Diplomatisk immunitet och okränkbarhet

EXAMENSARBETE 2004:180 SHU Diplomatisk immunitet och okränkbarhet KRISTIN HADDAD KRISTINA NIKKA Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Rättsvetenskap RÄTTSVETENSKAPLIGA PROGRAMMET C-NIVÅ Vetenskaplig handledare: Eva Westerlund 2004:180 ISSN: 1404-5508 ISRN: LTU - SHU - EX - - 04/180 - - SE

Abstract The fact that diplomats and members of the mission have the right to certain privileges is nothing new. This has been customary for over 3 000 years. These privileges, which in some cases gives the diplomat right to immunity have been increasingly questioned during the years. The purpose of this is essay is to generally find out what privileges a diplomat enjoys in the form of immunity. In order to answer this question we have investigated the background of the subject by looking at doctrine and the Vienna convention. Our conclusion is that immunity is something good and necessary for the diplomat to perform his official duties, but the abuse of these privileges shows that a change in the convention has to be done. This is because the diplomatic immunity is too extensive and is taken advantage of.

Sammanfattning Det faktum att diplomater, beskickningsmän och ambassadörer har rätt till vissa privilegier inom sina yrken är inget nytt, utan en traditionell sedvänja som funnits i över 3 000 år. Dessa privilegier, vilka ger diplomaten rätt till immunitet i många fall, har blivit allt mer ifrågasatt under årens lopp. Syftet med denna uppsats är att generellt sett försöka utröna vilka privilegier diplomater åtnjuter i form av diplomatisk immunitet. För att få svar på detta har vi undersökt ämnets bakgrund genom doktrin samt konvention. Vår slutsats är att immunitet är bra och nödvändigt för att diplomaten skall kunna utföra sina officiella tjänster, men utnyttjandet av privilegier visar tydligt att ändringar i konventionen är ett måste. Detta eftersom diplomaters immunitet är alltför omfattande och utnyttjas i alltför hög grad.

Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Syfte 2 1.2 Avgränsning 2 1.3 Metod 2 2 Grunderna för diplomati 3 2.1 Diplomatins historia 3 2.2 Det diplomatiska regelverket 4 2.2.1 Internationell sedvänja 4 2.2.2 Steg mot kodifiering och enhetlighet 6 2.2.3 Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser 6 2.2.4 Wienkonventionens stadgande 8 2.2.5 Wienkonventionens framgångar 8 3 Beskickningen 12 3.1 Beskickningen och dess uppgifter 12 3.1.1 Rapportering 14 3.2 Diplomatens funktioner och plikter 14 3.2.1 Diplomatens förhandlingar 16 3.3 Den diplomatiska staben 17 4 Immunitet och privilegier 18 4.1 Allmänt om immunitet 18 4.2 Diplomatens immunitet 18 4.2.1 Diplomatens immunitet från kriminell jurisdiktion 19 4.2.2 Immunitet från civil och administrativ jurisdiktion 19 4.3 Immunitet för vissa subjekt 20 4.3.1 Immunitet för främmande stater 20 4.3.2 Immunitet för statschefer, regeringschefer, utrikesministrar 21 4.3.3 Immunitet för konsuler 21 4.3.4 Immunitet för internationella organisationer och deras funktionärer 22 4.3.5 Immunitet för medlemmar av främmande truppavdelningar 22 4.4 Diplomatens privilegier 22 4.4.1 Rätten till import och befrielse från sedvänjans förpliktelser 23 4.4.2 Frihet att resa 23 4.4.3 Diplomatiskt pass 23 4.5 Familjens samt personalens privilegier 23 4.6 Privilegierna och immunitetens varaktighet 24 4.7 Avstående från diplomatisk immunitet 24

5 Okränkbarhet 25 5.1 Diplomatens okränkbarhet enligt internationell rätt 25 5.1.1 Okränkbarhet av beskickningslokal 26 5.1.2 Okränkbarhet för arkiv och handlingar 27 5.1.3 Okränkbarhet och frihet för kommunikation 27 5.1.4 Okränkbarhet av diplomatiska kurirförsändelser 27 5.2 Diplomatens befrielser enligt internationell rätt 28 5.2.1 Befrielse från beskattning 28 5.2.2 Befrielse från personlig prestationsskyldighet 28 5.2.3 Befrielse från vittnesplikt 28 6 Utnyttjande av immunitet 29 6.1 Sanktioner 29 6.1.1 Bilolyckor 30 6.1.2 Trafikförseelser 30 6.1.3 Smuggling 31 6.2 Restriktioner mot utnyttjandet 32 7 Slutdiskussion 33 Källförteckning

1 Inledning Det finns åtskilliga fall då diplomater brutit mot våra lagar. Vissa anser att de är ett laglöst folk utan respekt för andra. Men vad gäller egentligen för diplomater? Skall samma lagar, regler och normer gälla för diplomater som för mottagarlandets medborgare? Diplomater har ett speciellt skydd som vi andra inte har. De är immuna för handlingar de utför i tjänsten och ibland även för privata sådana. Hur omfattande immuniteten och deras privilegier är stadgas i 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. Diplomater har fått immunitet och privilegier för att de skall kunna utföra sina funktioner på ett mer underlättande sätt. Att immunitet gäller för handlingar i tjänsten anses vara en självklarhet, men varför skall diplomater kunna gå fria från straff gällande privata handlingar? Det har funnits situationer då alkoholpåverkade diplomater kört bil och när de sedan blivit stoppade av polis har de låst bilen och vägrat lämna den. Då diplomaters person och egendom enligt konventionen är okränkbara, kan polisen i sådana situationer inte kräva diplomaters utträde från bilen. Det skulle utgöra en kränkning av den diplomatiska immuniteten. I hur stor utsträckning diplomaterna utnyttjar sina privilegier och immuniteter är omöjligt att svara på. Diplomater har en plikt att respektera nationell lag men eftersom de åtnjuter immunitet och andra privilegier kan de kringgå lagen. Vad gäller deras privilegier så har diplomater i vissa fall till exempel ingen skyldighet att betala skatt. Det uppkommer också svårigheter när diplomater importerar varor, då det kan vara svårt att uppskatta hur stora mängder som anses vara för eget bruk. En diplomat i Europa importerade elva pianon under en period på mindre än två år. Det torde ej vara rimligt att det skulle vara för eget bruk. 1

1.1 Syfte Syftet med denna uppsats är att generellt försöka påvisa vilka privilegier diplomater åtnjuter i form av diplomatisk immunitet, varför de har denna rätt samt vilka regler som gäller på internationell nivå. 1.2 Avgränsning Vi har koncentrerat oss på diplomatiska förbindelser, det vill säga de regler och lagar som gäller för diplomater, ambassader, beskickningens personal samt deras familjemedlemmar. Framförallt har vi fokuserat på diplomaters immunitet, privilegier och okränkbarhet. 1.3 Metod Vi har använt oss av traditionell juridisk metod i form av konvention och doktrin. Eftersom det inte funnits tillräckligt med information i den svenska doktrinen, har vi mestadels nyttjat engelsk litteratur. Vi har beaktat den svenska lagen lag om immunitet och privilegier i vissa fall (1976:661) som i sin tur hänvisar till det diplomatiska regelverket i Wienkonventionen. Vidare har vi även letat information i databaserna Libris och Lucia, där vi använt oss av sökord som diplomat, diplomatisk immunitet och diplomatiska privilegier. 2

2 Grunderna för diplomati Diplomati är varken att likställa med utrikespolitik eller folkrätt. Man bör istället se diplomatin som ett redskap eller en metodik i utrikespolitikens tjänst som förhoppningsvis verkar inom de ramar som folkrätten dragit upp. Man kan säga att utrikespolitiken handlar om vad man skall uträtta på det internationella området och diplomatin om hur man skall uträtta det. 1 2.1 Diplomatins historia Många har frågat sig vad diplomati innebär och betyder. Den vanligaste definitionen har formulerats av sir Ernest Satow i hans bok A Guide to Diplomatic Practice (1917); Diplomati är användandet av intelligens och takt i hanteringen av de officiella förbindelserna mellan självständiga staters regeringar.. 2 Ordet diplomati kommer från det grekiska verbet diploein vilket betyder dubbelvika. Detta utvecklades till det latinska diploma, duplikat som har sitt ursprung i romersk tid då alla pass och officiella intyg stämplades på dubbla metallplåtar som veks och sammanfogades på ett bestämt sätt. Efterhand utvidgades ordet diploma till att omfatta alla slags officiella icke-metalliska dokument, särskilt sådana som fastställde privilegier och överenskommelser med folk utanför imperiet. 3 Under renässansen växte fenomenet yrkesdiplomater fram, speciellt under 1600-talet. Det var dock inte förrän i slutet av 1700-talet som de började kallas diplomater och ordet diplomati började användas i samband med internationella förbindelser. 4 Sedan lång tid tillbaka har stater använts sig av förhandlingskontakter dem emellan. Kontakterna kunde gälla krig och fred, ekonomiska förbindelser, sjöfart, epidemier eller annat. Förebilderna till våra nuvarande regelverk har hittats redan bland förhållandevis primitiva stammar. Sändebudens okränkbarhet och immunitet var även där det viktigaste. 5 Diplomatisk korrespondens har funnits sedan 1300-talet f. Kr mellan egyptiska, assyriska, babyloniska och andra härskare i Främre Orienten. Det rörde sig inte bara om korrespondens utan också om kortvariga diplomatiska expeditioner med den andra staten. De utsända förhandlarna var helt logiskt ofta högre präster eller hovmän. Sändebuden var befullmäktigade att förhandla och ingå överenskommelser. Allt detta skedde när behov uppstod vilket kallas ad hoc diplomati. Däremot återfinns de diplomatiska förbindelserna från 700-200-talen f. Kr mellan de grekiska stadsstaterna, mellan de indiska rikena och 1 Örn Varför diplomati s.40 2 a.a. s.14 3 a.a. s.14 4 a.a. s.14 5 a.a. s.15 3

mellan olika kinesiska statsbildningar. Vid den tiden fanns det ingen institutionaliserad diplomati som det gör idag. 6 2.2 Det diplomatiska regelverket Wienkonventionen är en del av det diplomatiska regelverket. Trots att reglerna i grund och botten stödjer sig på sedvänja finns det reglerat i konventionen vad gäller diplomaternas immunitet och okränkbarhet. 7 2.2.1 Internationell sedvänja I stadgan för den internationella domstolen artikel 38 punkt 1 b föreskrivs att domstolen skall tillämpa internationell sedvänja, utgörande bevis för en allmän praxis, godtagen såsom gällande rätt. Då sedvänja och praxis i grunden är samma sak uppstår problem när domstolen skall tillämpa en regel och inte sedvänja. 8 Det är i detta sammanhang som man brukar tala om sedvanerättens objektiva och subjektiva element, det vill säga å ena sidan staternas kontinuerliga praxis (usus) som är objektivt iakttagbart, å andra sidan en rättsövertygelse från staternas sida, där praxis måste vara juridiskt bindande (opinio juris sive necessitatis). Det är kombinationen av dessa element som ger sedvanan status som sedvanerätt. Det bör påpekas att all sedvana inte är sedvanerätt, medan all sedvanerätt består av sedvana. 9 En sedvanerättslig regel konstitueras sålunda inom folkrätten av en statspraxis, som är förenad med en övertygelse om dess riktighet. Genom staternas regelbundna handlande, bildas i objektivt hänseende underlaget för regeln. Det är inte enbart statschefers och regeringars handlingar som betraktas som led i statspraxis. Hit räknas även varje statsorgan, vilka handlägger frågor av internationellt intresse, som kan komma att lämna bidrag till statspraxis och följaktligen även lagstiftande organ, domstolar, diplomater, militära myndigheter och vanliga förvaltningsmyndigheter. Ur folkrättslig synpunkt betraktas den inomstatliga lagstiftande och dömande verksamheten som statlig maktutövning och kan precis som regeringshandlingar komma att utgöra led i statspraxis. 10 För att en viss statspraxis skall kunna anses grunda en sedvanerättslig regel, krävs det att den är både allmän och långvarig. Hur långt dessa krav kan drivas är emellertid oklart. Det kan knappast begäras att alla stater skall ha deltagit i utbildningen av en viss praxis; många stater har kanske aldrig fått tillfälle att ta ställning till den aktuella frågan. Dessutom torde maktpolitiska faktorer spela en viss roll för sedvanerättens utveckling, och det kan således vara svårt att bestrida att denna utveckling till stor del har styrts av de ledande västerländska stormakterna. 11 6 Örn Varför diplomati s.15 7 Söderberg Diplomaters okränkbarhet enligt internationell rätt s.6 8 Strömberg, Melander Folkrätt s.16-17 9 Bring, Mahmoudi Sverige och folkrätten s.23 10 Strömberg, Melander Folkrätt s.17 11 a.a. s.17 4

Även om staternas praxis normalt behöver lång tid för att stabilisera sig kan en enhetlig praxis ibland uppkomma hastigt, och det finns då knappast något skäl att kräva ett långvarigt bruk såsom förutsättning för att en sedvanerättslig regel skall anses ha uppkommit. Ett klassiskt exempel på detta utgör principen om staternas suveränitet över luftrummet ovanför deras territorier. Frågan var omdiskuterad under flygkonstens första tid men omedelbart efter första världskrigets utbrott förklarade alla berörda stater, att främmande luftfartyg inte utan särskilt tillstånd fick flyga över deras territorier. Detta ledde till att en sedvanerättslig regel uppkom, som därefter har bekräftats genom internationella överenskommelser. 12 För att kunna grunda en sedvanerättslig regel måste statspraxis vara förenad med en opinio juris, vilket betyder bindande rätt. Denna kan yttra sig så att någon företar en handling i tron att den är folkrättslig förpliktad eller att handlingen är folkrättsligt tillåten, eller att den framställer ett krav mot en annan stat i övertygelsen att kravet här stod i folkrätten. Sådana öppna eller underförstådda rättsliga motiveringar för staternas handlingssätt är mycket vanliga i det internationella umgänget. Om motiveringarna är enhetliga och allmänt godtagna, föreligger därmed en sedvanerättslig regel. Skulle de mötas av protester från andra berörda staters sida, hindras uppkomsten av en sedvanerättslig regel. 13 De sedvanerättsliga reglerna kan vara behäftade med en viss vaghet och obestämdhet. Det är inte alltid lätt med ledning av statspraxis och den rättsuppfattning som ligger bakom dessa regler att formulera bestämmelser som är tillräckligt precisa för att omedelbart kunna läggas till grund för rättsliga avgörande. Allmänna principer används flitigt i folkrätten, till exempel principerna om främmande staters processuella immunitet, om staternas suveränitet och likställdhet, om det öppna havets frihet och så vidare. Dessa principer behöver både preciseras och förses med undantag för att bli användbara i alla uppkommande situationer. Även om principerna i många fall ger tillräcklig ledning kan de behöva finslipas och utvecklas till större konkretion. Detta har skett och sker alltjämt genom statspraxis i växelverkan med internationella domstolsavgöranden och doktrin. Sedvanerätten har alltså möjlighet att utvecklas, men utvecklingen går långsamt och några förändringar av större betydelse för den internationella gemenskapen kan man knappast vänta sig på denna väg. 14 Den folkrättsliga sedvanerätten innehåller framför allt regler som avgränsar staternas maktsfärer mot varandra. Däremot ger den knappast några bidrag till förverkligandet av sådana mål som utvecklingsländernas ekonomiska och kulturella framåtskridande, skydd åt undertryckta folkgrupper eller den internationella handelns och samfärdselns utveckling. Allt detta är frågor av största betydelse för staternas samlevnad, men framsteg i dessa avseenden kan nås endast genom internationella överenskommelserna. 15 12 Strömberg, Melander Folkrätt s.17 13 a.a. s.18 14 a.a. s.18 15 a.a. s.19 5

Från sedvanerätten bör man skilja den internationella hövligheten. Ofta beviljar staterna varandra större förmåner än vad de är förpliktade till. Detta sker då inte på grund av någon rättsövertygelse utan av ren artighet. Om hövligheten sedan utvecklats till en fast sed, kan det emellertid vara svårt att skilja den från sedvanerätten. 16 2.2.2 Steg mot kodifiering och enhetlighet Jurister och utländska advokatsamfund har uttryck åsikter om diplomaters immuniteter och privilegier och menar att dessa borde lagfästas för en säkrare ställning. Detta skulle kunna ske genom inhemsk lagstiftning eller genom antagande av multilaterala konventioner. Det finns två orsaker till varför man önskar lagstadga, dels för att en diplomats immunitet är baserad på sedvänja och dels för att dessa regler är vedertagna bestämmelser som uppkommit genom användning i olika stater. Svårigheter uppkom beträffande på vilken grund de diplomatiska immuniteterna grundade sig på, och vid tillfällen då det var oklart vilken regel som skulle gälla. Internationell rätt garanterar inte vilken immunitet som helst eftersom den egna statens regering själv kan begränsa immuniteten för sina egna diplomater. Men dessa inskränkningar måste ske i enlighet med internationella skyldigheter. 17 2.2.3 Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser Konventionen signerades i Wien, Österrike den 16 april 1961 och trädde i kraft 24 april 1964. Mer än 150 länder är bundna av konventionen. 18 Den ratificerades av Sverige 1966. 19 Konventionen formaliserar traditionella diplomatiska rättigheter och skyldigheter vilka kan spåras till antiken i Kina, Egypten, Grekland och Indien. Överenskommelsen försöker tillförsäkra effektivt utförande av de diplomatiska funktioner som uppdraget ger. Dessa är till exempel att representera landet, medverka till utvecklingen av vänskapliga relationer mellan nationer utan hänsyn till de olika konstitutionella och sociala systemen samt för att identifiera och klargöra lagen om diplomatiska immuniteter och privilegier. Konventionen fastställer att reglerna om internationell sedvanerätt skall fortsätta att styra över frågor som inte är uttryckligen reglerade genom överenskommelsen. Den beskriver individer som till exempel diplomatisk personal, diplomatiska agenter såväl som fastigheterna för uppdraget, vilka har ett speciellt skydd. Detta skydd är nödvändigt för att åstadkomma harmoniska diplomatiska relationer mellan staterna. 20 Wienkonventionen identifierar funktionerna för det diplomatiska uppdraget. Uppdraget inkluderar representation av sändarlandet i mottagarlandet, skydd av sändarlandets rättigheter och dess medborgare inom de tillåtna gränserna av internationell rätt, uppförande av förhandlingar, förberedande av rapport till sändarlandet och generellt den 16 Strömberg, Melander Folkrätt s.19 17 Sen A diplomats handbook of international law and practice s.102 18 Söderberg Diplomaters okränkbarhet enligt internationell rätt s.7 19 Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser s.1 20 Fry Guide to International Relations and Diplomacy s. 555 6

vänskapliga utvecklingen av deras ömsesidiga ekonomiska, kulturella och vetenskapliga relationer. 21 För att reglera relationerna mellan ett sändar- och ett mottagarland, måste några formella förberedelser göras. De två länderna måste komma överens om att en föreslagen beskickningschef accepteras. Ett mottagarland kan vägra sådan nominering utan att ge någon motivering. Mindre länder kan utnämna samma person att vara beskickningschef i flera länder om det inte invänds mot detta. Normalt sett så skall medlemmar av den diplomatiska staben vara medborgare i sändarlandet. Konventionen har också formaliserat regeln om persona non grata som tillåter mottagarlandet att när som helst utan motivering tillkännage att beskickningschefen eller någon annan av den diplomatiska staben inte är accepterad. Detta fordrar att sändarlandet återkallar personen eller avbryter dennes funktioner i uppdraget. 22 Hur många som skall finnas i den diplomatiska personalen bestäms av mottagarlandet. Storleken skall vara rimlig och normal. Mottagarlandet kan vägra att acceptera tjänstemän av en speciell kategori, detta dock inte ske genom diskriminering. Exempelvis skulle de kunna begränsa hur många radiooperatörer eller militär personal tillhörande beskickningen som får finnas i landet. 23 Mottagarlandet måste underlätta förvärvandet av fastigheter för sändarlandet som är nödvändiga för uppdraget och vid behov anskaffa bostad för deras representanter. Konventionen upprättar också regler relaterade till uppdragets eller diplomatiska agenters betalning av skatter och fordringar. Diplomaterna är vanligtvis befriade från skatt men i vissa undantagsfall är de skattepliktiga. På basis av ömsesidighet tillåter vissa länder insamling av varuskatter. Diplomater är också förbjudna att praktisera något annat yrkesområde under tiden de är aktiva i mottagarlandet, som till exempel lönande handels verksamhet. 24 När diplomatiska relationer är brutna eller om ett uppdrag är återkallat permanent eller tillfälligt, måste mottagarlandet respektera och skydda uppdragets fastigheter tillsammans med egendom och arkiv. Om vapenkonflikt skulle uppstå måste mottagarlandet tillförsäkra resurser till de utländska diplomaterna och deras familjer för att kunna lämna landet tidigast möjligt. 25 Wienkonventionen är ett resultat av omsorgsfulla förhandlingar och insatser till utkast gjorda av FN: s International Law Commission. Efter trakasserier av diplomater och attacker på beskickningslokaler på 1970-talet så ingicks många avtal som fokuserade just på dessa problem. År 1971 tillkom en konvention i syfte att förhindra och straffa terrorister för brott mot diplomater. 26 21 Fry Guide to International Relations and Diplomacy s.555 22 a.a. s.555 23 a.a. s.555 24 a.a. s.556 25 a.a. s.556 26 a.a. s.556 7

2.2.4 Wienkonventionens stadgande Enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser stadgas bland annat följande: - att upprättandet av diplomatiska förbindelser mellan stater och av ständiga diplomatiska beskickningar sker med ömsesidigt samtycke - vilka de diplomatiska beskickningarnas uppgifter är - att den sändande staten utser sin beskickningspersonal efter eget gottfinnande. Den mottagande staten skall dock bevilja beskickningschefen agremang (godkännande av diplomatiskt sändebud från annat land), och har dessutom möjligheten, att utan att behöva redovisa skälen, förklara beskickningschefen eller medlem av beskickningens diplomatiska personal persona non grata eller att annan beskickningspersonal inte är önskvärd - att det mottagande landets utrikesdepartement skall underrättas om utnämnande av beskickningsmedlem samt beskickningspersonalens, inklusive deras familjers, ankomster och avresor med mera. - regler för i vilken mån den mottagande staten kan påverka beskickningens storlek, belägenhet m.m. - att såväl beskickningens lokaler som dess arkiv och handlingar är okränkbara. Vidare garanteras beskickningen rätten till fri kommunikation i sin officiella verksamhet till exempel rätten att skicka kurirpost. Även beskickningens diplomatiska personal åtnjuter denna okränkbarhet men också skattebefrielse och immunitet inom vissa ramar. De diplomatiska företrädarnas familjer har samma privilegier - att det är beskickningspersonalens plikt att inte blanda sig i den mottagande statens inre angelägenheter. Personalen skall även iaktta lagar och författningar, så länge detta inte inkräktar på deras privilegier eller immunitet - att, i händelse av väpnad konflikt, beskickningspersonalen och deras familjer skall beredas möjlighet att vid första lägliga tillfälle lämna landet - att, om de diplomatiska förbindelserna avbryts eller om beskickning återkallas, det åligger den mottagande staten att respektera och skydda beskickningslokalerna och därtill hörande egendom och arkiv - att den mottagande staten inte får göra åtskillnad i sin behandling av staterna. 27 2.2.5 Wienkonventionens framgångar Representanter från 81 stater var i samförstånd över många olikartade lösningar, detta på grund av att diplomati och internationell rätt gällande diplomatisk immunitet inte väsentligt ändrats från tidig modern tid. Konventionen har ändrats obetydligt då internationell rätt är baserad på prejudikat. Samma gäller beskickningarnas funktioner och metoder som varit nästintill oförändrade sedan renässansen. Systemet har godkänts genom ömsesidighet och har i grund och botten förblivit stabilt. 28 Under Wienkonventionens utarbetning förespråkade mindre makter en förändring av systemet som var till fördel för dem, vilket i sin tur skulle stärkta deras anseende och position i världsgemenskapen. Även om tyngdpunkten har skiftat till funktionell 27 Sveriges riksdag Förslag till riksdagen 1997/98:RR4 28 Frey The History of Diplomatic Immunity s.486 8

nödvändighet som rättfärdigar diplomatiska privilegier, så var denna idé inte ny utan kunde spåras tillbaka till renässansen. 29 Till skillnad från påföljande försök till att kodifiera privilegier för tjänstemän i internationella organisationer, så fortsatte inriktningen på kontroversiella problem att skifta. USA, som har den största gruppen av diplomater i världen och common-law som rättssystem, argumenterade utan framgång för att behålla många diplomatiska privilegier som andra stater vägrade erkänna. Särskilt Italien och Argentina motsatte sig. 30 En annan livlig diskussion handlade om problemen med diplomatisk rang. Innan första världskriget kunde bara mäktiga stater både sända och ta emot ambassadörer, vilka med definition, åtnjöt högre status än andra sändebud. Med åren har detta förändrats. Efter första världskriget utbyttes ambassadörer i många stater oavsett dess storlek. Omkring andra världskriget var denna tillämpning utbredd. Medan antalet ambassadörer ökade minskade antalet sändebud; i Moskva 1937 inkluderades tolv ambassadörer och sexton sändebud i den diplomatiska kåren, 1947 fanns tjugoen ambassadörer och arton sändebud, 1957 fanns fyrtiofem ambassadörer och två sändebud och i januari 1961 fanns till slut femtio ambassadörer och endast ett sändebud. 31 På Wienkonferensen diskuterade delegater rang och vilka som skulle ha företräde före vilka. Detta stadgas i artikel 16. 32 1. Beskickningschefs rang inom den klass han tillhör beror av dag och klockslag för tillträdet av befattning enligt artikel 13. De kom överens om att beskickningschefen skall ha företrädesrätt i hans respektive kategori baserat på när han tillkännagav mottagarlandet om deras ankomst, eller när han presenterade sitt kreditiv, vilket stadgas i artikel 13. 33 1. Beskickningschef anses ha tillträtt sin befattning i den mottagande staten, när han överlämnat sina kreditivbrev eller när han lämnat underrättelse om sin ankomst och bestyrkt avskrift av hans kreditivbrev överlämnats till den mottagande statens utrikesministerium eller, om så överenskommits, till annat ministerium, allt enligt gällande tillvägagångssätt i den mottagande staten, vilket skall tillämpas enhetligt. 2. Ordningsföljden för överlämnande av kreditivbrev eller bestyrkt avskrift därav bestämmes av dag och klockslag för beskickningschefens ankomst. Många stater, i synnerhet stormakterna, erkände betydelsen av en ny lagsamling om diplomatiska privilegier. Det fundamentala var det underliggande problemet med ömsesidighet. Eftersom stater både sände och mottog sändebud, var en kompromiss möjlig. 34 29 Frey The History of Diplomatic Immunity s.486 30 a.a. s.487 31 a.a. s.487 32 a.a. s.487 33 a.a. s.487 34 a.a. s.487 9

Konventionen blev en framgång också på grund av att den gav en definition av omfattande sedvanerättslig tillämpning. Domstolar och jurister hade debatterat och onekligen inte löst många av dessa problem under flera århundraden. 35 Endast ett fåtal nya regler introducerades, vilka ökade makten för mottagarlandet. Till viss del visade denna utveckling den växande betydelsen av nationalism och mottagarlandets rätt i stället för sändarstatens. Relativt nya stater i synnerhet avsåg att framhäva sin nationalism och vägrade att godkänna något urholkande av den egna auktoriteten. År 1961 fann sådana stater sig själva i en paradoxal position. Medan mottagarländer förespråkade restriktionerna av vissa privilegier, insisterade sändarländer på dessa privilegier. En av de viktigaste reglerna förutsatte att mottagarlandet kunde begränsa storleken på personalen till att anses vara rimlig och normal, och kunde därmed vägra inträde för en speciell kategori av tjänstemän. 36 Konventionen har nu skiftat från sedvanerätt till traktaträtt. 37 Wienkonventionens framgång beror på antagandet av ett förslag som de flesta stater kunde skriva på. Denna konvention är en milstolpe i internationell rätt. Många teoretiker pekade ut svårigheterna med förslag till nya internationella lagar genom konferenser istället för genom en expertgrupp. Denna kritik gör dock bara konventionen än mer beaktansvärd. Under tiden som konferensen varade, 2 mars - 14 april, enades representanter från 81 stater. Konventionen har löst många problem i sedvanerätten, där prejudikat, praktik och doktrin har pekat i olika riktningar, och förhindrat framtida skiljaktigheter. 38 Konventionen har inte inriktats på specifika problem utan detta har lämnats åt sedvanerätten att lösa. När det gäller tolkningen av konventionen har det inte heller föreskrivits hur dispyter skall lösas. 39 1985 hade 145 nationer ratificerat konventionen. Vissa stater gjorde förbehåll gällande bestämmelser som de ansåg vara oacceptabla, även om konventionen inte föreskrev någon sådan mekanism som tillät det. Sovjetunionen, Ukraina, Mongoliet och Vitryssland invände mot artikel 11 och yrkade att bilateralt avtal mellan sändar- och mottagarlandet skulle reglera storleken på personalstyrkan i värdlandet. Förenade Arabemiraten och Kambodja invände mot artikel 37 och vägrade tillerkänna administrativ och teknisk personal samma privilegier som diplomater. 40 35 Frey The History of Diplomatic Immunity s.488 36 a.a. s.488 37 a.a. s.488 38 a.a. s.489 39 a.a. s.489 40 a.a. s.490 10

Venezuela invände mot artikel 38 och angav att deras folk inte åtnjöt privilegier, inte ens för handlingar utförda i tjänsten. Många stater var slutligen villiga att ratificera konventionen tack vare artikel 47. Denna artikel stadgar följande: 41 1. Vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention äger den mottagande staten ej göra åtskillnad I sin behandling av staterna. 2. Diskriminering skall dock ej anses föreligga a) om den mottagande staten tillämpar någon av bestämmelserna i denna konvention restriktivt som följd av restriktiv tillämpning av bestämmelsen på dess beskickning i den sändande staten, eller b) om på grund av sedvana eller överenskommelse stater tillerkänna varandra gynnsammare behandling än så kräves enligt bestämmelserna i denna konvention. 41 Frey The History of Diplomatic Immunity s.490 11

3 Beskickningen Stater som har normala relationer med varandra representeras oftast av permanenta beskickningar i respektive huvudstad. I storstäderna representeras länderna ofta av konsulat, som är en motsvarighet till beskickning. Den väsentligaste skillnaden mellan ambassad och konsulat är att konsulat inte sysslar med politiska frågor utan främst koncentrerar sig på att skydda sina egna medborgares intressen. 42 3.1 Beskickningen och dess uppgifter Förbindelserna staterna emellan används som politisk instrument. Det anses vara en ovänlig handling att vägra att ha förbindelser med en annan stat. En sådan vägran behöver dock inte innefatta en vägran att erkänna den andra staten eller dess regering. När de diplomatiska förbindelser mellan två stater avbryts, brukar en tredje stat anlitas för att tillvarata vederbörande stats intressen, som en skyddsmakt genom sin beskickning. 43 Man kan generellt säga att en beskickning är det ena landets kontaktorgan i det andra landet. Det är ett instrument för det egna landets utrikespolitik och spelar en viktig roll som förhandlingspartner, observatörspost och kontaktpunkt för förbindelserna länderna emellan, samtidigt som den skall tillvarata de egna medborgarnas intressen i det andra landet. Man kan med andra ord säga att den är regeringens förlängda arm i det andra landet då det är regeringen som ger beskickningen dess instruktioner, och inte parlamentet, näringslivet, fackföreningsrörelsen, kyrkan eller några frivilligorganisationer. Formellt sett är även ambassadören statschefens representant i mottagarlandets. 44 I Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser anges en beskicknings arbetsuppgifter i artikel 3:1 på följande sätt: 1. Diplomatisk beskicknings uppgifter omfatta bl.a.: a) att företräda den sändande staten hos den mottagande staten; b) att i den mottagande staten inom den internationella rättens ram tillvarata den sändande statens och dess medborgares intressen; c) att förhandla med den mottagande statens regering; d) att med alla lagliga medel hålla sig underrättad om förhållandena och utvecklingen i den mottagande staten samt att avge rapporter därom till den sändande statens regering; e) att främja vänskapliga förbindelser mellan den sändande staten och den mottagande staten samt att utveckla deras ekonomiska, kulturella och vetenskapliga förbindelser. 45 Beskickningen skall skaffa sig kännedom om alla förhållanden som är av intresse för förbindelserna mellan sändar- och mottagarlandet. Det kan innebära politik, ekonomi, utrikeshandel, juridiska, sociala, vetenskapliga och kulturella frågor, men även områden 42 Bring, Mahmoudi Sverige och folkrätten s.165 43 Strömberg, Melander Folkrätt s.98 44 Örn Varför diplomati s.65 45 a.a. s.65-67 12

som mänskliga rättigheter, flyktingar och migration. Oftast skall beskickningen inte bara följa utvecklingen utan också rapportera till regeringskansliet och andra myndigheter. Detta kräver en viss arbetsinsats och sakkunnighet av ambassadörerna. Beskickningen skall ägna sig åt sådant arbete som främjar det egna landets näringsliv och skapa intresse för nationella varor och tjänster, både som investerings- och turistland. Den skall även sprida kännedom om det egna landet och dess förhållanden samt underlätta kontakter mellan olika länders institutioner och organisationer. Detta för att främja ett ökat kulturoch erfarenhetsutbyte. Idag har denna del av beskickningens verksamhet större betydelse då avståndet mellan länderna krympt och kontaktytorna därmed vidgats. Detta ställer höga krav på beskickningspersonalen då de måste ha god kännedom och kunskap om både det egna landet och mottagarlandet, samt besitta goda personliga kontakter inom ett stort antal områden. 46 Beskickningen har även i uppgift att se till att det egna landet, dess medborgare och dess företag inte diskrimineras i mottagarlandet utan kommer i åtnjutande av de förmåner och rättigheter som tillerkänns dem i internationella traktater eller på annat sätt. Beskickningen skall med andra ord bistå det egna landets medborgare på olika sätt i mottagarlandet. Det kan gälla utfärdande av nya pass och intyg av olika slag samt bistånd till medborgare som råkat i nöd eller svårigheter. 47 En beskickning och dess personal innehar privilegier som är till för att försäkra att verksamheten inte störs. 48 Beskickningens område är okränkbart; mottagarlandets myndighet får således inte tränga in på området och är även skyldig att skydda detsamma mot intrång och skada. Beskickningsfastigheten är vidare fri från fastighetsskatt. Verksamhetens arkiv och dokument är okränkbara och de äger för sin korrespondens nyttja kod, chiffer och kurirpost. Samtliga av beskickningens personal omfattas av processuell immunitet enligt Wienkonventionens regler. Den diplomatiska personalen åtnjuter vidare okränkbarhet till person och bostad samt i stor omfattning frihet från skatter och tullar. 49 Vad gäller Sveriges beskickningar i utlandet är dessa nödvändiga då antalet svenskar som vistas utomlands uppgår till ca 400 000 permanent bosatta och ca 2 miljoner på tillfälligt besök per år. Tack vare de teknologiska framstegen har man kunnat hjälpa svenskar i utlandet på ett mycket effektivt sätt. De verktyg som används är Charterbolag, kreditkort, mobiltelefoner och IT-hjälpmedel, vilket har betytt mycket för effektiviseringen av ambassadörernas arbetsuppgifter. 50 Beskickningen skall även vara beredd på att bistå medborgare i andra nordiska och EU-länder som kanske inte har egen representation i mottagarlandet. Likaså flyktingar och statslösa som fått uppehållstillstånd i Sverige. 51 46 Örn Varför diplomati s.67 47 a.a. s.68 48 Strömberg, Melander Folkrätt s.99 49 a.a. s.100 50 Örn Varför diplomati s.68 51 a.a. s.69 13

3.1.1 Rapportering Vad kan en beskickning bidra med i fråga om rapportering? Först och främst sådant som intresserar den egna regeringen, men som inte är av den karaktären att det intresserar en större allmänhet och därför inte kommer med i medias nyhetsrapportering. Det kan till exempel gälla en ny utrikesministers inställning till Sverige eller Norden, en handelspolitisk omläggning som specifikt påverkar svensk export eller nya tongångar i någon internationell fråga som särskilt intresserar landet. 52 Diplomatrapporter skickas främst till utrikesministeriet men också bland annat till regeringsmaskineriet, ledamöter av parlamentets utrikesutskott och olika forskningsinstitutioner. Rapporten skall ligga som underlag för olika ställningstaganden. Kardinalregeln är att man inte skall rapportera vad ens regering vill höra utan vad den bör höra. Rapportering kan ske på olika sätt idag tack vare teknikens utveckling, exempelvis via depescher, skrivelser och handlingsbrev eller via fax, e-post och naturligtvis telefon. Vad som är viktigt för beskickningsmännen att tänka på är till exempel att fax som är utställt till utrikesministern ofta läses av ett tiotal personer. Därför reser beskickningsmännen med jämna mellanrum hem för att muntligt föredra när det gäller känsliga områden eller intressen. 53 3.2 Diplomatens funktioner och plikter Beskickningarnas medlemmar benämns diplomater eller ambassadörer. Deras uppgift är att representera det egna landet inför det andra landets regering. De är alltså förhandlingsorgan, och har därmed inte någon behörighet att göra några bindande utfästelser på sändarlandets vägnar. 54 Enligt Torsten Örns bör en ambassadörs vardag se ut enligt definitionen nedan; En ambassadör bör, enligt min uppfattning, tillbringa så lite tid som möjligt på kontoret. Hans matsalsbord är ofta viktigare som arbetsbord än hans skrivbord. Att utarbeta rapporter kan han delegera till duktiga medarbetare, men inte sin personliga närvaro. Han bör alltså vara ute för att synas och råka folk så mycket som möjligt. 55 Reglerna om diplomaters rättsställning hör till de äldsta delarna av folkrätten och har därför länge bestämts enbart genom sedvänja. I Wienkonventionen har dessa regler kodifierats och närmare preciserats. 56 Enligt konventionen indelas beskickningscheferna i 3 rangklasser: 1. ambassadörer (varmed jämställes påvliga nuntier), 2. envoyéer och ministrar (samt påvliga internuntier), 3. chargés d affaires. 57 52 Örn Varför diplomati s.133 53 a.a. s.136 54 Strömberg, Melander Folkrätt s.98-99 55 Örn Varför diplomati s.76 56 Strömberg, Melander Folkrätt s.99 57 a.a. s.99 14

Ambassadörer och ministrar är ackrediterade hos statschefen, medan en chargés d affaires endast är det hos utrikesministern. Men klassindelningen är på väg att förlora sin betydelse då även små stater idag har ambassadörer. Trots att en beskickningschef utnämns av sändarlandets regering skall även mottagarlandets regering i förväg utverka godkännande, så kallat agrément. Även detta godkännande kan vägras utan motivering. Övrig diplomatisk personal behöver inte godkännas i förväg. Sedan agrément utverkats förses beskickningschefen med ett så kallat kreditbrev, lettre de créance, som han vid framkomsten överlämnar till mottagarlandets statschef respektive utrikesminister. Diplomatens tjänstgöring påbörjas i och med detta. Mottagarlandets regering kan när som helst och utan motivering förklara att en medlem av beskickningens diplomatiska personal är persona non grata. Sändarlandet har då två alternativ; antingen hemkalla eller avskeda vederbörande. 58 Diplomaten är i en parlamentarisk demokrati en tjänsteman som sorterar under en utrikesminister, vilken i sin tur ingår i en regering som är ansvarig inför ett parlament. 59 Diplomatens arbetsuppgifter har förändrats något under åren. Det traditionella har varit att denna person som representerar sändarlandet skall försvara sitt lands åsikter och intressen. Han skall även försvara allt område som sändarlandet nyttjar för boende och arbete i mottagarlandet samt rapportera hur det ser ut i det landet han arbetar i. Idag ser det lite annorlunda ut. 60 Diplomatiska rådgivare skall bland annat, vare sig de för tillfället tjänstgör i utrikesministeriet eller på någon ambassad eller delegation utomlands, ge regeringen sina, på erfarenhet och yrkesskicklighet, grundade synpunkter på de utrikespolitiska konsekvenserna av regeringens olika handlingsalternativ. 61 Idag har funktionerna gjorts mer begripliga, vilket har tydliggjorts i Wienkonventionens artikel 3. Där finns dessa funktioner uppräknade med tillägg såsom att diplomaten skall se till att främja ett vänskapligt samarbete mellan sändar- och mottagarlandet samt att utveckla deras ekonomiska, kulturella och vetenskapliga kontakter. Denna definition täcker otvivelaktigt många fler områden, samtidigt som den delvis lämnar öppet till läsaren att tolka och bedöma var relevansen i den aktuella frågan ligger. Detta leder till att alla stater tolkar denna regel på olika sätt, självklart utifrån sina egna intressen och behov. 62 Som nämnts ovan får beskickningen sina instruktioner från den egna regeringen. Om instruktionerna inte stämmer överens med varandra får beskickningen samråda, innan de skrider till handling. En diplomat bör i alltid läsa igenom sina instruktioner med ett kritiskt öga. Är instruktionen väl avfattad? Är den ägnad att ge önskat resultat? Står den i överenskommelse med vårt tidigare agerande? Har avsändaren beaktat de speciella omständigheterna i mitt verksamhetsland? En diplomat bör alltså inte tveka att fråga sin uppdragsgivare om de verkligen menar vad de förefaller mena med sin instruktion för att undvika eventuella komplikationer. 63 58 Strömberg, Melander Folkrätt s.99 59 Örn Varför diplomati s.40 60 Ramberg, Bring, Mahmoudi Festskrift till Lars Hjerner s.337 61 Örn Varför diplomati s.40 62 Ramberg, Bring, Mahmoudi Festskrift till Lars Hjerner s.337 63 Örn Varför diplomati s.76-77 15