PEFC En analys Sammanfattning WWF Diskussionspapper Januari 2001 Nancy Vallejo Pierre Hauselmann Pi Environmental Consulting
PEFC En analys Sammanfattning av en rapport från Världsnaturfonden WWF om skogscertifieringssystemet Pan European Forest Certification Det Europeiska PEFC-systemet (Pan E u ropean Forest Certification) skapades 1998 av skogsindustri, virkeshandel och skogsägarorganisationer. Det är ett system för godkännande och ömsesidigt erkännande av nationella, regionala och övriga delnationella skogscertifieringssystem i Europa. Den här undersökningen har noga granskat PEFC huvudsakligen på grundval av offentligt tillgängliga handlingar, i första hand från de fem system som för närvarande är godkända: Finland, Sverige, Norge, Tyskland och Österrike. Undersökningen drar slutsatsen att PEFC har begränsad förmåga att verka för ett bra skogsbruk och bidra till en hållbar utveckling. Det har tre väsentliga brister eftersom det inte: 1. tillhandahåller tillförlitliga upplysningar om skogsbrukets kvalitet i praktiken, 2. uppfyller allmänt accepterade internationella anvisningar, standarder och regler för certifiering, och inte heller 3. uppnår sina egna målsättningar Dessa brister beror på några av de grundläggande val runt vilka PEFCsystemet är uppbyggt och svagheterna i detta system. Dess syfte är att säkerställa ömsesidigt erkännande mellan godkända system. De lägsta kraven i PEFC-systemet och den minsta gemensamma nämnaren i de godkända delsystemen bestämmer följaktligen det totala resultatet hos PEFC och hos vart och ett av de godkända systemen. En jämn kvalitet i revisioner och certifikat är inte garanterad. A c k re d i t e r i n g är den mekanism som säkerställer lägsta gemensamma godtagbara nivåer på utförandet hos olika c e r t i f i e r i n g s o rgan. Även om många nationella PEFC-system kräver en särskild ackreditering för certifiering som utförs inom systemen har tydligt angivna ackrediteringsmetoder ännu inte fastställts i något land. I en del länder har man beslutat att inte utveckla dem på grund av de kostnader det innebär. I stället används den allmänna ackreditering som grundas på anvisningar för ISO. Denna inriktar sig inte på många av de aspekter som internationellt bedömts vara avgörande för skogscertifiering, t ex utvärdering av utförandet i praktiken, pro v t a g n i n g s- metodik och offentlig rapportering. Trots detta har certifieringar genomförts och t ex hade större delen av Finland certifierats innan en särskild ackrediteringsmetod tagits i bruk. PEFC-rådet medger, på europeisk nivå, möjligheten för ej ackrediterade certifie r i n g s o rgan att vara verksamma inom PEFC-systemet. Dessutom visar många exempel från hela Europa att kontroll i fält kan ske många år efter utfärdandet av ett certifikat. Många regionala certifikat beviljas enbart på grundval av rapporter framställda av den som ansökt om certifiering. PEFC tillhandahåller inte en minimis t a n d a rd. Den är systembaserad. Den fordrar inte att godkända PEFC-system endast beviljar certifikat under förutsättning att vissa förutbestämda tröskelnivåer uppnåtts. Åberopandet av PEFCs kriterier och indikatorer (Pan E u ropean Criteria and Indicators) samt praktiska riktlinjer (Pan European Operating Level Guidelines) är inte bindande och förutsätter inte krav på utförandet. I regel är det certifieringsförfarandet som avgör huruvida de delar av stand a rden som rör utförandet kommer att medföra det önskade resultatet i praktiken. En del nationella PEFC-system 2 PEFC En analys
applicerar utförandestandarder på samma sätt som i ett miljöledningssystem (ISO 14001 eller EMAS). Detta kan leda till situationer där ett system inte kan garantera att ett angivet utförande uppnås i praktiken. I synnerhet: 1. det finns inget uttalat krav att den som ansöker om certifiering måste följa all tillämplig nationell (t ex hälsa och säkerhet) och intern a t i o n e l l lagstiftning (t ex konventionen om biologisk mångfald). 2. det finns inget krav att certifiering skall säkerställa en lägsta garantinivå i känsliga frågor såsom: kalavverkning skyddszoner avverkning i gammelskogar och skogar med höga bevarandevärden användningen av kemikalier (bekämpningsmedel, konstgödning etc.) användningen av genmodifierade organismer urbefolkningens rättigheter PEFC är varken oberoende eller öppet. Det är ett system som nationellt och regionalt är skapat, reglerat och kontrollerat av skogssektorintressen, huvudsakligen skogsägaro rg a n i s a t i o n e r, industri och handel. På den europeiska nivån beror antalet röstandelar på den nationellt producerade virkesvolymen, vilket således gynnar stora pro d u c e n- ter. Ideella organisationer med intresse i miljö och sociala frågor kan i bästa fall enbart delta som observatörer i PEFCrådets Generalförsamling. Det finns ingen mekanism för att förhindra att en i n t ressentgrupp påtvingar andra sin åsikt. Dessutom vidtar många nationella system åtgärder för att begränsa oberoendet hos de revisioner som utförs av c e r t i f i e r i n g s o rgan. I en del nationella system är till exempel certifierare n tvungen att komma överens med den certifieringssökande om tröskelvärd e n för certifiering och planeringen av re v i- sioner görs under sökandens överinseende. Rutiner för konfliktlösning och överklagande är oklara och tillåter i de flesta fall inte att tredje part (dvs. andra intressenter än den sökande och certifieringsorganet) överklagar certifieringsbeslut. Rutiner för hantering av klagomål avseende certifieringssystemet och stand a rden är ofta dåligt definierade (t ex den process med vilken standard e n utvecklades eller de metoder som certifierare måste följa). Somliga av PEFCs påståenden kan vara vilseledande. En del nationella system hävdar att den nationella PEFCs t a n d a rden uppnåtts i samförstånd med viktiga ideella organisationer, vilket är en felaktig bild av verkligheten. Det finns inte mycket dokumenterat stöd för PEFC från ideella organisationer i något av de länder som antingen redan har, eller utvecklar, standarder och/eller system. Påståenden att PEFC-certifierade skogar brukas uthålligt kanske inte bara bryter mot ISO-regler, utan kan kanske inte ens kontrolleras med rent systembaserade metoder. Regler för spårbarhetscertifiering (spårningen av skogsprodukter från skogen genom förädlings- och distributionskedjan till slutkonsumenten) är onödigt komplicerade och oklara. De tycks tillåta råmaterial från ej certifierad skog att komma in i kedjan vid dess början för att längre fram i kedjan kunna bära PEFC-logon. De märkningar som tillåts på produkter (logo och åtföljande text) förmedlar inte någon information om andelen certifierat material i en produkt. Till exempel kan 100% av produkterna vara försedda med logon även om bara 70% av råmaterialet är certifierat, med följande upplysande påstående: Verkar för ett uthålligt skogsbruk. Detta skulle med säkerhet hamna i ISO-kategorin svaga anspråk. PEFC En analys 3
PEFC är inte alltid frivilligt. S y s t e m e t är upprättat kring grupp- eller områdescertifiering, av vilka det senare alternativet ges företräde. I fall där skogsägare säljer sitt timmer genom den re g i o n a l a s k o g s ä g a ro rganisationen och denna o rganisation förvärvar PEFC-certifikat, skulle ägare som inte vill gå med på certifieringskraven kunna förlora sina förs ä l j n i n g s k a n a l e r. Detta leder eventuellt till situationer där certifiering sker de facto och det har förekommit rapporter om att vissa ägare inte varit medvetna om sin status som certifierade i ett regionalt system. PEFC säkerställer inte skogsägarnas /förvaltarnas konkreta åtagande och ansvar. I en del fall tillkännages i lokalp ressen att en skogsägaro rg a n i s a t i o n eller ett administrativt område certifierats. Om en skogsägare underlåter att läsa tidningen kan han eller hon bli certifierad utan att veta om det. Ofta finns det inget samband av kontraktsnatur mellan certifieringsorganet och markägaren. I sådana fall kan den personliga förbindelsen till certifieringskrav vara svag. Varje individs ansvar i förhållande till hela gruppen klargörs endast i ett fåtal nationella system. Åtgärder för att utesluta skogsägare som inte uppfyller standarden saknas för det mesta. PEFC kan ha en diskriminerande inverkan på handeln. PEFC följer inte flera grundläggande krav i Världshandelsorganisationens överenskommelse om tekniska hinder för handel (TBT). PEFC är definitionsmässigt endast tillämpligt i Europa. Det använder inte befintliga internationella standard e r och deltar inte heller i de relevanta internationella standard i s e r i n g s o rg a n e n s arbete, vilket TBT kräver. Ömsesidigt erkännande med system utanför Europa presenteras som ett sätt att minimera PEFCs diskriminering. PEFCs metoder för godkännande är emellertid generella och tillräckligt flexibla för att tillåta ett vitt spektrum av processer och metoder, alltifrån de mycket komplicerade som inte är bindande när de tillämpas i fält, till system som, vid tidpunkten för godkännandet, saknar klart angivna metoder för certifiering och utvärdering. Detta har resulterat i godkännandet av mycket olika strategier. Metoder för att samordna nationella standarder existerar inte och den internationella diskussionen om ömsesidigt erkännande har visat sig vara mycket besvärlig. Det är följaktligen tveksamt om en rigorös metod för att erkänna andra certifieringsinitiativ kan utvecklas inom en nära framtid. Sammanfattande diskussion. Trovärdighet är grundvalen i varje certifieringssystem. Tro v ä rdighet uppnås genom en kombination av välgrundade, öppna och internationella system och standarder tillsammans med ett utbrett internationellt stöd. Den här undersökningen har lyft fram några mycket viktiga utmaningar för PEFC i dess strävan att utveckla ett certifieringssystem som har förmågan att verka för ett bra skogsbruk eller bidra till en hållbar utveckling. Vare sig det gäller bristen på överensstämmelse mellan nationella system, den valda ledningss t r u k t u ren, inställningen till certifiering och de anspråk som görs och kan göras eller avsaknaden av klart angivna metoder för överklagande och tvisteförlikning, så utgör de potentiellt allvarliga brister. S k o g s ä g a re och skogsindustriföre t a g över hela Europa som har att välja mellan olika tillgängliga certifieringssystem måste vara medvetna om dessa betydande svagheter i PEFC, svagheter som allvarligt kan undergräva dess t ro v ä rdighet på marknaden och hos grupper av ideella organisationer. Originalrapporten: PEFC An Analysis, WWF Discussion Paper, January2001, finns tillgänglig på www.wwf.se/skogscertifiering 4 PEFC En analys
Världsnaturfonden WWF Ulriksdals Slott 170 81 Solna Världsnaturfonden WWF är idag världens ledande ideella och politiskt obero e n d e n a t u r v å rd s o rganisation med projekt i omkring 100 länder. Tel: 08 624 74 00 Fax: 08 85 13 29 E-post: info@wwf.se Hemsidor: www.wwf.se och www. p a n d a. o rg