Deltidsarbetslöshetsförsäkringen Underlagspromemoria till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen Susanne Spector, fil.dr. Denna version: 16 oktober 2014 Susanne Spector (tidigare Ek) disputerade i nationalekonomi från Uppsala Universitet i april 2013. Hon är affilierad forskare vid IZA (Institute for the Study of Labor) och är anställd som arbetsmarknadsekonom vid Svenskt Näringsliv. Hon skrev bilagan Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i Sverige till Långtidsutredningen 2011 tillsammans med professor Bertil Holmlund. Innehåll 1. Inledning... 2 2. Dagens system... 2 3. Deltidsarbete och arbetslöshetsförsäkring... 3 3.1 Återvändsgränd eller språngbräda?... 3 3.2 Teoretiska prediktioner... 4 4. Ett empiriskt perspektiv... 4 4.1 Sverige... 4 4.2 Lärdomar från våra nordiska grannar... 5 4.2.1 Norge... 5 4.2.2 Danmark... 6 4.2.3 Finland... 7 5. Slutsatser och policyrekommendationer... 8 Referenser... 10 1(11)
1. Inledning Trots att deltidsarbetslöshet och deltidsarbetslöshetsförsäkring finns i många utvecklade länder är forskningsläget kring dessa frågor begränsat. Ersättning till deltidsarbetande är omdebatterat. En anledning till detta är svårigheten att mäta deltidsarbetslöshet. Många av de undersysselsatta deltidsarbetande vill ha ett arbete hos den befintliga arbetsgivaren och söker inte aktivt efter heltidsarbete på hela arbetsmarknaden. Det finns då en risk att försäkring till deltidsarbetslösa istället blir en subvention till frivilligt deltidsarbete eller en subvention till branscher som erbjuder mycket deltidsarbete. Å andra sidan kan ersättning till deltidsarbetslösa förstärka incitamenten för arbetslösa att få in sin första fot på arbetsmarknaden och deltidsjobbet kan fungera som en språngbräda till heltidsjobb. Ur detta perspektiv så kan deltidsersättning ses som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd där åtgärden är subventionerade deltidsjobb på den reguljära arbetsmarknaden. Jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder torde denna ha tämligen god effekt. Samtidigt ger deltidsarbete en viss inlåsningseffekt eftersom tiden att söka efter heltidsarbete minskar. 2. Dagens system I april 2008 minskade antalet dagar med deltidsersättning från 300 dagar till 75 dagar. Efter de 75 dagarna är slut kan den deltidsarbetslöse antingen bli heltidsarbetslös om deltidslönen är högst 90 procent av full a-kassa eller fortsätta deltidsarbeta utan ersättning. Heltidsarbetslösa kan få ersättning i 300 dagar. Om deltidsersättning betalas ut dras dessa från heltidsdagarna. En person kan alltså maximalt få 75 dagars deltidsersättning och sedan 225 dagars heltidsersättning. 1 Syftet med reformen var att minska deltidsarbetet och öka heltidsarbetet. Regeringen argumenterade för att trycket på arbetsgivare att erbjuda heltidsarbete skulle öka när deras personal inte längre kunde få en del av sin inkomst via socialförsäkringssystemet. I september 2008 inträffade finanskrisen vilket drastiskt försvagade förhandlingsstyrkan hos de deltidsarbetande. För att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring som deltidsarbetande måste fyra villkor vara uppfyllda: (i) hen måste tidigare ha haft ett heltidsjobb, (ii) hen måste vara registrerad hos 1 För föräldrar med barn under 18 år är 450 dagar maxtiden. Deltidsdagarna är fortfarande 75 dagar. 2(11)
arbetsförmedlingen och kunna och vilja öka sin arbetstid hos samma eller någon annan arbetsgivare, (iii) arbetsvillkoret i den ordinarie arbetslöshetsförsäkringen ska vara uppfyllt, (iv) medlemsvillkoret måste vara uppfyllt. Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige är veckobaserad. Detta innebär att en arbetslös person som arbetar 20 timmar per vecka kan få a-kassa för resterande 20 timmar, det vill säga 2,5 dagar. I sådana fall dras 2,5 dagar från de 75 deltidsdagarna. Om en arbetslös person istället jobbar heltid en vecka och sedan är arbetslös veckan därpå betalas heltidsersättning ut under den andra veckan. 3. Deltidsarbete och arbetslöshetsförsäkring 3.1 Återvändsgränd eller språngbräda? Det finns en stor litteratur över hur tillfälliga anställningar påverkar övergången till permanenta anställningar. 2 I allmänhet finner dessa studier att tillfälliga anställningar ökar sannolikheten att få ett permanent jobb de är så kallade språngbrädor till fast anställning. I den svenska kontexten finns möjligheten att ta dessa tillfälliga jobb inom ramen för den ordinarie arbetslöshetsförsäkringen. Uppehåll från a-kassan på mindre än ett år innebär att den tidigare ersättningsperioden återupptas. Även deltidsarbeten kan fungera som en språngbräda eftersom den arbetslösa i mindre utsträckning förlorar sitt humankapital och sina nätverk som deltidsarbetande. Dessutom finns det ett stigma associerat med arbetslöshet. Eriksson och Lagerström (2006) visar att svenska arbetsgivare hellre anställer personer som har ett jobb framför en identisk person som är arbetslös. Eriksson och Roth (2014) visar dessutom att svenska arbetsgivare väljer bort personer med längre pågående arbetslöshetsperioder. Kroft m.fl. (2013) bekräftar deras resultat för USA. Det finns dock också risk för en inlåsningseffekt. Personer som deltidsarbetar har mindre tid att söka efter ett heltidsjobb samtidigt som de har mindre incitament att ta ett heltidsjobb. Det optimala ersättningssystemet bör balansera dessa två motverkande effekter. 2 Se till exempel Booth m.fl. (2002) och Heinrich m.fl. (2005). 3(11)
3.2 Teoretiska prediktioner En tidig uppsats som studerar hur deltidsersättning påverkar övergången till heltidsjobb är Munts (1970). Han visar att deltidsarbetande anpassar sitt arbetsutbud för att maximera kombinationen av ersättning och lön. Holen och Horowitz (1974) bekräftar hans resultat. Ek och Holmlund (2014) konstruerar en sök- och matchningsmodell med både heltids- och deltidsarbetslöshet för att studera hur arbetslöshetsförsäkringen påverkar de olika grupperna. En höjning av a-kassan för heltidsarbetslösa leder till ett minskat utflöde från heltidsarbetslöshet medan de deltidsarbetslösas beteende inte påverkas. Detta innebär att deltidsarbetslösheten minskar på grund av ett minskat inflöde i denna kategori samtidigt som heltidsarbetslösheten ökar. Båda grupperna påverkas av en höjning av deltidsarbetslöshetsförsäkringen. De heltidsarbetslösa blir mer benägna att ta deltidsjobb vilket leder till ett ökat flöde från heltids- till deltidsarbetslöshet. Samtidigt blir det mindre intressant för deltidarna att ta ett heltidsjobb vilket leder till ett minskat utflöde från deltidsarbetslöshet. Antalet heltidsjobb blir färre. 4. Ett empiriskt perspektiv 4.1 Sverige Det finns inga kausala studier som empiriskt undersöker hur a-kassa till deltidsarbetslösa påverkar övergången till heltidsjobb. Däremot finns det två korrelationsstudier. Månsson m.fl. (2008) visar att deltidarbetslösa som får a-kassa har drygt 20 procents lägre chans att få ett heltidsjobb inom två år jämfört med deltidsarbetslösa utan a-kassa. Eftersom deltidsarbetslösa med a-kassa tidigare har haft ett heltidsjobb skulle det kunna vara så att de har högre chans att få heltidsjobb än personer som är deltidsarbetslösa utan att kvalificera sig för a-kassa. I sådana fall underskattar Månsson m.fl. den negativa effekten av a-kassa. 4(11)
Riksrevisionen (2014) jämför arbetslösa och deltidsarbetslösa och undersöker hur grupperna har utvecklats efter reformen 2008. 3 Deras resultat visar att deltidsarbetslösa oftare lämnar arbetsförmedlingen för jobb jämfört med tidigare. Anekdotisk evidens från arbetsförmedlare tyder dock på att en icke obetydlig del av de deltidsarbetslösa som lämnar arbetsförmedlingen fortsätter sitt deltidsarbete utan ersättning. Vidare finner de att deltidsarbetslösa i större utsträckning än tidigare återvänder till heltidsarbetslöshet. De följer dock inte upp dessa individer och kan således inte säga något om deltidsarbetet ger någon språngbrädeeffekt efter avslutad deltid. 4.2 Lärdomar från våra nordiska grannar Det finns tre studier på våra nordiska grannländer som undersöker den kausala effekten av deltidsersättning på framförallt övergång till osubventionerad sysselsättning. Dessa studier använder en timing of events-approach för att separera de kausala effekterna från selektionseffekterna in i deltidsarbete. 4 Varje land har speciella regler för deltidsersättning, vilket ger möjlighet att jämföra olika system. 4.2.1 Norge Godøy och Røed (2014) studerar hur deltidsersättning till personer som tidigare var heltidsarbetslösa påverkar övergången till självförsörjande sysselsättning. I Norge kan arbetslösa få deltidsersättning om de jobbar maximalt 50 procent av full arbetstid och aktivt söker efter mer arbete. Den maximala tiden som en arbetslös kan få ersättning är två år och både heltidsersättning och deltidsersättning räknas in. 5 Detta skiljer sig från det svenska systemet där det är antalet uttagna dagar som avgör hur länge ersättningen räcker. 3 Analysen bygger på att grupperna skulle ha utvecklas på samma sätt om reformen inte hade genomförts, exempelvis att konjunkturen hade påverkat de båda grupperna på samma sätt. Ek och Holmlund (2011) visar att den svenska deltidarbetslösheten är strukturell och inte uppvisar samma konjunkturkänslighet som heltidsarbetslöshet. Stratton (1996) bekräftar samma bild för USA. Dessutom visar både Kyyrä (2010) och Godøy och Røed (2014) på en betydande selektion in i deltidsarbetslöshet. 4 Metoden användes först av Abbring och van den Berg (2003). Det kontrafaktiska utfallet är heltidsarbetslöshet. 5 Trots att ersättningen räcker i två år är det endast fem procent av de arbetslösa som är arbetslösa så länge. Genomsnittstiden är åtta månader med ersättning. 5(11)
De differentierar också mellan övergång till jobb med hög och låg kvalitet där utbildningsjusterade löner (som arbetslösa går in på) under genomsnittet definieras som jobb av låg kvalitet och utbildningsjusterade löner över genomsnittet definieras som jobb av hög kvalitet. Nästan hälften av de arbetslösa har minst en månad med deltidsersättning. Personer som arbetar deltid har längre arbetslöshetsperioder, och deltid är mer vanligt för kvinnor än män. Personer som inte jobbar deltid har större chans att få ett jobb och betingat på att de har fått ett jobb har de också högre sannolikhet att få ett jobb av hög kvalitet. Deras resultat från den empiriska analysen visar att deltidsersättning minskar totalt utbetald arbetslöshetsersättning eftersom de deltidsarbetslösa får en del av sin inkomst via arbete. Dessutom minskar tiden till ett självförsörjande arbete för de som får deltidsersättning eftersom deltidsjobben fungerar som en språngbräda till osubventionerad sysselsättning. 6 De hittar ingen inlåsningseffekt utan övergången är högre både under deltidsarbetet och efteråt. Den positiva effekten drivs framförallt av ett utflöde från subventionerad deltid till osubventionerad anställning under den första månaden. Efter den första månaden finns det ingen positiv effekt på övergången till jobb av hög kvalitet utan det finns enbart en högre övergång till jobb av låg kvalitet kvar. 4.2.2 Danmark Kyyrä m.fl. (2013) undersöker hur deltidsersättning påverkar arbetslöshetstiderna i Danmark. I det danska systemet kan personer som tidigare arbetade heltid få deltidsersättning om deras arbetstid minskar med mer är 7,4 timmar per vecka. Deltidsarbetande kan få ersättning om deras arbetstid minskas med 20 procent, givet att de kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning. Deltidsersättning betalas ut upp till fyra år. Det är också relativt lätt att återkvalificera sig för en ny period av deltidsersättning. De visar att det finns en negativ inlåsningseffekt i deltidsarbete men en positiv språngbrädeeffekt efter att deltidsarbetet avslutas. Övergången till heltidsjobb 6 Detta resultat tyder på en negativ selektion in i deltidsarbete eftersom de som inte jobbar deltid har en högre övergång till sysselsättning. För de som arbetar deltid har dock deltidsarbete positiva effekter. 6(11)
minskar kraftigt efter inträde till deltidsarbete. När de deltidsarbetande återvänder till arbetslöshet har de dock större chans att få ett heltidsjobb vilket tyder på att deltidsarbetet ökade deras anställningsbarhet. Notera att Riksrevisionen (2014) inte gör denna uppföljning och de kan således inte säga något om det finns en språngbrädeeffekt efter återinträde i arbetslöshet. Deras resultat visar på en avvägning mellan inlåsningseffekten och språngbrädeeffekten. Överlag reducerar deltidsersättning den totala tiden till ett osubventionerat jobb men inlåsningseffekten implicerar att långa ersättningstider kan leda till att deltidsersättning ökar den totala arbetslöshetstiden. Effekterna varierar dock mellan olika grupper. För unga personer och utrikes födda leder deltidsersättning till att tiden med ersättning minskar. För denna grupp verkar deltidsarbete fungera som en språngbräda. Eftersom båda dessa grupper har relativt svag förankring på arbetsmarknaden är det rimligt att förvänta sig att deltidsarbete ger dem erfarenhet som de behöver, förbättrar deras humankapital och stärker deras nätverk och kontakt med arbetsmarknaden. För personer med starkare förankring på arbetsmarknaden verkar dock inlåsningseffekten dominera. För kvinnor är inlåsningseffekten störst. 4.2.3 Finland Kyyrä (2010) studerar hur deltidsersättning påverkar övergången till heltidsarbete i Finland. Under den studerade perioden kunde arbetslösa som tog ett deltidsjobb på upp till 75 procent eller ett tillfälligt heltidsjobb under maximalt en månad 7 också få deltidsersättning givet att de fortsätter att leta efter arbete. Till skillnad från många andra länder bestäms ersättningen av den lön som den deltidsarbetande får med en avtrappning på 50 öre per intjänad krona. Detta innebär att ersättningskvoten går upp om den arbetslösa går över till deltidsarbete. Resultaten visar att möjligheten att ta tillfälliga heltidsjobb fungerar som en språngbräda till mer permanent sysselsättning för både män och kvinnor utan någon inlåsningseffekt. En förklaring till att det finns en så pass stor omedelbar effekt kan vara att arbetsgivare använder korta anställningar som en form av provanställning. Han finner dock inget stöd för att arbetsgivare skulle använda deltidsjobb på detta sätt. 7 Denna tid förkortades till två veckor 2003. 7(11)
Jämförelser mellan gruppen arbetslösa som aldrig tar deltidsjobb och gruppen som tar deltidsjobb visar den senare gruppen i genomsnitt har tre månader längre arbetslöshetsperiod. Kyyrä varnar dock för att dra för stora slutsatser av detta eftersom selektionen in i grupperna är mycket olika. När han tar hänsyn till heterogeniteten finner han att en högre sannolikhet att få ett heltidsjobb efter att deltidsarbetet är avslutat för män. För kvinnor finns ingen signifikant effekt (varken positiv eller negativ) av en period med deltidsarbete. Det finns ingen språngbrädeeffekt under tiden som deltidsarbetet pågår, men han finner i de flesta fall heller ingen inlåsningseffekt. Kyyräs slutsats är deltidsersättningen är en önskvärd politikåtgärd. De arbetslösa som går över till deltidsjobb får högre inkomst samtidigt som de bidrar till produktionen och tar ut mindre arbetslöshetsersättning. Sannolikheten att få reguljär sysselsättning ökar något för män och påverkas inte för kvinnor. Den negativa aspekten är dock att deltidsersättning kan påverka övergången till heltidsarbete för alla arbetslösa och han finner visst indirekt stöd att deltidsersättning har en sådan effekt. 5. Slutsatser och policyrekommendationer Utifrån den empiriska forskningen från våra grannländer så är det rimligt att förvänta sig att korta perioder av deltidsarbete fungerar som en språngbräda till heltidssysselsättning. Därför är det rimligt att ha färre antal deltidsdagar jämfört med antalet heltidsdagar. 75 dagar innebär att en person som arbetar halvtid kan uppbära ersättning i åtta månader. Det finns inget som tyder på att en förlängning av dessa dagar skulle öka övergången till heltidssysselsättning. Tvärtom finns en betydande risk att en förlängning av antalet dagar ytterligare förstärker inlåsningseffekten i deltidsarbete. Resultaten från Norge visar att det är korta perioder av deltidsarbete som fungerar bäst som språngbräda till jobb av högre kvalitet. Många har lyft att en del deltidsarbetare återvänder till heltidsarbetslöshet när dagarna tar slut. Detta behöver inte vara något negativt. Samtliga tre studier över våra nordiska grannar visar att sannolikheten att få ett heltidsjobb efter tillbakagången ökar. En liknande studie för Sverige vore önskvärd. Med tanke på 8(11)
att arbetslöshet i sig påverkar framtida jobbchanser kan kortare deltidsperioder vara positiva även om dessa inte direkt leder till heltidsjobb hos samma arbetsgivare. Ur detta perspektiv bör bilden av deltidsersättningen förändras. Ersättning till deltidsarbetslösa bör hellre ses som en aktiv arbetsmarknadspolitisk åtgärd än en försäkring för arbetslöshet. Subventionering av korta deltider kan öka övergången till arbete framförallt efter avslutat deltidsarbete. En potentiell förändring av deltidssystemet skulle därför kunna vara att rikta detta mer till grupper som särskilt vinner på att få in en fot på arbetsmarknaden. Resultaten från Danmark tyder på att deltidsersättning ger bättre resultat för grupper med svagare förankring på arbetsmarknaden, såsom unga och utrikes födda. En förlängning av deltidsdagarna skulle utifrån min bedömning vara en subvention till deltidsarbete. Det kan naturligtvis vara möjligt att politiker vill göra denna typ av åtgärd, men den bör då flyttas ut från socialförsäkringssystemet. Deltidsersättningen bör inte på lång sikt fungera som ett försörjningsstöd. För ofrivilliga deltidsarbetare är det bättre att återvända till arbetslöshet för att få mer tid och potentiellt bättre stöd för att finna ett heltidsjobb. I och med finanskrisen är det svårt att utvärdera deltidsbegränsningens effekter på övergången till heltidsjobb i Sverige. Det finns dock få indikationer på att omvandlingstrycket räcker för att minska det ofrivilliga deltidsarbetet. Om politiker vill påverka vilken typ av anställning som företagen erbjuder är inte deltidsarbetslöshetsförsäkringen rätt väg att gå. Två relaterade frågor som inte direkt avhandlas i denna promemoria men som ändå är värda att lyfta är möjligheten att ta tillfälliga jobb inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsvillkoret i a-kassan. Tillfälliga jobb fungerar som språngbrädor till fast anställning. Det är positivt att det är möjligt att kombinera korta arbetsperioder med a-kassa. Om politiker tycker att deltidsjobb är bra språngbrädor bör man också fundera på att lätta på arbetsvillkoret för att öka inflödet till deltidsjobb. För en arbetslös person utan a- kassa är det svårt att kvalificera sig för a-kassa genom att jobba deltid. Om detta var lättare skulle fler arbetslösa ha incitament att prova att arbeta deltid med 9(11)
förhoppningen att detta kan leda till heltidsanställning eller arbetslöshet med a- kassa. Sammanfattningsvis är det önskvärt med en striktare begränsning på antalet deltidsdagar jämfört med antalet heltidsdagar. 8 Detta möjliggör deltid som en språngbräda till heltidsjobb men minimerar risken för inlåsningseffekter som i praktiken leder till att a-kassan blir en deltidssubvention. Referenser Abbring, J och G van den Berg (2003), The non-parametric identification of treatment effects in duration models, Econometrica 71, 1491 1517. Booth, A, M Francesconi och J Frank (2002), Temporary jobs: Stepping stones or dead ends?, Economic Journal 112, 189 213. Ek, S and B Holmlund (2011), Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i Sverige, i Välfärdsstaten i arbete, SOU 2011:2, Stockholm: Fritzes. Ek, S och B Holmlund (2014), Part-time unemployment and optimal unemployment insurance, International Tax and Public Finance, http://dx.doi.org/10.1007/s10797-013-9301-0. Eriksson, S och J Lagerström (2006), Competition between employed and unemployed job applicants: Swedish evidence, Scandinavian Journal of Economics 108, 373 396. Eriksson, S och D-O Rooth (2014), Do employers use unemployment as a sorting criterion when hiring? Evidence from a field experiment, American Economic Review 104, 1014 1039. Godøy, A och K Røed (2014), Unemployment insurance and underemployment, IZA Discussion Paper 7913, Bonn. 8 Om politiker av någon anledning ändå skulle tycka att ersättningen till heltids- och deltidsarbetslösa skulle harmoniseras bör ändå deltidsdagarna begränsas. Exempelvis skulle 150 deltidsdagar innebära att den faktiska tiden som en heltidsarbetslös och en deltidsarbetslös som arbetar halvtid kan uppbära ersättning är lika lång (60 veckor). Ett alternativ skulle därför vara att ha en tidsgräns, som i Norge, istället för att räkna antalet uttagna dagar. 10(11)
Heinrich, C, P Mueser och K Troske (2005), Welfare to temporary work: Implications for labor market outcomes, Review of Economics and Statistics 87, 154 173. Holen, A och S Horowitz (1974), Partial unemployment insurance benefits and the extent of partial unemployment benefits, Journal of Human Resources 9, 420 422. Kroft, K, F Lange och M Notowidigdo (2013), Duration dependence and labor market conditions: Evidence from a field experiment, Quarterly Journal of Economics 128, 1123 1167. Kyyrä, T (2010), Partial unemployment insurance benefits and the transition rate to regular work, European Economic Review 54, 911 930. Kyyrä, T, P Parrotta och M Roshold (2013), The effect of receiving supplementary UI benefits on unemployment duration, Labour Economics 21, 122 133. Munts, R (1970), Partial benefit schedules in unemployment insurance: Their effect on work incentives, Journal of Human Resources 5, 160 176. Månsson, J, J Ottosson och K Lundqvist (2008), Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet, i Välfärd på deltid, Stockholm: SNS Förlag. Riksrevisionen (2014), Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa, RIR 2014:5, Stockholm. Stratton, L (1996), Are involuntary part-time workers indeed involuntary? Industrial and Labor Relations Review 49, 522 536. 11(11)