KS.2016.0245 2016-09-01 Sara Svensson 0413-625 62 Sara.Svensson@eslov.se Eslövs kommuns yttrande över barnrättighetskommitténs betänkande Barnkonventionen blir svensk lag SOU 2016:19 Barnrättighetsutredningens slutbetänkande Barnkonventionen blir svensk lag SOU 2016: 19 har remitterats till Eslövs kommun för synpunkter på förslagen eller materialet i betänkandet. Med anledning av betänkandet har Eslövs kommun följande synpunkter. Övergripande aspekter Betänkandets förslag: Artiklarna 1 43.1 och artikel 44.6 i Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter ska i originaltexternas lydelse gälla som lag här i landet. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018. Eslövs kommun delar utredningens utgångspunkt att genomförandet av barnets rättigheter behöver stärkas ytterligare i Sverige och ställer sig positiva till att inkorporera barnkonventionens artiklar i svensk lag. Eslövs kommun tror att en ny lagstiftning kan bidra till ökad medvetenhet om vikten av ett barnrättsperspektiv i kommunernas verksamhet. Om tillräckligt med resurser och stöd medföljer ger den nya lagstiftningen goda förutsättningar för kommun, statliga myndigheter och andra aktörer både var för sig och i samverkan att säkerställa ett barnrättsperspektiv i det dagliga arbetet. Översättning av konventionstexten Betänkandets förslag: Inför en inkorporering av barnkonventionen görs en översyn av den svenska översättningen av konventionen. 1(9)
Eslövs kommun instämmer med förslaget att se över översättningen av konventionstexten så at den bättre överensstämmer med svenska samt präglas av ett modernt och inkluderande svenskt språkbruk. Juridiska aspekter Betänkandets förslag: Barnkonventionen föreslås enligt betänkandet bli en så kallad vanlig lag och hamna jämsides med övriga lagar men över ex. förordningar och annat. Ingen grundlagsändring föreslås. Utredningens bedömning: Verkliga konflikter mellan den inkorporerade barnkonventionen och annan lag torde sällan komma att föreligga. De eventuella konflikter som kan uppkomma bedömer vi kan lösas med hjälp av olika rättstillämpningsmetoder. Eventuella konflikter kan också fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. I samband med att inkorporeringen av barnkonventionen i svensk rätt utvärderas finns det anledning att uppmärksamma frågan om hur eventuella konflikter mellan konventionen och lagstiftningen i övrigt har hanterats. Från de kommunala verksamheternas perspektiv ser Eslövs kommun en risk för potentiella konflikter mellan vårdnadshavares rättigheter enligt föräldrabalken kontra barns rättigheter i barnkonventionen. Möjlig hantering av dessa behöver lyftas fram i utredningen. Barnkonventionen i förarbeten Betänkandets förslag: Barnkonventionen bör komma till uttryck i förarbeten Eslövs kommun instämmer i förslaget till ny bestämmelse i 15 kommittéförordningen (1998:1447), att i alla betänkande av betydelse för barns rättigheter ska konsekvenserna i det avseendet redovisas och stödjer att Sverige i större utsträckning än idag ska luta sig på barnrättskommitténs allmänna kommentarer som tolkningsverktyg för barnkonventionens artiklar. Förslag till ändringar i förvaltningslagen Betänkandets förslag: I förvaltningslagen införs en ny bestämmelse enligt vilken barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i ärenden som rör barn. Ett barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. En i princip likalydande bestämmelse införs, såvitt gäller mål som rör barn, i förvaltningsprocesslagen. 2(9)
Eslövs kommun anser att det saknas ett fördjupat resonemang om omfattningen av ändringar i bestämmelserna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det finns frågetecken kring om specialreglerad verksamhet (exempelvis som lyder under PBL, Skollagen, LSS, LVU) kommer att behandlas på samma sätt som den som inte har det (Kultur och fritid). Eslövs kommun tolkar förslaget som att det gäller ärenden som rör ett enskilt barn, en grupp av barn och/eller barn generellt vilket gör att förslaget innebär ett omfattande arbete med inrättandet av rutiner för att bereda barn möjlighet att komma till tals och utreda barnets bästa. Eslövs kommun ställer sig positiva till förslaget men menar att det behövs ett utökat stöd till kommunerna för att kunna följa lagens intentioner fullt ut. Analys av laglighetsprövningar saknas För kommunerna kan laglighetsprövningar i relation till den nya barnkonventionslagstiftningen potentiellt bli omfattande. Eslövs kommun anser att det är en brist att betänkandet inte berör vilken effekt den nya lagen kan få på laglighetsprövningar av kommunala beslut. Detta förväntas också medföra ökade kostnader för kommunerna. Andra diskrimineringsgrunder i barnkonventionen än i DL De diskrimineringsgrunder som anges i barnkonventionen artikel 2:1 är inte helt överensstämmande med diskrimineringsgrunderna i den nuvarande svenska Diskrimineringslagen (DL). Eslövs kommun anser att DL är mer heltäckande och språkligt mer inkluderande än barnkonventionen. Men i barnkonventionen finns några diskrimineringsgrunder som saknas motsvarande diskrimineringsgrund i DL (socialt ursprung, egendom, börd, ställning i övrigt). Eslövs kommun ställer sig frågande till hur eventuell diskriminering av barn på dessa grunder ska hanteras. Eslövs kommun anser att utredningen inte ger ett tydligt svar på om de diskrimineringsgrunder som anges i barnkonventionen ska likställas med de diskrimineringsgrunder som anges i DL eller om kommunen ska förhålla sig till dem på ett annat sätt och önskar i så fall vägledning om hur. Det finns risk för att likvärdigheten äventyras och att barn får olika skydd och stöd vilket kan försvåra det kommunala uppdraget. Skadestånd ska utredas Betänkandets förslag: Frågan om skadestånd vid kränkning av rättigheterna enligt den inkorporerade barnkonventionen bör uppmärksammas i Regeringskansliets fortsatta arbete. 3(9)
Eslövs kommun gör bedömningen att eventuella processer kring skadestånd kan bli personalintensiva, administrativt krävande och därmed dyra och utdragna för kommunerna. Erfarenheterna visa att bestämmelser om skadestånd för kränkning enligt skollagen, enligt kommunens uppfattning, till viss del lett till onödiga anmälningar då allmänhetens uppfattning om rätten till ersättning inte överensstämmer med den lagstadgade rätten. Ekonomiska aspekter Betänkandets bedömning: Inkorporering av barnkonventionen genom en särskild lag medför inte i sig några ekonomiska eller administrativa kostnader av betydelse. Förslagen till ändrad eller ny lagstiftning bedöms inte medföra annat än marginella kostnader för stat, kommun och landsting. Eslövs kommun delar inte utredningens bedömning att det nya lagförslaget förväntas bli kostnadsneutralt för Sveriges kommuner. Några av de förändringar som lagsförslaget innebär kräver nya handläggningstider och beslutsprocesser vilket innebär omfattande kostnader för en kommun att ta fram och implementera. Förslag till ändring i instruktion för Barnombudsmannen Betänkandets förslag: Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen ska införas en ny paragraf, 1 a, av följande lydelse. Inom sitt verksamhetsområde får Barnombudsmannen bedriva uppdragsverksamhet och får för detta ta ut avgifter upp till full kostnadstäckning. Avgiftsinkomsterna disponeras av Barnombudsmannen. Barnombudsmannens uppdragsverksamhet ska hållas ekonomiskt skild från Barnombudsmannens verksamhet i övrigt. Barnombudsmannen föreslås följaktligen få ett uppdrag att bedriva uppdragsutbildningar och kunna ta betalt för dessa. För Eslövs kommuns del kan det innebära stora kostnader att kompetensutveckla personal i den utsträckning som krävs för att förverkliga den nya lagens ambitioner. Kompetensutveckling kostar pengar i form av utbildningar, vikarier och den tid som personal lägger på att delta i utbildningar. 4(9)
Finansieringsprincipen Finansieringsprincipen innebär att inga nya obligatoriska uppgifter från staten får införas utan medföljande finansiering till kommuner och landsting. Finansieringsprincipen är godkänd av riksdagen men inte lagfäst. Med hänvisning till finansieringsprincipen anser Eslövs kommun att kostnadsberäkningar av konsekvenser av utredningens förslag bör göras för kommuner och landsting. Här följer exempel på områden där Eslövs kommun ser att kostnaderna sannolikt kommer att öka: Ökat behov av information och utbildning inom ramen för det kunskapslyft som bör omfatta all berörd personal och förtroendevalda. Förväntat ökade kostnader för utredning av barnets bästa. Kostnader för att skapa processer där barn tillåts föra fram sina åsikter på ett barnvänligt sätt och där de bereds relevant information i frågan. Ökad måltillströmning till domstolar där barnkonventionen åberopas kan för kommunen innebära att fler yttranden ska författas och ett ökat behov av juridisk kompetens. Betänkandets förslag att myndigheterna ska göra sin verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn kan och bör även ställa krav på kommunerna att se över sin tillgänglighet och barnanpassning. Betänkandet bör enligt Eslövs kommun kompletteras med en kostnadsberäkning för kommuner och landsting. Kostnadsberäkningen bör utgöra underlag för kompensation för kommunernas ökade kostnader. Verksamhetsfrågor Vård och omsorg Betänkandets förslag: I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs en bestämmelse som tydliggör att barnet ska få relevant information, om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och dess konsekvenser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Den som ger informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått informationen. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. 5(9)
Förtydligandet som innebär att det ställs krav på att den som lämnar information om rättigheter, handläggning och beslut till ett barn ska försäkra sig om att barnet har förstått kommer att påverka flera kommunala verksamheter. Eslövs kommun ställer sig positiva till förtydligandet och önskar samtidigt att vägledning och verktyg erbjuds från statliga myndigheter som stöd för kommunernas tillämpning av de nya bestämmelserna. Det saknas exempelvis ett resonemang kring i vilken utsträckning det är möjligt för kommunen att använda barnkonsekvensanalys som grund för bifall eller avslag i beslut avseende LSS. Barn och utbildning Eslövs kommun anser att det är svårt att bedöma lagförslagets konsekvenser för verksamhetsområdena förskola, skola och socialtjänst då utredningen inte specifikt har tittat på dessa områden. Dock är det tydligt att vistelsebegreppet gäller i barnkonventionen och att alla barn som vistas i landet/i kommunen har samma rättigheter. Det ställer krav på kommunerna att ha ett rättighetsbaserat förhållningssätt i arbetet med barn inom gruppen nationella minoriteter, asylsökande barn och barn som lever utan papper. Kommunernas tjänstepersoner och politiker behöver mer kunskap kring dessa frågor och Eslövs kommun tror att statliga myndigheter kan spela en viktig roll i att erbjuda stöd och aktuell kunskap. Barnrättighetsutredningen hänvisar till Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, där lärare och personal inom förskolan, skolan och skolbarnomsorgen anses spela en särskilt viktig roll i att ge barn kunskap om de rättigheter barn har. Eslövs kommun delar denna uppfattning och har de senaste åren deltagit i projekt för att utveckla arbetssätt inom rättighetsbaserad skola och förskola. Det är viktigt att kommunerna ges förutsättningar och resurser att kunna utföra sitt uppdrag med hög kvalitet och få möjligheter att stärka barns kunskap om sina rättigheter. Barnrättighetsutredningen gör också bedömningen att alla barn bör få information i skolan om vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp om de befinner sig i en utsatt situation. Här vill Eslövs kommun betona att det är viktigt för utredningen att fånga in de mindre och mellanstora kommunernas förutsättningar för att kunna hänvisa till instanser som driver enskilda barns rättigheter. Utredningen ställer sig positiv till en spridning av konceptet 6(9)
med fristående barnrättighetsbyråer och Eslövs kommun vill påtala risken för bristande likvärdighet över landet om dessa blir koncentrerade till exempelvis storstäderna. Utredningens förslag om brottet misshandel av barn kan få betydelse för kommunerna då personal inom förskola/skola förutsätts omfattas av lagen. Betänkandets förslag: En särskild straffbestämmelse om misshandel av barn införs. För ett sådant brott döms en förälder eller en person under vars fostran, vård eller tillsyn ett barn står och som tillfogar barnet kroppsskada, sjukdom eller smärta eller utsätter barnet för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat sådant tillstånd. Till skillnad från vad som gäller för misshandel krävs alltså inte att våldet har orsakat smärta. Straffet för misshandel av barn är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. För grov misshandel av barn döms till fängelse i lägst ett år och högst sex år eller om brottet är synnerligen grovt till fängelse i lägst fyra och högst tio år. Brotten benämns misshandel av barn respektive grov misshandel av barn. Eslövs kommun bedömer att det föreslagna brottet misshandel av barn kan få betydelse även för socialsekreterare och andra kommunanställda som under sekretess möter vuxna klienter där barn finns i bilden. Kunskap och vägledning behövs för i vilket skede och av vem polisanmälan ska göras utöver den obligatoriska orosanmälan om barn som far illa. Kultur och fritid Fritid och kultur som idag ingår i kommunens frivilliga, ej lagstadgade, verksamheter får med barnkonventionens artikel 31 (rätt till lek, vila och fritid) ett lagrum att förhålla sig till vilket kan få konsekvenser för utformande av den kommunala kultur och fritidsverksamheten. FN:s barnrättskommitté har tagit fram hittills 17 allmänna kommentarer som barnrättighetsutredningen anser borde användas mer för tolkning av barnkonventionens artiklar i Sverige. De allmänna kommentarernas betydelse för det föreslagna kunskapslyftet om barnets rättigheter betonas också. Den allmänna kommentaren nummer 17 behandlar barnets rätt till vila, fri-tid, lek och rekreation samt till det kulturella och konstnärliga livet. Eslövs kommun menar att utredningen lämnar oklarheter kring vad detta kommer att innebära för kommuners idag ej lagstadgade verksamheter om förslaget går igenom. Några aspekter som kan komma att påverkas är åldersgränser 7(9)
vid satsningar på kultur och fritid, lika tillgång för alla barn till det kommunala kultur- och fritidsutbudet, fördelning av kommunala bidrag. Eslövs kommun ser positivt på att barns rätt till kultur och fritid lagstadgas men tror att lagförslaget kan få ekonomiska konsekvenser för kommunerna som bör beaktas inom ramen för finanseringsprincipen. Stödjande strukturer Eslövs kommun gör bedömningen att hur väl de stödjande strukturerna fungerar kommer att bli avgörande för hur väl implementeringen av lagstiftningen kommer att lyckas. Vägledning Betänkandets förslag: Utredaren bedömer att det finns ett behov av en skriftlig vägledning för tolkning och tillämpning. Vägledningen bör utgå från ett svenskt perspektiv, finnas samlad på ett ställe och vara lättillgänglig. En nationell aktör bör ansvara för vägledningen och att den uppdateras. Eslövs kommun anser att det är av vikt att vägledningen visar vägen till hur kommuner kan göra arbetet icke personbundet och införliva barnrättsperspektivet i styrning och ledning av kommunerna. Stöd i genomförandet av barnkonsekvensanalyser bör finnas både som skriftlig vägledning samt i form av rådgivning hos den/de myndigheter som tilldelas ansvaret. Kompetensutveckling Eslövs kommun har uppmärksammat barnrättighetsutredningens förslag om ändringar i förordningen med instruktion till Barnombudsmannen där myndigheten ges möjlighet att bedriva uppdragsutbildningar. Att utbildningarna i barnkonventionen förväntas kosta pengar innebär en stor risk att skillnaderna i genomförandet av barnrätt mellan Sveriges kommuner ökar. Detta leder i sin tur till stora skillnader för det enskilda barnet beroende på vilken kommun hen växer upp i. Kompetensutveckling bör tydligare falla under det statliga ansvaret för implementering av lagstiftningen. Se avsnitt om ekonomiska aspekter. De allmänna kommentarernas betydelse som tolkningsverktyg visar på behovet av satsningar på ökad kunskap hos alla berörda, vilket innebär en 8(9)
stor del av kommunens personal. Möjligheten att kunna erbjuda kunskapslyft får inte vara beroende av enskilda eldsjälar eller begränsad ekonomi. Eslövs kommun tror inte heller att det räcker med ett generellt kunskapslyft i samband med att den nya lagen träder i kraft utan ser behov av kontinuerliga kunskapshöjande åtgärder om barns rättigheter hos alla aktörer som fattar beslut eller genomför verksamhet som berör barn. Statligt ansvar för implementering Eslövs kommun tycker det är mycket bra att utredningen föreslår ett ökat krav på statliga verksamheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter ska göra sin verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn med stöd från barnombudsmannen. Eslövs kommun bedömer att sådana insatser även kan skapa förutsättningar för och underlätta samverkan mellan kommunala förvaltningar och statliga myndigheter när det gäller stöd och hjälp till barn i utsatta situationer eller som riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda. 9(9)