska Högskolan, Arkitekturskolan. Ansökningarna har lämnats in till Ungdomsstyrelsen, Formas, Vetenskapsrådet och Riksbankens jubileumsfond. Ansökningarna har fokus på värdegrund och värderingsfrågor inom kulturmiljösektorn och skydd och förvaltning av offentliga moderna kulturmiljöer. Vidare har en mer omfattande rapport utarbetats som i sin tur utgör grunden för två artikelutkast, vilka ännu inte är färdigställda. Exempel på områden som pekas ut som problematiska i det juridiska sammanhang är bristande harmonisering inom KML (tidsrekvisit i några fall, otydliga definitionsgrunder i andra), brist på anpassning till annan gällande lagstiftning inom KML (dubbla och mångdubbla prövningsprocesser KML/MB/PBL, avsaknad av representation för de flesta minoritetsgruppers kulturarv i utförsellagstiftningen och kollisioner med EKMR i densamma) och centrala områden för kulturmiljövården som faller utanför KML (landskap, större kulturmiljöer och immateriella kulturarv). Till de centrala organisatoriska frågorna hör kulturmiljövårdens resurser och resursfördelning inom sektorn. Den till helt nyligen rådande bristen på en aktiv diskussion i värderings och urvalsfrågor tas upp som en problematisk fråga. Resultatet av denna frånvaro är att olika delfält inom sektorn arbetar med olika värderingsmodeller, vilket i sig leder till en otydlighet gentemot såväl andra allmänintressen som mot civilsamhället. Beträffande värdegrunden diskuteras hur denna förskjutits i förhållande till övergripande samhälleliga strömningar. Utgångspunkten är att kutlurarvet kan tolkas som en funktion i ett politiskt system, där intresset för och brukat av kulturarvet är nära sammanbundet med vilken betydelse det tillmäts i (kultur-)politiska sammanhang. Resultatet i förhållande till nationell och internationell översikt av tidigare forskning Det viktigaste bidraget som förstudien ger är att den tar ett brett grepp på kulturmiljövården som ett delfält inom kulturarvsförvaltningen och hur detta utförs i förhållande till lagstiftning och andra offentliga styrmedel samt den föränderliga värdegrund som bevarande tanken bygger på. Tidigare forskning har på den nationella nivån fokuserat på enskilda delar av kulturarvsförvaltningens uppdrag. Exempel på ämnen för sådan tidigare forskning är byggnadsminnen (Thornberg-Knutsson 2007), 4
statliga byggnadsminnen (Geijer 2004 och 2007), kyrkor (Lindblad 2011) och arkeologi (W Jensen 2002). Jonas Grundbergs avhandling Historiebruk, globalisering och kulturarvsförvaltning (Grundberg 2004) har fortfarande stor relevans, men den har inte den praktiknära utgångspunkt som åsyftats i denna förstudie. Sedan den tillkom har flera projekt genomförts inom kulturarvsförvaltningen som visar att det ännu finn behov av kunskaps- och praktikutveckling kring normkritik, inkludering och mångkutluralitet. Genom förstudien och med den parallella projekt har det blivit tydligt att en del av de problem som upplevs är direkt hänförbara till den formella strukturen (i form av lagar, föreskrifter, vägledningar mm) medan andra kan hänföras till föreställningar om samma struktur. Anders Högberg har i boken Mångfaldsfrågor i kulturmiljövården (Högberg 2013) diskuterat länsstyrelsens praktik kring mångfaldsfrågor. Resultaten i hans bok har varit viktig som komplement till egna iakttagelser. Efter som den analys som görs i förstudien utgår från de nationella legala och organisation är det svårt att finna direkta motsvarigheter i den internationella forskningen. Den internationella forskningen inom fältet kulturarv är omfattande och väl etablerat men tar sällan upp förhållandet mellan praktik, värdering och legala förutsättningar. Däremot är den växande forskningen kring bevarande av modernismens värdefull eftersom den på ett tydligt sätt inkluderar en bredd medan den svenska forskningen tenderat att inriktas antingen på ur arkitekturhistoriskt perspektiv särskilt värdefulla byggnader, folkhemmets bostadsbyggande (Larson m fl 2013) eller byggnadstekniska frågor (Tägil m fl 2011 och Ahlberg 2012). De samhälleliga och kritiska perspektiven är sällan inkluderade i den svenska litteraturen kring modernismen. Exempel på internationell forskning av intresse, är Rebecca Schiffer & Deborah Slaton, Preserving the recent past (1995), Allen Cunningham (red), Modern movement heritage (1998), och Susan MacDonald (red), Preserving post-war heritage (2001). Det moderna kulturarvet är också ett tema som UNESCO prioriterat genom programmet Modern heritage. Till programmet finns en konferensrapport Identification and documentation of modern heritage (2003), som tar upp en stor del av den problematik som är aktuell inom denna studie. Även om intresset för alternativa tolkningar och breddad förankring av kulturarv är väletablerat inom framför allt den anglosaxiska kulturarvspraktiken finns ännu ganska lite forskning att tillgå. Laura-Jane Smith fungerar i det här sammanhanget som en frontfigur. Hennes verksamhet är knuten till Australien, det land där the Burra charter togs fram. Resultatets relevans för kulturmiljön, kulturarvet och kulturmiljöarbetet Förstudien utgår från kulturmiljöarbetets praktik och frågor som har stor relevans för detta. Kulturmiljöarbetets övergripande mål, utöver de politiskt antagna, är att med största möjliga hänsyn till tidigare generationer, genom vård, levandegörande och berättande göra kulturarvet i dess fysiska form relevant för människor i dagens samhälle samtidigt som en så stor del av kulturarvet som vidare till kommande generation i så oförvanskat skick som möjligt. För att såväl uppfylla de politiskt uttalade målen som det övergripande målet för kulturmiljöarbetet krävs en lagstiftning som tar hänsyn till 5
kulturarvets mångskiftande karaktär och kulturarvsbrukets mångskiftande behov. Det är i detta gränssnitt som förstudien rört sig och problematiska delar inom lagstiftningsområdet har identifierats och diskuterats. Vad begreppet kulturarv i sig innefattar är i sig ingen självklarhet. I förstudien behandlas offentligt sanktionerade fysiska kulturarv. Sanktioneringen kan bestå i formellt skydd enligt lag eller andra myndighetshandlingar som definierar något som kulturhistoriskt värdefullt, t ex ett utpekande som riksintresse, en informationsinsats, ett bidrag. Eftersom kulturarv och hur detta behandlas i den myndighetsmässiga tillämpningen av såväl den lagstiftning som är direkt utformad för att bevara kulturmiljön och andra angränsande lagstiftningar i någon bemärkelse är en förhandlingsfråga där kulturmiljöns värden ständigt måste definieras och omdefinieras är frågan om värdering och tydlighet i värdering central i kulturmiljöarbetet. Samtidigt finns en tendens till ett förgivettagande av att vissa företeelser med automatik har kulturhistoriskt värde. Förstudien har genom sin beskrivning av sektorns förhållande till värde velat bidra till en förståelse för dagens ambivalenta situation. Till frågor om värdegrund hör hur kulturmiljövårdens representanter förstår sin egen position, vem som är delaktig i de processer där kulturarv ges en officiell sanktionering och vilka som exkluderas. Förstudien belyser vikten av ett medvetandegörande i dessa frågor och i någon mån hur det an påverka värdering och urvalssituationer. En mer normkritisk diskussion om dessa frågor förs, vad avser länsstyrelsernas verksamhet, inom ramen för det parallella projektet Inkludering och exkludering. Resultatspridning nuläge och framtidsläge Genom medverkan i konferenser ( t ex statens samverkansforums seminarieserie Skyddat enligt lag och Björkings byggandsvårdsdagar), referensgrupper och nätverk m m har vissa delar av projektets resultat spridits. Jag har också under projekttiden verkat som lärare i kursen Kulturegendomsrätt vid Uppsala universitet, Campus Gotland, vilket varit ett tillfälle att sprida erfarenheter kring dessa frågor till en kommande generation kulturmiljövårdare, samtidigt som jag fått ta del av en yngre generations funderingar kring kulturarvspraktik. Kursen kommer också att ges under 2014. Under projekttiden har en bakgrundsteckning till SOU 2013:55 tagits fram och likaså har en publikation utarbetats åt Statens fastighetsverk. Båda dessa har de statliga byggandsminnena i fokus. Den text jag sammanställt åt Statens Fastighetsverk behandlar hur värden hanterades i urvalet av de första statliga byggandsminnena 1935, ett bestånd som fortfarande utgör kärnan i det statliga byggnadsminnesbeståndet. SFV avser att använda texten i olika seminariesammanhang där det förvaltade beståndet behandlas. Inom ramen för projektet har en längre rapport sammanställts. Denna kommer att publiceras i Uppsala Universitets rapportserie. Rapporten är lämplig att använda i undervisningssammanhang, t ex på de institutioner som utbildar kulturmiljövårdens personal. Vidare har två artikelutkast påbörjats, båda med utgångspunkt i rapporten. Avsikten är att den ena artikeln, som behandlar urvalet av statliga byggandsminnen i förhållande till kulturpolitiska mål, ska publiceras i en internationell tidskrift. Den andra 6
artikeln har formen av en debattartikel där frågorna är av inhemsk karaktär och därför är lämpligare att publicera i en svensk tidskrift. Forskningsansökningar med inriktning på de frågeställningar som behandlas i förstudien kommer att produceras löpande. 7