Skolinspektionen Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Sid 1 (9) Yttrande över betänkandet Mer tid för kunskap förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola, SOU 2015:81 Sammanfattning Skolinspektionen anser att betänkandet innehåller en tydlig genomgång av de två alternativ som utredningen enligt direktiven ska utreda och ta ställning till vad avser utbildning för sexåringar. De bedömningar som lämnas är också väl beskrivna bland annat med en redogörelse av likheter och skillnader mellan de två alternativen. Då direktiven anger att utredningen ska föreslå hur förskoleklassen för sexåringar lämpligast kan införas som en del av grundskolan och även föreslå hur en obligatorisk förskoleklass för sexåringar lämpligast kan införas, har utredningen framfört sin inställning till respektive alternativ i en samlad bedömning. Skolinspektionen har därför också valt att yttra sig beträffande båda alternativen. Skolinspektionen anser att det finns flera fördelar med båda de redovisade förslagen. Främst gäller det att förslagen innebär en tidigare skolstart för barnen och att denna blir obligatorisk för alla barn. Skolinspektionen delar emellertid utredningens förslag att det är alternativet som innebär att förskoleklassen kvarstår som en egen skolform men blir obligatorisk som bör genomföras då detta alternativ blir tydligare lagstiftningsmässigt och därmed mer rättssäkert för barnen. Skolinspektionen delar också utredningens förslag om att den obligatoriska förskoleklassen ska omfattas av skolplikt. Utredningens förslag att bestämmelsen om skolplikten ändras och istället kopplas till när en elev gått ut den högsta årskursen är bra och underlättar bestämmelsens tillämplighet. Skolinspektionen är vidare positiv till förslaget om förlängd skolplikt och till att denna kan fullgöras i såväl grundskolan som
2 (9) inom ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Utformningen av bestämmelsen om förlängd skolplikt kan dock förtydligas ytterligare. Skolinspektionen delar utredningens förslag om en skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola i vissa särskilt reglerade fall då detta ger ökade möjligheter för elever att nå kunskapskraven och bli behöriga för vidare utbildning på gymnasieskolans nationella program. Skolinspektionen vill dock lyfta fram att det är viktigt att lovskola inte tillämpas som ett alternativ till nuvarande reglering om extra anpassningar och särskilt stöd i de fall en elev riskerar att inte nå kunskapskraven, utan att eleverna säkerställs dessa rättigheter precis som tidigare. Skolinspektionens yttrande berör enbart utredningens egna förslag och bedömningar och inte de ytterligare förslag på utredningar eller beredningar inom andra utredningar som nämns. Synpunkter 3.6 Alternativ 1: Förskoleklassen blir obligatorisk Skolinspektionen delar utredningens förslag att förskoleklassen blir obligatorisk för alla sexåringar i enlighet med den redogörelse som görs av detta alternativ. I valet av att få sexåringar att omfattas av obligatorisk förskoleklass alternativt ingå i en sexårsklass i grundskolan anser Skolinspektionen att alternativet med obligatorisk förskoleklass är mest fördelaktigt. Framför allt grundar sig detta på att direktivet anger att för den verksamhet som ska gälla för sexåringarna ska innehållet, syftet och uppdraget för nuvarande förskoleklassen bibehållas, vilket innebär att det andra alternativets konstruktion blir mer otydligt lagstiftningsmässigt om vad som gäller utbildningen, vilket kan få konsekvenser för barnen. Att förskoleklassen blir obligatorisk för alla barn har en rad fördelar. Det säkerställs att alla barn inför grundskolan får del av det viktiga innehåll som utbildningen inom förskoleklassen ger. Alla barn får genom förslaget en bra och likvärdig grund att stå på inför grundskolan. Det är också positivt att alla barn omfattas av den rätt till stöd som finns inom förskoleklassen och som kan vara viktigt att få del av inför grundskolan. Särskilt betydelsefullt är det att det med en obligatorisk förskoleklass går att tidigt upptäcka de barn som kan vara i behov av omfattande särskilt stöd.
3 (9) 3.7 Sexåringar som börjar i årskurs 1 i grundskolan När det gäller förslaget om att ett barn på begäran av vårdnadshavaren får börja fullgöra skolplikten i grundskolan redan höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år, framgår det inte i förslaget till ny reglering i 7 kap. 11 skollagen att begäran ska göras hos hemkommunen, vilket det gör i nuvarande bestämmelse. I den nya bestämmelsen står att en vårdnadshavare får begära detta samt vidare i slutet på bestämmelsen, att det är rektorn som bedömer om barnet har förutsättningar för detta. Enligt avsnitt 3.7 ska rektorn göra en bedömning av elevens förutsättningar och fatta beslut om skolstart. Om det är klart att det är rektorn som fattar det formella beslutet om en elevs skolstart vore det bra om detta förtydligades även i den föreslagna bestämmelsen, förslagsvis ett tillägg av meningen "Rektorn fattar beslut om skolstart" sist i bestämmelsen. Vidare vore det bra med ett förtydligande om till vem vårdnadshavaren ska lämna sin begäran. Avseende att beslutet om att påbörja grundskolan vid sex års ålder ska grundas på en bedömning av rektorn kan frågan ställas hur detta ska ske i praktiken. Av betänkandet följer att en bedömning ska göras av elevens förutsättningar, men att det inte behöver införas obligatoriska tester eller "skolmognadsprov". Bedömningen ska enligt utredningen göras på liknande sätt som när rektor idag ska bedöma och besluta om en elev får hoppa över en av årskurserna 1-9 i grundskolan. I det nu aktuella fallet har dock inte barnet tidigare gått i grundskola eller i förskoleklass och inte träffat rektorn, så frågan är när rektorn ska göra bedömningen av eleven och hur. Viss vägledning ges i författningskommentaren där det anges att med elevens förutsättningar att delta i utbildningen avses en allmän bedömning av elevens utvecklingsnivå i jämförelse med ett år äldre elever samt att det är naturligt att samråd sker med den som varit pedagogiskt ansvarig för eleven i förskolan. Det är dock svårt att se hur denna bedömning ska kunna göras direkt i samband med skolstarten. Om tanken är att eleven ska börja första klass "på prov" en viss tid kan detta vara förenat med vissa risker för barnet vad avser anknytning, bedömning, uppbrott, som behöver planeras för. Detta för att inte förslaget endast ska tillgodose vissa vårdnadshavares önskemål utan också se förslaget utifrån barnets bästa. 3.13 Utredningens samlade bedömning Såsom framgått ovan under 3.6 delar Skolinspektionen utredningens förslag om att förskoleklassen blir obligatorisk för alla sexåringar. Skolinspektionen instämmer därvid i utredningens bedömning att förorda alternativ 1, obligato-
4 (9) risk förskoleklass, såsom detta är beskrivet i avsnitt 3.6 i betänkandet. Det är positivt att alla barn kommer att få del av utbildningen i förskoleklassen inför grundskolan. Vidare medför förslaget att det i större utsträckning finns möjlighet att säkerställa att de barn som är i behov av särskilt stöd får detta tidigt. Vidare delar Skolinspektionen förslaget att förskoleklassen ska vara förenad med skolplikt. När det gäller det andra alternativet, att sexårsklassen blir ett obligatoriskt första år för sexåringar i grundskolan, anser Skolinspektionen att även detta förslag medför en rad fördelar såsom att alla barn får börja skolutbildning vid sex års ålder och får möjlighet att få de tidiga stödinsatser de kan behöva. Vidare medför alternativ två eventuellt förbättrade möjligheter till samarbete mellan sexårsklass och årskurs 1 som en följd av att båda verksamheterna finns inom grundskolan. Skolinspektionen instämmer emellertid i den analys som utredningen gjort beträffande detta alternativ. Utifrån att sexårsklassen till syfte, uppdrag och innehåll ska vara oförändrad i förhållande till förskoleklassen, blir genomförandet sexårsklassen som en del av grundskolan svårare att reglera på ett bra och tydligt sätt då det krävs omfattande förändringar i skolförfattningarna för att reglera verksamheten som en del av skolformen grundskolan. Det innebär att det kan bli svårt att tillämpa en sådan reglering i praktiken vilket kan påverka barnens rättigheter. Alternativ ett är därför bättre ur ett barnrättsperspektiv då det innebär en tydligare och mer rättssäker lagreglering av barnens utbildning och rättigheter. 4.4.1 Skolpliktens upphörande Som närrutts i sammanfattningen är Skolinspektionen positiv till förslaget om att ändra bestämmelserna om skolpliktens upphörande till att skolplikten upphör när eleven går ut den högsta årskursen dock senast när eleven fyller 18 år. Förutom att detta behövs för en mer ändamålsenlig tillämpning i förhållande till förslagen om förlängd skolplikt, blir det en tydligare reglering om vad som ska gälla beträffande skolplikten för att uppfylla den redan nu gällande huvudprincipen att alla elever ska ges möjlighet att nå kunskapskraven i åk 9. 4.4.2 Förlängd skolplikt - omfattning och innehåll När det gäller förslaget om förlängd skolplikt delar Skolinspektionen förslaget i sak, dvs, att den förlängda skolplikten kopplas till att eleven vid slutförandet av den högsta årskursen inte har uppnått behörighet till nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan. Skolinspektionen har dock några synpunkter på utformningen av bestämmelsen 7 kap. 13 skollagen.
5 (9) Enligt förslagets lydelse av 7 kap. 13 första stycket skollagen indikeras att den förlängda skolplikten sker med automatik då en elev slutfört den högsta årskursen utan angiven behörighet. Av bestämmelsens andra stycke följer dock att frågan om förlängd skolplikt ska prövas av hemkommunen. Efter det att en elev slutfört den högsta årskursen ska alltså elevens hemkommun pröva och fatta ett beslut om eleven ska ha förlängd skolplikt. Skolpliktens förlängning sker alltså först efter det att frågan prövats och beslut har fattats. Skolinspektjonen anser att det är viktigt att det förtydligas i bestämmelsen att det krävs ett formellt beslut om att skolplikten ska förlängas för att så ska ske. Skolinspektionen har i sin tillsyn sett exempel på felaktig handläggning hos huvudmän avseende skolpliktsärenden till följd av svårigheter att tolka den nuvarande lydelsen om skolpliktens upphörande. Ett möjligt förtydligande skulle kunna göras genom att redan i första stycket lägga till att hemkommunen fattar ett sådant beslut, (se förslag nedan under författningsförslag). Beslutet om förlängd skolplikt ska enligt utredningens förslag inte längre vara överklagbart till Skolväsendets överklagandenämnd. Skälet är att beslutet endast grundar sig på objektiv information av om eleven inte är behörig till gymnasieutbildning på nationellt yrkesprogram. Enligt förslaget ska skolplikten förlängas om en elev saknar behörighet till ett nationellt yrkesprogram. Om så är fallet framgår av elevens slutbetyg eller i betygskatalogen och beslutet som ska fattas innefattar inte någon arman bedömning. Skolinspektionen delar därför utredningens förslag. Skolinspektionen delar vidare förslaget att den förlängda skolplikten ska kunna fullgöras inte bara i grundskolan utan också i gymnasieskolan på ett introduktionsprogram. Att det finns alternativa möjligheter för varje enskild elev var denne ska fullgöra sin skolpliktiga utbildning och lyckas uppnå de kunskapskrav som krävs för att bli behörig till ett nationellt program på gymnasiet är positivt och det är viktigt att elevens önskemål beaktas så långt som möjligt. Skolinspektionen har i tillsynsärenden sett att det kan vara positivt för elever som haft en skolgång där de inte lyckats nå kunskapskraven, ibland med längre tids frånvaro från grundskolan av olika skäl, att få möjlighet att gå vidare till en annan skolenhet, annan utbildning och med jämnåriga elever fortsätta sin utbildning. När det gäller beslutet om placering av eleven för att fullgöra den förlängda skolplikten framgår av bestämmelsen att huvudmannen ska erbjuda eleverna att fullgöra förlängd skolplikt inom ett introduktionsprogram i gymnasieskolan
6 (9) om eleven är behörig till ett sådant program, i grundskolan eller specialskolan för de elever som har gått där. I författningskommentaren till bestämmelsen skrivs att det är hemkommunen (Skolinspektionens kursivering) som ska erbjuda eleven att fullgöra skolplikten i introduktionsprogram i gymnasieskolan eller i grundskolan utifrån sitt organisationsbeslut. Eftersom det finns elever som går i fristående skolor eller i kommunal skola i en annan kommun än hemkommunen, finns en oklarhet vem som ska erbjuda eleven alternativ för fullgörande av skolplikten. Enligt förslag till lagbestämmelsen är det dock huvudmannen som har detta ansvar. Det framgår dock inte av bestämmelsen om det behövs ett formellt beslut för varje enskild elev om var denne ska fullgöra sin skolplikt, inte heller vem, hemkonunun eller huvudman, som fattar ett sådant eventuellt beslut. Mot bakgrund av vad som framgår av betänkandet om olika möjliga situationer och alternativ för var en elev kan komma att få sin placering anser Skolinspektionen att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet behöver tydliggöras vad som gäller beträffande erbjudande, beslutsfattande och formalia kring beslut om var den förlängda skolplikten ska fullgöras. Med hänsyn till den betydelse denna placering får för den enskilda eleven anser Skolinspektionen att detta borde omfattas av ett formellt beslut. 4.4.5 och 4.5.2 Individuell studieplan När det gäller förslagen om förlängd skolplikt lyfter utredningen fram betydelsen av individanpassning vid genomförandet av den förlängda skolplikten. Utredningen föreslår därför ett införande av krav på en individuell studieplan för elever med förlängd skolplikt i grundskolan samt lyfter fram betydelsen av den individuella studieplanen för elever som fullgör förlängd skolplikt i gymnasieskolan. Skolinspektionen delar utredningens bedömning vad gäller betydelsen av individanpassning för elever som har gått ut grundskolan med ofullständiga betyg för att de ska få en utbildning och undervisning som möter de behov de har. Skolinspektionen ställer sig dock frågan om individuella studieplaner är ett tillräckligt verktyg för att komma till rätta med de utmaningar som den enskilda eleven med ofullständiga betyg står inför. Utredningen nämner att, på grund av den rättsliga betydelse som den individuella studieplanen kommer att ha för aktuella elever kan bestämmelsen behöva förstärkas i förordning exempelvis vad gäller krav på uppföljning och revidering. Skolinspektionen anser att sådan reglering vore bra för att se till att elevens utbildning under detta extra skolpliktsår fungerar så bra som möjligt. Betydelsen av individanpassning framgår även av utbildningsvetenskaplig forskning. Bland annat John Hattie, Visible leaming for Teachers betonar att
7 (9) elever som av någon anledning inte lyckats i skolan kan behöva ett "omtag" och inte bara mer av samma. Hattie menar att ett vanligt misstag är antagandet att om eleven bara får mer tid eller får en ny skol- eller klasplacering så löser sig problemen. Oftast krävs dock en förändrad undervisning som bygger på en djupare förståelse för orsakerna bakom problemen. En individuell studieplan kan i flertalet fall vara tillräckligt stöd för en elev eftersom en sådan plan ska utgå från den enskilda eleven. I de fall det finns en historia med hög frånvaro eller andra svårigheter i skolan kan det dock finnas behov av en djupare kartläggning än vad som är fallet i allmänhet. Det är viktigt att även sådana faktorer beaktas. 5.3.1 Obligatoriskt för huvudmannen att erbjuda undervisning i lovskola Skolinspektionen är positiv till förslaget att det införs en skyldighet för huvudmannen att erbjuda lovskola för elever som riskerar att inte nå kunskapskraven eller inte har uppnått behörighet till nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan. Rätt till särskilt stöd Utredningen redogör i betänkandet för hur förslaget om lovskola bör förhålla sig till bestämmelserna om en elevs rätt till särskilt stöd. Det framgår bland annat att det är väsentligt att inte andra stödinsatser för en elev under läsåret uteblir eller skjuts upp med hänvisning till lovskolan. Enligt Skolinspektionen är tillämpningen av föreslagen bestämmelse om lovskola i förhållande till nuvarande bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd en viktig frågeställning. De nya bestämmelserna om lovskola får inte medföra att dessa, för eleven frivilliga insatser, får "ta över" huvudmannens ansvar för nuvarande reglerade stödinsatser på grund av att skolan inte ger eleven extra anpassningar eller särskilt stöd på det sätt och i den omfattning eleven behöver för att kunna nå kunskapskraven. Skolinspektionen är positiva till förslaget till lovskola men vill lyfta fram betydelsen av att det blir tydligt att skolan i första hand inom elevens obligatoriska utbildningstid ska ge de extra anpassningar och det särskilda stöd som eleven behöver. Skolinspektionen ser därför gärna att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet ser över möjligheten att säkerställa att lovskola inte blir ett alternativ till de nuvarande stödinsatser en elev har rätt till. 5.3.2 Frivilligt för elever att delta i lovskola I betänkandet anges att utredningen valt att föreslå att alla elever som är aktuella enligt 10 kap. 23 d skollagen ska få erbjudande om lovskola. Det framgår att utredningen har övervägt att skolan skulle välja ut vilka elever som ska er-
8 (9) bjudas lovskola utifrån kriteriet att eleven har en reell möjlighet att uppnå behörighet. Utredningen stannade dock för förslaget att alla aktuella elever ska erbjudas lovskola och det är enligt 10 kap. 23 d huvudmannen som ska erbjuda lovskola för eleverna. I förslaget till bestämmelse i skolförordningen anges dock att rektorn beslutar om en elev ska erbjudas lovskola. Skolinspektionen anser att det behöver förtydligas att rektorns beslut grundar sig på att eleven omfattas av 10 kap. 23 d skollagen för vad som gäller angående erbjudandet och därmed möjligheten att få delta i lovskola, (se förslag nedan under författningsförslag). I motiv till bestämmelsen bör det förtydligas att det beslut som rektor fattar om erbjudande av lovskola handlar om ett formellt beslut grundat på att rekvisiten i 10 kap. 23 skollagen om erbjudande är uppfyllt. Författningsförslag 7 kap. 11 skollagen Förslagsvis bör tillägg göras i bestämmelsen av till vem vårdnadshavaren riktar sin begäran. Vidare bör det förtydligas i bestämmelsen att det är rektorn som fattar beslutet om att barnet får börja fullgöra skolplikten vid sex års ålder, förslagsvis med att stycket avslutas med; "Rektorn fattar beslut om skolstart". 7 kap. 13 skollagen För att tydliggöra att skolpliktens förlängning sker genom ett formellt beslut av huvudmannen föreslår Skolinspektionen att förslaget till utformning av 7 kap. 13 skollagen ändras så att detta framgår redan i första stycket. Förslag på utformning: "För den elev som slutfört högsta årskursen i grundskolan eller specialskolan men som inte uppnått behörighet till ett nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan upphör skolplikten istället ett år senare genom beslut av hemkommunen respektive Specialpedagogiska skolmyndigheten. Detta gäller dock inte om eleven innan dess uppnått den nämnda behörigheten. Skolplikten upphör dock senast när eleven fyller 18 år". Om man vid formuleringen av bestämmelsen anser att det bör lyftas fram att det sker en prövning av frågan om förlängd skolplikt, kan istället för "genom beslut av hemkommunen" skrivas "om hemkommunen respektive Specialpedagogiska skolmyndigheten fattar beslut om detta". I 7 kap. 13 tredje stycket bör ett förtydligande göras i det fall ett beslut ska fattas om elevens placering för fullgörandet av den förlängda skolplikten. Vidare bör det framgå vem som fattar detta beslut, (se yttrande ovan under 4.4.2 Förlängd skolplikt - omfattning och innehåll).
9 (9) 5 kap. 17 skolförordningen Tillägg i denna bestämmelse bör göras för att förtydliga att rektorns beslut om erbjudande av lovskola utgår från att eleven omfattas av 10 kap. 23 skollagen. Förslag på skrivning i 5 kap. 17 andra stycket skolförordningen: "Rektorn fattar beslutet om att en elev som omfattas av 10 kap. 23 d skollagen ska erbjudas lovskola." I ärendets slutliga handläggning har deltagit rättschefen Marie Axelsson och juristen Christina Ridderman Karlsson (föredragande). Helen Ängmo Generaldirektör hdim