Konkurrensutsättning -Var god dröj...
Innehåll Sammanfattning 2 Inledning 3 Konkurrensen i kommunerna 3 Konkurrensen i landstingen 8 1
Konkurrensutsättning var god dröj Sammanfattning I denna rapport görs en kartläggning av omfattningen och utvecklingen av drift i kommuner och landsting under de senaste åren. De a aktörerna kan spela en viktig roll för utvecklingen av de tjänster som tidigare utfördes i offentlig regi. Genom att verksamheterna utsätts för konkurrens kan kostnaderna minskas och nya metoder utvecklas. Men genomgången i denna rapport visar att det är en ytterst liten del av verksamheten i kommuner och landsting som utförs av a aktörer. en drift i kommuner och landsting ligger endast på 11 respektive 8,2 procent. I stora delar av landet har den egna regin i praktiken ett monopol på utförande av de offentligt finansierade tjänsterna. Dessutom har trenden med en ökad andel a utförare brutits under de senaste åren. Mellan 2004 och 2007 ökade andelen drift i kommunerna med endast 0,7 procentenheter och i landstingen har andelen till och med minskat. Som jämförelse kan nämnas att mellan 2001 och 2004 ökade andelen drift i både kommuner och landsting med cirka två procentenheter. En av orsakerna kan vara att den förra regeringen var tveksam till a entreprenörer i den offentliga sektorn och införde bland annat en stopplagstiftning mot sjukvård som bedrevs i vinstsyfte. Nuvarande regering har en mer positiv inställning till drift och det är möjligt att det kommer att visa sig när uppgifterna för 2008 blir offentliga. Dessutom ser inte bilden likadan ut i hela landet. I Stockholms län är andelen drift i både kommunerna och landstinget betydligt högre än i resten av landet. Men under de senaste åren har den a driften gått bakåt något vilket drar ned riksgenomsnittet. På andra håll i landet har däremot de a aktörerna fått en allt viktigare roll. I 223 av landets kommuner och i 11 av 20 landsting har ändå andelen drift ökat. 2
Inledning Alla former av verksamhet behöver ständigt utvecklas. Att olika företag kan erbjuda sina produkter och tjänster i konkurrens med andra är en förutsättning för utveckling. Detta gäller i såväl industriproduktion som i vård och utbildning. Men de senare områdena var under en lång period i praktiken stängda för a entreprenörer. Den offentliga sektorn hade ett monopol inom vård, omsorg och utbildning. Men under årens lopp har alltfler kommuner och landsting börjat upphandla delar av sina verksamheter från a utförare. Motivet har ofta varit att spara pengar men ibland också för att kunna höja kvalitén i tjänsterna. Fortfarande är det bara en liten del av de offentliga tjänsterna som är utsatta för konkurrens. Den främsta orsaken är att det finns olika politiska uppfattningar om behovet av konkurrensutsättning. Den tidigare socialdemokratiska regeringen införde exempelvis en stopplag som skulle förhindra att sjukvård drivs i vinstsyfte. Denna lagstiftning har nu avskaffats och den nya alliansregeringen säger sig vilja se utökad konkurrens inom de verksamheter som domineras av den offentliga sektorn. Hela marknaden för vård, omsorg och utbildning har därför utsatts för olika politiska signaler under de senaste åren. Senaste gången Svenskt Näringsliv gjorde en kartläggning av marknadsandelarna för de a entreprenörerna inom dessa områden var 2006. Den baserade sig på statistik fram till 2004. Nu finns det uppgifter fram till 2007. Svenskt Näringsliv har därför gett Kreicbergs Utredning & Opinion uppdraget att ta fram en uppdaterad kartläggning av hur marknaden för de a entreprenörerna utvecklats under de senaste åren. Konkurrensen i kommunerna De kommunala kostnaderna delas ofta in i nio olika verksamhetsområden. Dessa är politisk verksamhet, infrastruktur, fritid och kultur, barnomsorg, utbildning, äldre och funktionshindrade, individ och familjeomsorg, särskilt riktade insatser och affärsverksamhet. Politisk verksamhet Här ingår bland annat kostnaderna för nämnd och styrelsearbete samt löner till de politiska sekreterarna. Infrastruktur Inom detta område summeras kostnaderna för bland annat fysisk och tekniskt planering, näringslivsoch turismfrämjandearbete samt gator, parkering och parker. Fritid och kultur Stöd till idrottsföreningar, bibliotek, fritidsgårdar och museum summeras i denna grupp. Barnomsorg Här inkluderas kommunens samtliga kostnader för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. 3
Utbildning Här redovisas kommunernas samtliga utbildningskostnader inklusive förskoleklasser. Äldre och funktionshindrade Här ingår exempelvis hemtjänst, äldreboenden och färdtjänst. Individ och familjeomsorg Inom detta område summeras kommunernas kostnader för bland annat socialbidrag, familjehemsvård och öppenvård. Särskilt riktade insatser Här redovisas kostnaderna för flyktingar och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Affärsverksamhet Här ingår den affärsverksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Huvudsakligen gäller det energi, vatten och avfallshantering. Med undantag för politisk verksamhet finns det stort utrymme för kommunerna att konkurrensutsätta de olika områdena. Fortfarande bedrivs nästan 90 procent av den kommunala verksamheten i egen regi. Det är inom individ och familjeomsorg och barnomsorg som kommunerna öppnat upp för mest konkurrens. Inom dessa områden stod a entreprenörer och föreningar för 15,7 respektive 11,2 procent av verksamheten 2007. Trots att potentialen för ökad konkurrensutsättning är stor går utvecklingen långsamt. Faktum är att ökningstakten mattats av betydligt på senare år. Mellan 2001 och 2004 ökade de a aktörernas andel av den kommunala verksamheten med 2,3 procentenheter, från 8,0 procent till 10,3. Under de tre senaste åren har ökningen stannat vid 0,7 procentenheter. en drift har ökat mest inom kommunens affärsverksamhet och utbildning. Däremot har den minskat inom barnomsorg och individ och familjeomsorg. 4
Tabell 1 Typ av verksamhet i drift 2004 2005 2006 2007 Förändring 2004-2007 Individ- och 16,3 15,0 15,0 15,7-0,6 familjeomsorg Barnomsorg 13,0 13,3 13,6 12,2-0,8 Utbildning 9,7 10,6 11,8 11,7 2,0 Affärsverksamhet 9,5 9,4 9,4 11,6 2,1 Äldre- och 10,7 10,6 11,0 11,2 0,5 funktionshindrade Infrastruktur, skydd mm 5,5 6,3 6,4 5,8 0,3 Fritid och kultur 2,3 2,2 2,6 2,6 0,3 Särskilt riktade insatser 2,5 2,0 1,5 2,2-0,3 Politisk verksamhet 0,7 0,7 0,7 0,7 0,0 Totalt 10,3 10,4 10,9 11,0 0,7 Källa: SCB Det finns stora skillnader mellan olika kommuner avseende hur mycket av deras verksamhet de valt att handla upp från a leverantörer. I Täby upphandlas 42,6 procent av den kommunala verksamheten. I den andra änden återfinns Fagersta där kommunen bedriver 99,8 procent av verksamheten i egen regi. Det finns också tydliga regionala mönster i hur kommunerna valt att bedriva sin verksamhet. I Stockholms län upphandlas betydligt mer av den kommunala verksamheten än i andra delar av landet. Kommunerna i Norrbottens och Blekinge län är däremot mer inriktade på den egna regin. Men under de senaste åren har skillnaden mellan Stockholmskommunerna och övriga delar av landet minskat. Orsaken är att i Stockholms län har de a entreprenörernas andel av den kommunala verksamheten minskat, medan den ökat i övriga landet. Allra störst har ökningen varit på Gotland. Där ökade andelen drift från 9,5 procent till 13,7 mellan 2004 och 2007. 5
Tabell 2 Län Omfattningen av drift i respektive län drift 2004 drift 2005 drift 2006 drift 2007 Förändring 2004-2007 Kommun i länet med mest drift 2007 Kommun drift Stockholm 21,0 20,7 21,2 19,7-1,3 Täby 42,6 Östergötland 14,7 15,2 15,4 15,5 0,8 Linköping 22,0 Uppsala 11,0 11,6 12,8 13,9 2,9 Uppsala 17,3 Gotland 9,5 10,9 11,4 13,7 4,2 Gotland 13,7 Skåne 9,2 9,4 10,1 10,3 1,1 Vellinge 25,4 Västmanland 8,8 8,6 9,5 10,8 2,0 Västerås 16,9 Västra Götaland 8,6 8,4 9,1 9,3 0,7 Göteborg 14,8 Jämtland 8,2 8,4 7,7 8,3 0,1 Åre 10,8 Halland 7,8 8,1 8,7 9,3 1,5 Laholm 14,8 Södermanland 6,9 7,5 7,8 8,5 1,6 Trosa 15,7 Västerbotten 5,8 6,2 6,9 7,5 1,7 Umeå 12,0 Gävleborg 5,7 6,5 7,0 7,6 1,9 Gävle 11,7 Jönköping 5,7 6,3 6,5 6,8 1,1 Habo 12,9 Värmland 5,6 5,7 6,1 7,4 1,8 Karlstad 11,1 Västernorrland 5,5 5,8 5,9 6,0 0,5 Sundsvall 7,4 Örebro 5,3 5,7 5,7 6,0 0,7 Örebro 8,0 Kronoberg 5,1 5,6 6,1 5,9 0,8 Lessebo 7,9 Dalarna 4,9 4,9 5,2 5,6 0,7 Vansbro 9,1 Kalmar 4,3 4,3 4,7 4,8 0,5 Västervik 8,3 Blekinge 4,2 4,5 4,9 5,3 1,1 Karlskrona 7,5 Norrbotten 3,7 3,8 4,1 4,7 1,0 Övertorneå 8,6 Riket totalt 10,3 10,4 10,9 11,0 0,7 Täby 42,6 Källa: SCB Trots att andelen drift legat relativt stilla på riksnivå har det skett betydande förändringar i enskilda kommuner. I Norrtälje har andelen drift ökat med över 14 procentenheter vilket innebär en fördubbling på tre år. Även i Täby, Heby och Åre har stora delar av den kommunala verksamheten börjat upphandlas under de senaste åren. Sammanlagt har andelen drift ökat i 223 kommuner. 6
Tabell 3 Kommuner med störst ökning av andelen drift Kommun drift 2004 drift 2007 Förändring i procentenheter Norrtälje 15,3 29,4 14,1 Täby 32,6 42,6 10,0 Heby 4,9 13,8 8,9 Åre 3,4 10,8 7,4 Nordmaling 2,1 8,9 6,8 Österåker 14,4 21,0 6,6 Lomma 8,8 15,3 6,5 Arjeplog 2,2 8,4 6,1 Åsele 3,6 9,4 5,8 Lidingö 21,3 26,9 5,6 Källa: SCB I andra kommuner har utvecklingen gått åt motsatt håll. Stockholms kommun är ett exempel. Under de senaste tre åren har andelen drift sjunkit från 23,3 till 16 procent. Tabell 4 Kommuner med störst minskning av andelen drift Kommun drift 2004 drift 2007 Förändring i procentenheter Örkelljunga 5,1 3,3-1,8 Mönsterås 5,8 3,5-2,3 Krokom 7,9 5,4-2,5 Berg 9,6 7,0-2,6 Sundbyberg 22,3 19,6-2,7 Knivsta 12,2 8,8-3,4 Söderköping 16,8 13,1-3,7 Storuman 8,0 4,2-3,8 Vännäs 9,8 4,5-5,3 Stockholm 23,3 16,0-7,2 Källa: SCB 7
Konkurrensen i landstingen Även landstingen upphandlar en del av sin verksamhet från a företag och ideella föreningar. Landstingens verksamhet brukar delas in i 10 olika områden. Primärvård Inom detta område ingår den första vårdnivån med grundläggande medicinska utredningar. Här ingår alla insatser av läkare som är specialister inom allmänmedicin och distriktssköterskor. Specialiserad somatisk vård Området omfattar all specialiserad vård som inte ingår inom psykiatrin. Specialiserad psykiatrisk vård Den specialiserad psykiatriska vården omfattar både kort och långtidsvård. Tandvård Här ingår landstingens totala kostnader för tandvård. Övrig hälso och sjukvård Inom detta område summeras kostnader som inte kan hänföras till enskilda patienter som exempelvis forskning och folkhälsoarbete. Utbildning Lanstingen är ansvariga för naturbruksgymnasierna och omkring häften av landets folkhögskolor. Kultur Här ingår verksamheter som länsteatrar, länsbibliotek och länsmuseum. Trafik och infrastruktur Landstingen ansvarar tillsammans med kommunerna för kollektivtrafiken i landet. Landstingen är också med och delfinansierar infrastruktursatsningar. Allmän regional utveckling Området omfattar främst landstingens externa kostnader för miljöarbete. Serviceverksamheter Här ingår kostnaderna för den allmänna servicen till övriga områden. 8
Landstingens upphandling från a aktörer uppgick till knappt 19 miljarder kronor under 2007. Den större delen av denna utgörs av upphandlad primärvård och specialiserad somatisk vård. Mellan 2004 och 2007 ökade landstingens upphandling från a företag och föreningar med drygt 11 procent. Tabell 5 Landstingens upphandling från a aktörer i miljoner kronor 2004 2005 2006 2007 Förändring 2004-2007 Primärvård 5 333 5 660 5 898 6 670 25,1% Specialiserad somatisk vård 6 248 6 581 6 513 6 043-3,3% Specialiserad psykiatrisk vård 928 985 1 024 1 170 26,1% Tandvård 532 595 573 609 14,4% Övrig hälso- och sjukvård 994 858 897 1 015 2,1% Summa 14 14 14 15 10,5% 036 680 904 507 Utbildning 56 41 50 35-36,6% Kultur 18 25 19 19 7,5% Trafik och infrastruktur 2 190 2 221 2 413 2 681 22,4% Allmän regional utveckling 15 0 0 0-98,5% Serviceverksamheter 506 565 520 495-2,3% Totalt (exkl politisk verksamhet) 16 820 Källa: SKL 17 532 17 906 18 737 11,4% Samtidigt innebär ökningen av upphandlingen inte att de a aktörerna fått en ökad betydelse under de senaste åren. Landstingens totala kostnader har ökat ännu snabbare. Det innebär att andelen drift i landstingen har sjunkit från 8,4 till 8,2 procent sedan 2004. 9
Tabell 6 drift av landstingens verksamhet 2 004 2 005 2 006 2 007 Förändring 2004-2007 Stockholm 19,1% 18,5% 16,9% 16,9% -2,1% Uppsala 3,3% 3,5% 3,4% 3,2% -0,1% Sörmland 4,2% 4,2% 3,7% 3,9% -0,3% Östergötland 4,4% 4,5% 4,4% 4,4% -0,1% Jönköping 2,6% 2,6% 2,5% 2,5% -0,1% Kronoberg 3,5% 4,3% 4,3% 3,9% 0,4% Kalmar 2,3% 2,5% 2,5% 2,4% 0,1% Blekinge 1,8% 1,8% 1,8% 1,9% 0,1% Skåne 12,8% 12,7% 12,4% 13,0% 0,2% Halland 6,0% 6,1% 6,0% 7,4% 1,4% Västra 5,4% 5,6% 4,8% 4,8% -0,6% Götaland Värmland 3,3% 5,9% 6,0% 4,8% 1,5% Örebro 3,2% 3,0% 3,5% 3,5% 0,3% Västmanland 7,4% 7,2% 7,4% 7,8% 0,4% Dalarna 2,1% 2,1% 1,9% 2,0% -0,2% Gävleborg 4,2% 4,1% 3,9% 5,0% 0,8% Västernorrland 2,0% 1,8% 3,3% 4,1% 2,1% Jämtland 2,8% 2,4% 3,0% 2,7% -0,1% Västerbotten 1,4% 1,4% 2,1% 2,4% 1,0% Norrbotten 2,3% 2,3% 2,2% 2,2% -0,2% Riket 8,4% 8,5% 8,1% 8,2% -0,3% Källa: SCB Samtidigt finns det flera undantag. I Västernorrlands, Värmlands och Hallands län har andelen drift ökat relativt kraftigt. Den största minskningen har skett i Stockholms län med 2,1 procentenheter. Trots det är det fortfarande huvudstadslänet som har den högsta andelen drift. Att andelen drift minskat under de senaste tre åren är ett klart trendbrott. Mellan 2001 och 2004 ökade de a aktörernas andel av landstingens verksamhet från 6,7 till 8,4 procent. Stopplagen är sannolikt en av förklaringarna till den negativa utvecklingen under senare år. 10