1(8) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY HEMSTÄLLAN 2014-02-21 Ärendenr: NV-08723-13 Miljödepartementet 103 33 Stockholm Överlämnande av frågan om tillåtlighet enligt 7 kap. 29 miljöbalken för bekämpning av larver av översvämningsmygg i Dalälvens översvämningsvåtmarker 2014 Överlämnande Naturvårdsverket överlämnar med stöd av 19 kap. 2 miljöbalken, frågan om tillåtlighet till bekämpning av larver av översvämningsmygg i utpekade översvämningsvåtmarker som är eller berör Natura 2000-områden i Nedre Dalälven till regeringens avgörande enligt 7 kap. 29 miljöbalken då förutsättningar inte föreligger att meddela tillstånd med stöd av 7 kap. 28 a och 28 b miljöbalken. En förteckning över samtliga relevanta handlingar i ärendet bifogas inklusive länk till dessa, bilaga 1. Sammanfattning Boende i vissa områden kring Nedre Dalälven är periodvis hårt drabbade av stora förekomster av översvämningsmygg och Naturvårdsverket ser behovet av att hantera detta problem. Bekämpning av översvämningsmygglarver med VectoBac G har skett i området sedan 2002, dock inte årligen då förekomsten av larver varierat. Årets ansökan omfattar 9 558 hektar varav 3 317 hektar är skyddade som Natura 2000- områden. Naturvårdsverket bedömer att det råder en stor osäkerhet om risken för oönskade ekologiska effekter vid upprepad och storskalig spridning av aktuellt bekämpningsmedel. Med anledning av detta bedömer vi att det inte föreligger förutsättningar att meddela tillstånd med stöd av 7 kap. 28 a och 28 b BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(8) miljöbalken och överlämnar därför ärendet till regeringen för avgörande enligt 19 kap. 2 miljöbalken. Naturvårdsverket bedömer att det råder ett stort allmänintresse av att bekämpningsåtgärder genomförs. I dagsläget finns kunskap om alternativa lösningar för att långsiktigt lösa problemet med massförekomst av översvämningsmygg. Dessa alternativa lösningar kan dock behöva kompletteras med bekämpning av VectoBac vissa år. De aktuella alternativa lösningarna, hävd och ändrad vattenreglering, kan endast i begränsad utsträckning ingångsättas i år och effekter av betydelse av dessa alternativa lösningar, åtminstone när det gäller bete och slåtter, kan väntas först flera år framåt i tiden. Naturvårdsverkets slutsats är därmed att det saknas alternativa lösningar 2014. Naturvårdsverket anser att en eventuell bekämpning inte bör gå utöver vad som är nödvändigt för att göra situationen uthärdlig under sommaren 2014 i områden med stora mängder översvämningsmygg. Naturvårdsverket menar att så kan bedömas vara fallet när förekomst i området av minst 5000 stickmyggor per fällnatt, alternativt 4000 översvämningsmygg per fällnatt har påvisats i områden med stora mängder översvämningsmygg. En eventuell tillåtlighet bör vidare förenas med villkor om uppföljning för att klarlägga att bekämpningarna får avsedd effekt och inte skapar oönskade effekter. Bakgrund Boende i vissa områden kring Nedre Dalälven är och har varit periodvis hårt drabbade av stora förekomster av översvämningsmygg och Naturvårdsverket liksom många andra myndigheter ser behovet av att hantera detta problem. Bekämpning av larver av översvämningsmygg med VectoBac G har pågått i Nedre Dalälven sedan 2002. Den sammanlagda arealen som upptagits i ansökningarna har successivt utökats vilket i sin tur lett till att också mängden bekämpningsmedel har ökat i motsvarande grad de år som bekämpning har genomförts. Nedre Dalälvens Utvecklings AB har ansökt om tillstånd enligt 7 kap 28 a och 28 b miljöbalken för helikopterbaserad biologisk bekämpning av stickmygglarver i Natura 2000-områden vid Nedre Dalälven under 2014 samt en ansökan om dispens enligt 14 kap. 7 och 9 miljöbalken för spridning av biologiskt bekämpningsmedel från helikopter. Ansökningshandlingarna inkom till Naturvårdsverket den 26 november 2013. Naturvårdsverkets redogörelse för, och bedömning i, ärendet lämnas i det följande. Ansökan Ansökan för säsongen 2014 avser bekämpning av stickmyggor. Enligt Kemikalieinspektionens produktgodkännande får VectoBac G endast användas mot de stickmyggslarver som räknas till gruppen översvämningsmygg vilka enligt godkännandet utgörs av Aedes caspius, Aedes cinereus, Aedes detritus, Aedes dorsalis, Aedes rossicus, Aedes sticticus och Aedes vexans. Mot bakgrund av detta och hur ansökan är utformad i övrigt tolkar Naturvårdsverket ansökan som att denna endast avser bekämpning av dessa sju nämnda arter.
NATURVÅRDSVERKET 3(8) Ansökan avser områden som sammantaget uppgår till 9 558 hektar varav 3 317 hektar inom 14 olika Natura 2000-områden. Maximalt 178 ton bekämpningsmedel avses användas varav högst 90 ton inom Natura 2000- områden. Samma Natura 2000-områden berörs av ansökan för 2014 som för 2012 och 2013 års bekämpningssäsong. Den berörda arealen i de aktuella Natura 2000-områdena har dock utvidgats med sammanlagt 314 hektar. Natura 2000-områden som berörs är: Färnebofjärden Färnebofjärden syd Färnebofjärden nordväst Hedesunda Bredforsen Övre Hedesundafjärden Ista Gysinge Båtfors Hedesundafjärden Pellesberget Östa Hallaren Kungsgårdsholmarna (SE0630190) (SE0210368) (SE0620234) (SE0630186) (SE0630187) (SE0630189) (SE0630191) (SE0630192) (SE0210008) (SE0210366) (SE0210367) (SE0210369) (SE0250171) (SE0620160) Av den miljökonsekvensbeskrivning som sökanden inkommit med framkommer inga nya fakta vad gäller bedömning av risken för skada på Natura 2000- områdena gentemot tidigare år. Ett uppföljningsprogram togs fram och godkändes inför säsongen 2011 men genomfördes först säsongen 2012 i sin helhet eftersom inga bekämpningsinsatser behövde genomföras 2011. Under samrådet 23 oktober 2013 behandlades bland annat frågan om kontrollprogram. Inför 2014 föreslår sökanden att kontrollprogramment utformas med målet att behålla en stabil strategi för informationsinsamling under flera år. Innehållsmässigt är den av sökanden föreslagna egenkontrollen för 2014 identisk med egenkontrollerna 2012 och 2013. Sökanden har i sitt bemötande på de inkomna remissvaren redogjort för sitt pågående arbete med att finna alternativa lösningar till att bekämpa larver av översvämningsmygg i de aktuella områdena. Arbetet har bedrivits i form av två Leader-projekt: Hävd av Nedre Dalälvens älvängar ekonomiska och ekologiska möjligheter samt Skörd från Älvängar etapp 1. Inom ramen för båda projekten konstateras att hävd av älvängar har potential att lokalt minska problemen med översvämningsmygg. Genom dessa båda Leader-projekt hoppas sökanden kunna vända trenden med minskad hävd och få till stånd en ökad areal hävdad älväng inom Nedre Dalälvsområdet. Sökanden betonar i sitt yttrande att man är positiv till att finna alternativa lösningar och att man arbetar målmedvetet för att skapa en långsiktig och konkret planering för att minska besvären med mygg.
NATURVÅRDSVERKET 4(8) Naturvårdsverkets bedömning Naturvårdsverket bedömer att kraven i gällande produktgodkännande för VectoBac G hittills är uppfyllda för de områden som avgränsats i ansökan och att de åtgärder som planeras av sökanden kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a och 28 b miljöbalken. Vid bedömningen av om tillstånd kan meddelas ankommer det på Naturvårdsverket att förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan skada livsmiljön i området för den art eller de arter som avses att skyddas. Den får inte heller innebära en sådan störning att den på ett betydande sätt försvårar möjligheten att i området bevara den art eller de arter som avses att skyddas. Flera remissinstanser med expertkompetens har påpekat att det inte är klarlagt att spridning av bekämpningsmedlet VectoBac G upprepade gånger över stora arealer varken skadar livsmiljöer eller stör arter som avses att skyddas genom Natura 2000-utpekandet. Det har inte framkommit någon ny kunskap som gör att Naturvårdsverkets bedömning i denna fråga skiljer sig från vår tidigare bedömning. Den uppföljning som genomförts av tidigare bekämpningar har visserligen inte påvisat några oönskade effekter men denna uppföljning har varit av sådant slag att enbart riktigt stora effekter rimligen skulle kunna detekteras. Medelstora och små effekter på organismer som inte undersökts kan ha stor direkt eller indirekt betydelse för olika interaktioner mellan arter, såväl på kort som lång sikt (Mygg och Bti i Nedre Dalälven. Naturvårdsverkets rapport 6305, Nilsson och Renöfeldt 2009). En särskild osäkerhetsfaktor gäller vilka kumulativa effekter användningen av VectoBac G får över tid när bekämpning genomförs upprepat år efter år. Uppföljningsprogrammet som finns med i ansökan är inte utformat för att besvara dessa frågor. Det är därför mycket viktigt att forskning bedrivs för att ta reda på mer om dessa osäkerhetsfaktorer. Mot bakgrund av bland annat detta har Naturvårdsverket också fått ett regeringsuppdrag att utvärdera effekterna av bekämpning av översvämningsmyggor med VectoBac G. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2015 och en delredovisning ska lämnas senast den 1 mars 2014. Delredovisningen ska innehålla en sammanställning av befintlig kunskap på området. Naturvårdsverket finner det inte klarlagt att det ur ett vetenskapligt perspektiv är ställt utom rimliga tvivel att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan. Av EU-domstolens dom i mål C-127/02 Waddenzee, framgår att myndigheten ska avslå en ansökan om tillstånd om det råder osäkerhet om att verksamheten inte kommer att ha en skadlig inverkan på området. Mot bakgrund av ovanstående finner Naturvårdsverket att förutsättningar saknas för att lämna tillstånd enligt 7 kap. 28 a och 28 b miljöbalken, vilket innebär att tillstånd för myggbekämpning endast kan ges efter regeringens tillåtelse enligt 7 kap. 29 miljöbalken. För att regeringen ska kunna lämna sådan tillåtelse krävs att samtliga tre förutsättningar i bestämmelsen samtidigt är uppfyllda.
NATURVÅRDSVERKET 5(8) Inför regeringens prövning av tillåtlighet till bekämpning med stöd av 7 kap. 29 miljöbalken vill Naturvårdsverket särskilt uppmärksamma följande: Avsaknad av alternativa lösningar (7 kap. 29 1 p. miljöbalken) Ett omfattande arbete för att finna alternativa lösningar har genomförts i och med det landskapsstrategiprojekt, Människa, mygg och natur i Nedre Dalälvsområdet som Länsstyrelsen i Gävleborg ansvarat för. Syftet med projektet har varit att bland annat att finna långsiktiga lösningar för att komma till rätta med grundorsakerna till problemen i området. Projektets slutrapport överlämnades till Miljödepartementet den 29 november 2013. I rapporten föreslås tre huvudsakliga åtgärder för att minska problemen med mygg: o Ändrad vattenreglering. o Ökad hävd. o Kompletterande bekämpning med VectoBac G. Regeringen angav i sina beslut M2011/1455/Ma/M samt M2012/941/Ma/M, daterade 2011-05-05 respektive 2012-04-26, att det inför myggsäsongerna 2011, 2012 och 2013 inte fanns någon praktiskt genomförbar alternativ lösning på problemet. Naturvårdsverket bedömer med utgångspunkt i slutrapporten om den regionala landskapsstrategin Människor, mygg och natur vid Nedre Dalälven att det i dagsläget finns kunskap om alternativa lösningar för att långsiktigt lösa problemet med massförekomst av mygg. Dessa alternativa lösningar kommer dock sannolikt inte att innebära att användningen av VectoBac G kan upphöra helt. Naturvårdsverket bedömer även att resultatet av sökandens båda Leader-projekt: Hävd av Nedre Dalälvens älvängar ekonomiska och ekologiska möjligheter samt Skörd från Älvängar etapp 1 troligtvis inte kommer att innebära att användningen av VectoBac kan upphöra helt inom de berörda områdena. Forskningsrapporter visar att hävd genom bete och slåtter kan reducera förekomsten av mygglarver väsentligt. De dokumenterat positiva effekterna av hävd bör så långt som möjligt omsättas i praktiken redan i år. Länsstyrelserna i Uppsala, Gävle och Dalarna planerar att genomföra ett omfattande projekt som syftar till att genom hävd av drygt 1700 hektar mark minska förekomsten av larver av översvämningsmygg. Oklarheter i de gällande skötselplanerna för befintliga naturreservat och för nationalparken innebär att en revidering av dessa måste ske innan hävden av de aktuella markerna kan påbörjas i önskvärd utsträckning. Forskningsrapporter visar att det är tekniskt möjligt att reglera bort merparten av de översvämningar som orsakar massförekomster av översvämningsmygg, inom befintliga vattendomar och med de magasin
NATURVÅRDSVERKET 6(8) som finns idag. Samtal mellan myndigheter, kraftbolag, markägare och andra berörda intressenter behöver dock komma till stånd innan en ändrad reglering kan bli aktuell. De aktuella alternativa lösningarna, det vill säga hävd och ändrad vattenreglering kan endast i mycket begränsad utsträckning ingångsättas i år och effekter av betydelse av hävden kan väntas först flera år framåt i tiden. Naturvårdsverkets slutsats är därmed att det saknas alternativa lösningar 2014. För att undvika ett systematiskt användande av undantagsmöjligheten anser Naturvårdsverket att resurser även fortsättningsvis bör läggas på att planera och genomföra godtagbara alternativa lösningar. Verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse (7 kap. 29 2 p. miljöbalken) För att tillåtelse ska kunna ges av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse måste rimligen mycket stora myggproblem föreligga. Naturvårdsverket menar att så kan bedömas vara fallet när förekomst av minst 5000 stickmyggor, alternativt 4000 översvämningsmygg per fällnatt har påvisats i områden där stora mängder översvämningsmygg förekommer. Enligt det graderingssystem som sökanden redovisar på sidorna 23 och 24 i sin miljökonsekvensbeskrivning går gränsen för när människor upplever mycket stora myggproblem vid ungefär 5000 stickmyggor per fällnatt i sådana områden. Enligt sökanden är översvämningsmygg betydligt mer aggressiva än andra stickmygg vilket innebär att ett lägre gränsvärde för dessa förefaller rimligt. Naturvårdsverket bedömer mot bakgrund av skillnaderna mellan översvämningsmygg och andra stickmygg att det räcker med 4000 översvämningsmygg per fällnatt för att mycket stora myggproblem ska anses föreligga. Naturvårdsverket har tidigare även angivit en tidsbegränsning av tio år för de här redovisade gränsvärdena som villkor för tillstånd för bekämpning som berör Natura 2000- områden. Bekämpning av larver av översvämningsmygg i Dalälvens översvämningsvåtmarker har nu pågått sedan 2002 och närmar sig nu den gräns för när nya mätvärden måste presenteras för att tillgodose den tidigare uppsatta tidsgränsen på tio år. Att framtvinga nya mätningar i de områden där bekämpning pågått med VectoBac G innebär sannolikt betydande besvär för många boende i området. Naturvårdsverkets bedömning är att när betydelsen av den tioåriga tidsgränsen vägs mot det lidande som boende i området kan komma att uppleva vid krav på förnyade mätningar så framstår det som befogat att låta den aktuella tidsgränsen upphöra i de områden där bekämpning har pågått under tio år eller mer. Då regeringen vid sin prövning endast har att ta hänsyn till människors hälsa måste det för bekämpning också röra sig om relativt tätbefolkade områden för att ett allmänintresse ska kunna anses föreligga. Inom det
NATURVÅRDSVERKET 7(8) område ansökan avser är totalt sett cirka 26 900 människor drabbade, varav cirka 15 000 i anslutning till Natura 2000-områdena. För varje enskilt Natura 2000-område är det mellan 300 och 4 700 människor som berörs inom en radie av mellan 2 och 10 kilomenter. Naturvårdsverket bedömer att det mot bakgrund av ovanstående råder ett stort allmänintresse av att bekämpningsåtgärder genomförs. De åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses (7 kap. 29 3 p. miljöbalken) Mot bakgrund av föreliggande kunskapsbrist rörande såväl kort- som långsiktiga konsekvenser av användningen av VectoBac G är det, som regeringen konstaterat i sina tidigare beslut av den 5 maj 2011, 26 april 2012 och 11 april 2013, inte möjligt att före bekämpningen vidta några kompensationsåtgärder som fyller någon ändamålsenlig funktion. Finner regeringen att tillåtelse kan meddelas trots avsaknad av kompensationsmöjligheter anser Naturvårdsverket att som villkor för bekämpning bör även för 2014 gälla att den noggrant följs upp i enlighet, med vad Naturvårdsverket har krävt i tillståndet för 2013. Detta för att berörda myndigheter i efterhand, om så visar sig vara nödvändigt, ska kunna vidta de åtgärder som behövs. Regeringen har i sitt tidigare beslut (M2012/941/Ma/M) påpekat att utformningen av uppföljningsåtgärderna bör ske i samråd med de operativa tillsynsmyndigheterna. Naturvårdsverket anser liksom tidigare år att aktuella tillsynsmyndigheter har haft tillfälle att yttra sig över villkor om uppföljning och att ytterligare samråd därför inte är nödvändigt. Detta får även ses i ljuset av den knappa tidsrymd mellan regeringens eventuella besked om tillåtlighet och när ett beslut behöver vara klart. Naturvårdsverket förutsätter att eventuell tillåtlighet enligt 7 kap. 29 miljöbalken förenas med de villkor som är nödvändiga mot bakgrund av ovanstående. Regeringens eventuella beslut om tillåtlighet bör, liksom för 2012 och 2013, inte avse bekämpning som går utöver vad som är nödvändigt för att göra situationen uthärdlig under sommaren 2014. I sammanhanget bör då i vart fall följande gälla: Bekämpningens omfattning begränsas till områden där förekomst av minst 5000 stickmyggor alternativt 4000 översvämningsmyggor per fällnatt har påvisats. Krav på att tillståndet förenas med villkor om uppföljning.
NATURVÅRDSVERKET 8(8) Beslut om detta yttrande har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit sektionschef Gunilla Ewing Skotnicka, föredragande, handläggaren Björn-Axel Beier och miljöjuristen Olof Ekström. Rikard Janson Gunilla Ewing Skotnicka Bilaga 1 Förteckning över samtliga relevanta handlingar inklusive webblänk Kopia till Nedre Dalälvens Utvecklings AB Kemikalieinspektionen Länsstyrelsen i Gävleborg Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen i Västmanland Länsstyrelsen i Dalarna Avesta kommun Gävle kommun Heby kommun Sala kommun Sandvikens kommun Tierp kommun Älvkarleby kommun