R-2007/1372 Stockholm den 16 januari 2008 Till Justitiedepartementet Ju2007/9639/PO Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 8 november 2007 beretts tillfälle att yttra sig över promemorian om godkännande av Prümrådsbeslutet (Ds 2007:40). Sammanfattning Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget att riksdagen skall godkänna det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet ( Prümrådsbeslutet ). Sammantaget innebär rådsbeslutet betydande förändringar och utökningar av informationsutbytet och det brottsbekämpande samarbetet inom unionen. Trots detta uppvisar promemorian betydande brister i avgörande hänseenden. Enbart frågor kring nationell följdlagstiftning som behövs för att uppfylla rådsbeslutets föreskrifter behandlas. Advokatsamfundet anser att det saknas tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till förslagets lagenlighet särskilt vad gäller subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Dessutom saknar promemorian varje form av analys vad gäller förslagets effektivitet, nödvändighet, ändamålsenlighet samt andra materiella konsekvenser. Allmänna synpunkter I promemorian föreslås att riksdagen skall godkänna utkastet till Prümrådsbeslut. Några lagförslag presenteras inte, även om en beskrivning lämnas av i vilka avseenden det kommande rådsbeslutet bedöms kräva lagändringar. Advokatsamfundet ställer sig kritiskt till detta och menar att det måste vara en naturlig utgångspunkt att riksdagen, när den
2 beslutar i fråga om godkännande av en överenskommelse, också har möjlighet att ta ställning till lagändringar som skulle bli aktuella till följd av överenskommelsen. Att såsom i promemorian anföra att ett avvaktande med godkännande av utkastet till rådsbeslut till dess ett tillfredsställande beredningsunderlag föreligger inte låter sig göras eftersom detta i slutändan skulle försena rådsbeslutets ikraftträdande förefaller högst anmärkningsvärt, särskilt med hänsyn till den totala frånvaro av rättsstatliga analyser som Advokatsamfundet anser föreligga. Det kan i detta sammanhang anmärkas att det i samband med Finlands godkännande av Prümfördraget i den finska propositionen (FvUB36/2006 RP243/2006) ingick lagförslag såväl beträffande fördraget som sådant som följdändringar i befintlig nationell lagstiftning (vapenlagen, polislagen, lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet etc.). Även i lagstiftningshänseende föranleder detta förslag därför Advokatsamfundet att vidhålla sin i olika sammanhang tidigare framförda kritik mot den typ av lagstiftningsmetod som här tillämpas. 1 Inledande synpunkter på förslagen i promemorian Advokatsamfundet vill inledningsvis understryka den stora betydelse för det demokratiska rättssamhället som bekämpandet av organiserad brottslighet och terrorism har. Samverkan mellan myndigheter, både nationellt och internationellt, torde många gånger utgöra ett viktigt led i den kampen. Samtidigt är det angeläget att framhålla det fundamentala i att värnandet av det demokratiska rättsamhället förutsätter en respekt för individers grundläggande fri- och rättigheter. Varje inskränkning eller ingrepp i dessa rättigheter måste därför föregås av en noggrann och grundlig prövning av åtgärdernas ändamålsenlighet, nödvändighet och effektivitet. Enligt Advokatsamfundets mening utgör ett utökat informationsutbyte rörande individrelaterade uppgifter mellan myndigheter alltid en möjlighet till ökad kontroll över individerna från samhällets sida. Därför måste regelverket kring ett sådant informationsutbyte ovillkorligen prövas mot individens grundläggande fri- och rättigheter. Promemorian innehåller i allt väsentligt en genomgång av de lagändringar i svensk rätt, företrädesvis polisdatalagen (1998:622) 2, som Prümrådsbeslutet kan väntas medföra, även om några konkreta lagförslag alltså inte lämnas. Några närmare överväganden kring själva innehållet i Prümrådsbeslutet redovisas inte. Inte heller redovisas någon utvärdering av hittillsvarande tillämpning av Prümfördraget mellan de fördragsslutande staterna, något som förefaller vara ett naturligt underlag i beslutsprocessen. Promemorians utformning 1 Se t.ex. Advokatsamfundets remissyttrande den 8 november 2006 över utkastet till proposition angående godkännande av rådets beslut om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II). 2 Advokatsamfundet noterar att promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, Ds 2007:43, innehåller förslag till en ny lag som skall ersätta polisdatalagen.
3 ger intryck av att ställningstagandet till frågan om godkännande av Prümrådsbeslutet enbart är avhängigt vilka lagändringar som beslutet medför. Advokatsamfundet anser att detta är en direkt felaktig utgångspunkt för en framtida lagstiftning av nu aktuellt slag. Ett godkännande av Prümrådsbeslutet innebär ett ställningstagande till sådana grundläggande frågor som beslutets överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i Art. 2 EU (Maastricht-fördraget) och Art. 5 EG (Romfördraget), åtgärdernas effektivitet och konsekvenser samt förhållande till övriga lagar, förordningar och andra bestämmelser. Enligt Advokatsamfundets mening saknas tillräckligt underlag i promemorian för ett sådant ställningstagande och Advokatsamfundet vill särskilt framhålla följande brister. Prümrådsbeslutets tillämpningsområde Promemorian saknar en närmare beskrivning och analys av den hotbild som den gränsöverskridande brottsligheten och terrorismen antas utgöra och som skall ligga till grund för behovet av den aktuella regleringen. Advokatsamfundet ser givetvis att det finns omedelbara fördelar med Prümrådsbeslutet i så måtto att enskilda brott lättare torde kunna klaras upp genom det föreslagna informationsutbytet. Det gäller särskilt sådana brott som begås här i riket av medborgare i andra medlemsstater där gärningsmannen återvänt till den andra medlemsstaten eller är möjlig att identifiera genom den andra medlemsstatens register. I fall av grova brott, t.ex. väpnade rån eller våldtäkt, torde Prümrådsbeslutet medföra ökade möjligheter att klara upp brottet och lagföra gärningsmannen. Prümrådsbeslutet sträcker sig emellertid väsentligt längre än till att möjliggöra en identifiering av en misstänkt gärningsman. För automatisk sökning och jämförelse av DNA-profiler och automatisk sökning av fingeravtrycksuppgifter saknas helt begränsningar i fråga om t.ex. brottstyp, misstankegrad eller syftet med åtgärden. Således är det, i princip, möjligt för en säkerhetstjänst i en medlemsstat att under pågående utredning av ett brott mot allmänheten, utan någon misstänkt göra sökningar i andra medlemsstaters DNA- och fingeravtrycksregister i syfte att exempelvis kartlägga medlemmarna i ett viss politiskt parti. Av Art. 29 EU framgår att unionens mål skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att bland medlemsstaterna utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt genom att förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Målet skall uppnås genom åtgärder till förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. För det fall syftet med Prümrådsbeslutet är att underlätta och befrämja bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet och terrorism borde regelverket samordnas med andra beslut med samma syfte. Härvid kan särskilt framhållas rådets rambeslut 2002/584/RIF av
4 den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EUT L 190, 18.7.2002, s. 1) samt rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (EUT L 164, 22.6.2002, s. 3). En sådan mer systematisk samordning kan väntas medföra åtskilliga fördelar och tydliggöra omfattningen av och nivån på samarbetet inom EU:s tredje pelare. Enligt Advokatsamfundets uppfattning föreligger således starka skäl att överväga om inte informationsutbytet enligt Prümrådsbeslutet borde begränsas till sådana brott som omfattas av de nämnda rambesluten. Informationsutbytets omfattning Föreskrifterna rörande sökningar i DNA- och fingeravtrycksregistren saknar även kvalificeringar vad avser syftet med sökningen. I 22 polisdatalagen föreskrivs att uppgifter om resultat av DNA-analyser får behandlas endast för att underlätta identifieringen av personer i samband med utredning av brott. Någon motsvarande begränsning vad avser syftet med sökningen föreligger inte för andra medlemsstater när det gäller behandlingen av resultatet av DNA-analyser vid sökning i svenska register enligt Prümrådsbeslutet. I Art. 3 och 4 i utkastet till Prümrådsbeslutet (automatisk sökning respektive jämförelse av DNA-profiler) föreskrivs endast att sökningen skall ske i samband med en brottsutredning samt att sökningen endast får göras i enskilda fall och i överensstämmelse med den nationella lagstiftningen i den ansökande medlemsstaten. I Art. 9 föreskrivs att sökning i fingeravtrycksregister får ske för förebyggande och utredning av brott och endast i enskilda fall och i överensstämmelse med den nationella lagstiftningen i den ansökande medlemsstaten. Vad som avses med brott är, som ovan redovisats, inte närmare definierat i Prümrådsbeslutet och förutsättningarna för att genomföra en sökning bestäms uteslutande av lagstiftningen i den andra medlemsstaten. Mot bakgrund av antalet medlemsstater i EU och deras skilda traditioner och historiska förutsättning är det uppenbart att straffrätten skiljer sig mellan de olika länderna och att vissa handlingar eller företeelser som är kriminaliserade i ett land är tillåten i ett annat. I flertalet fall torde inte skillnaderna var dramatiska, men det finns en uppenbar risk för att vissa företeelser som är kriminaliserade i en viss medlemsstat anses utgöra en del av individens grundläggande fri- och rättigheter i form av t.ex. yttrande- eller organisationsfrihet i en annan stat. Prümrådsbeslutet utgör, enligt Advokatsamfundets uppfattning, inte något hinder för en medlemsstat att under utredningen av en i den medlemsstaten förbjuden politisk organisation kartlägga sympatisörer i en annan medlemsstat där organisationen är grundlagsskyddad. Problemet accentueras även av det faktum att begränsningarna kring hur översända personuppgifter i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar (Art. 14 i utkastet) och till förebyggande av terroristbrott (Art. 16 i utkastet) kan användas
5 synes mycket oklart (sid. 44 och 48 i promemorian). Således synes det vara möjligt att avvika från bestämmelserna i Art. 14.2 och 16.4 och använda uppgifterna för andra ändamål än de föreskrivna om det sker enligt särskild överenskommelse eller enligt andra bestämmelser eller annan rättslig praxis. Tolkat enligt sin lydelse innebär detta att en ansökande medlemsstat kan använda personuppgifter översända från en annan medlemsstat på sätt som inte kan förutses i Prümrådsbeslutet. Enligt Advokatsamfundet är det oundgängligt nödvändigt att närmare utreda och analysera dessa undantag för att bedöma Prumrådsbeslutets inverkan på den enskilda individens integritet och grundläggande fri- och rättigheter. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg