U 89/2009 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (den europeiska skyddsordern) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till Riksdagen Belgiens, Bulgariens, Spaniens, Estlands, Frankrikes, Italiens, Ungerns, Polens, Portugals, Rumäniens, Finlands och Sveriges initiativ av den 5 januari 2010 till förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om den europeiska skyddsordern samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 28 januari 2010 Justitieminister Tuija Brax Lagstiftningsråd Katariina Jahkola 294930
2 U 89/2009 rd JUSTITIEMINISTERIET PROMEMORIA EU/2009/1509 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV OM DEN EU- ROPEISKA SKYDDSORDERN 1 Allmänt Belgien, Bulgarien, Spanien, Estland, Frankrike, Italien, Ungern, Polen, Portugal, Rumänien, Finland och Sverige lade den 5 januari 2010 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om den europeiska skyddsordern (17513/09 COPEN 247). Förslaget grundar sig på artikel 82.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUT). Förslaget har också samband med Stockholmsprogrammet som antogs av Europeiska rådet den 10 och 11 december 2009 och där det bl.a. påpekas att brottsoffer ska erbjudas särskilda skyddsåtgärder som bör gälla inom unionen. Direktivförslaget syftar till att skapa bestämmelser för att säkerställa att en person på grundval av en europeisk skyddsorder som har utfärdats i en medlemsstat ska kunna få skydd också när han eller hon flyttar till en annan medlemsstat. En europeisk skyddsorder grundar sig på ett nationellt beslut om en skyddsåtgärd som i det finska systemet innebär ett besöksförbud. Avsikten är att förhindra situationer där den skyddade personen blir ett offer för ett nytt brott i en annan medlemsstat eller blir tvungen att inleda ett nytt förfarande för att få skydd utan att det beslut som har meddelats i den medlemsstat som har utfärdat ordern beaktas. Direktivet behandlas enligt FEUT i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detta innebär bl.a. att Europaparlamentet deltar i beslutsfattandet och att det krävs kvalificerad majoritet i rådet för att förslaget ska godkännas. 2 Huvudsakligt innehåll Enligt artikel 1 avses med en europeisk skyddsorder ett rättsligt avgörande i syfte att underlätta för en annan medlemsstat att vidta skyddsåtgärder enligt sin egen lagstiftning för att skydda en persons liv, fysiska och psykiska integritet, frihet eller sexuella integritet. Med en skyddsåtgärd avses för sin del ett beslut som har antagits av en behörig myndighet i en medlemsstat där en person som är orsak till fara åläggs förbud eller skyldigheter förutsatt att överträdelsen av sådana förbud eller skyldigheter utgör brott enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning eller annars kan bestraffas med frihetsberövande åtgärd i den medlemsstaten. Artikeln innehåller också definitioner för skyddad person och person som är orsak till fara, utfärdande stat och verkställande stat samt övervakande stat. Med sistnämnda stat avses en medlemsstat till vilken en dom eller ett beslut om övervakningsåtgärder har översänts, när erkännande begärs på grundval av rådets rambeslut 2008/947/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder eller av rådets rambeslut 2009/829/RIF om tillämpning mellan Europeiska unionens medlemsstater av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om övervakningsåtgärder som ett alternativ till tillfälligt frihetsberövande. Enligt artikel 2 kan en europeisk skyddsorder utfärdas när den skyddade personen avser att lämna eller har lämnat den utfärdande staten för en annan medlemsstat. Ett villkor är att i den utfärdande medlemsstaten har antagits en skyddsåtgärd i vilken den person som är orsak till fara åläggs någon av de skyldigheter eller något av de förbud som räknas upp i punkt 2 i artikeln. Dessa är t.ex. förbud mot att beträda vissa platser där den skyddade personen bor och som den skyddade personen besöker, förbud mot att kontakta den skyddade personen eller en skyldighet att stanna kvar på anvisad ort, i tillämpliga fall under angivna tider. I artikel 3 uppställs det för medlemsstaterna en skyldighet att erkänna den europeiska skyddsordern. Direktivet ska inte ändra skyl-
U 89/2009 rd 3 digheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt artikel 4 kan myndigheter som är behöriga att utfärda och verkställa en europeisk skyddsorder vara rättsliga myndigheter och i undantagsfall övriga myndigheter under förutsättning att dessa myndigheter är behöriga att fatta liknande beslut i enlighet med nationell lagstiftning. Rådets generalsekretariat ska underrättas om de behöriga myndigheterna. I artikel 5 ingår bestämmelser om utfärdande av en europeisk arresteringsorder. Utgångspunkten är att ordern utfärdas på begäran av den skyddade personen som kan lämna in en begäran om utfärdande av ordern antingen till den behöriga myndigheten i den utfärdande staten eller i den verkställande staten. Om begäran lämnas in i den till den behöriga myndigheten i den verkställande staten, ska dess behöriga myndighet översända begäran till myndigheterna i den utfärdande staten. Enligt artikel 6 skall den europeiska skyddsordern utformas enligt den blankett som är en bilaga till direktivet. I artikel räknas upp de uppgifter som ordern ska innehålla. I artikel 7 finns bestämmelser om överföring av den europeiska skyddsordern. Utgångspunkten är att den myndighet som har utfärdat ordern överför den direkt till den behöriga myndigheten i den verkställande staten. Efterforskningar om den behöriga myndigheten ska vid behov vidtas via kontaktpunkterna i det europeiska rättsliga nätverket eller det nationella systemet för samordning av Eurojust. Artikel 8 innehåller bestämmelser om åtgärder i den verkställande staten. Utgångspunkten är att den verkställande staten erkänner den europeiska skyddsordern och vidtar de skyddsåtgärder som skulle finnas tillgängliga enligt nationell lagstiftning i liknande nationella fall. Av detta följer att den verkställande staten inte har en skyldighet att vidta sådana åtgärder som den inte själv kan vidta enligt sin nationella lagstiftning. Om det sker en överträdelse av en europeisk skyddsorder, ska myndigheten i den verkställande staten underrätta myndigheten i den utfärdande staten om detta. Artikel 9 innehåller skäl för vägran. Det är tillåtet att vägra erkänna en europeisk skyddsorder, om uppgifterna på blanketten är ofullständiga eller om förutsättningarna för att utfärda en order inte uppfylls. Också amnesti som omfattas av den verkställande statens lagstiftning och immunitet i lagstiftningen nämns som skäl för vägran. Artikel 10 avser följdbeslut. Utgångspunkten är att den utfärdande staten ska ha behörighet att fatta beslut om förlängning och ändring av skyddsåtgärder, om arresteringsorder eller om att inleda ett straffrättsligt förfarande mot den person som är orsaka till fara. I artikeln finns också en bestämmelse med tanke på de situationer då skyddsåtgärderna grundar sig på de tidigare nämnda rambesluten 2008/947/RIF och 2009/829/RIF. Besluten fattas då på grundval av rambesluten i fråga. Direktivförslaget innehåller dessutom bestämmelser om återkallande av en europeisk arresteringsorder när den skyddade personen lämnar den verkställande staten (artikel 11), om tidsfrister (artikel 12), om skyldigheten att tillämpa den verkställande statens lagstiftning för de beslut som fattas i den (artikel 13), om informationsskyldigheten som gäller myndigheter och om samråd mellan myndigheter (artiklarna 14 och 15) samt om språk (artikel 16). Artikel 17 innehåller en bestämmelse om kostnaderna i samband med tillämpningen av direktivet. För dem ska den verkställande staten stå, utom för sådana kostnader som uppkommer på den utfärdande statens territorium. I artiklarna 18 och 19 finns bestämmelser om direktivets förhållande till andra avtal och överenskommelser samt om genomförande av direktivet. 3 Konsekvenser för lagstiftningen i Finland Om de skyddsåtgärder som avses i direktivförslaget föreskrivs i lagen om besöksförbud (898/1998). Enligt 1 i lagen kan besöksförbud meddelas för avvärjande av brott mot liv, hälsa, frihet eller frid eller hot om sådant brott eller för avvärjande av annat allvarligt trakasseri. Lagen gör det möjligt att
4 U 89/2009 rd meddela besöksförbud mot den mot vilken förbudet avses gälla som stadigvarande bor i gemensam bostad tillsammans med den som känner sig hotad (besöksförbud avseende gemensam bostad). Besöksförbud kan meddelas antingen som normalt besöksförbud eller som utvidgat besöksförbud (3 ). Vid normalt besöksförbud får den som har meddelats besöksförbud träffa, följa efter eller iaktta den person som förbudet avses skydda. Den som har meddelats besöksförbud avseende gemensam bostad ska dessutom avlägsna sig från den gemensamma bostaden. Ett utvidgat besöksförbud kan avse ett förbud att vistas i närheten av bostaden eller arbetsplatsen eller ett annat ställe där den person som förbudet avses skydda vistas. Besöksförbud meddelas i Finland av tingsrätten (4 ). Ett tillfälligt besöksförbud kan utfördas också av en anhållningsberättigad tjänsteman. Besöksförbud kan meddelas för högst ett år. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad kan dock meddelas för högst tre månader. Straffet för brott mot besöksförbud är enligt 16 kap. 9 a i strafflagen böter eller fängelse i högst ett år. I Finland meddelas besöksförbud ofta som en självständig säkringsåtgärd skilt från brottmålsbehandlingen. De tidigare nämnda rambesluten 2008/947/RIF och 2009/829/RIF täcker inte sådana besöksförbud, utan är tillämpliga närmast i sådana situationer där ett besöksförbud har meddelats i samband med förundersökningen eller med ett brottmål som behandlas inför domstol eller på grundval av en brottsdom För närvarande finns det alltså inte internationell lagstiftning som lämpar sig för det finska systemet. Dessutom är en förutsättning för en tillämpning av rambesluten att den brottsmisstänkte eller dömde som har meddelats ett förbud flyttar till en annan medlemsstat. Det saknas därför bestämmelser också för de situationer där den skyddade personen flyttar till en annan medlemsstat och behöver skydd där. 4 Åland behörighet Besöksförbud nämns inte uttryckligen i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Det är dock en sak som enligt 27 22 24 och 42 punkten i nämnda lag ska anses höra till rikets lagstiftningsbehörighet. 5 Rambeslutets konsekvenser Antalet meddelade besöksförbud vid tingsrätterna har åren 2005 2008 varierat årligen mellan 1 390 och 1 506. För brott mot besöksförbud har under nämnda tidsperiod getts över 500 domar i året. Det finns inga statistikförda uppgifter om i hur många fall en med besöksförbud skyddad person efter det att förbudet har meddelats har flyttat till en annan EU-medlemsstat, varvid det vore fråga om en situation som faller under direktivförslagets tillämpningsområde. Det kommer sannolikt att förekomma få sådana fall mellan Finland och de övriga EUmedlemsstaterna som faller under direktivets tillämpningsområde. I och med att människornas rörlighet ökar kan å andra sidan sådana fall i framtiden i någon mån eventuellt öka. Det kan bedömas att direktivförslaget inte har direkta ekonomiska, organisatoriska, eller andra konsekvenser som måste beaktas vid författningsberedningen. Genom direktivförslaget kan det dock bli möjligt att förbättra möjligheterna för samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller avvärjandet av våldsbrott som ofta förekommer i par- och familjeförhållanden samt av brott mot frihet och frid. 6 De övriga medlemsstaternas ståndpunkter Behandlingen av direktivförslaget har inletts i rådets arbetsgrupp den 4 och 5 januari 2010. Medlemsstaterna har allmänt förhållit sig positiva till direktivförslagets syfte. Ändringsförslag har gjorts i fråga om de enskilda artiklarnas innehåll. 7 Institutionernas och övriga ståndpunkter Rådet eller parlamentet har inte behandlat förslaget.
U 89/2009 rd 5 8 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i EU Riksdagen har i november 2009 med E- skrivelse (E 151/2009) informerats om Spaniens avsikt att lägga fram ett initiativ till lagstiftningsinstrument för en europeisk skyddsorder. Direktivförslaget har skriftligt behandlats av sektionen för rättsliga och inrikes frågor (sektion 7) 13.1.2010 22.1.2010. 9 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig positivt till direktivförslaget och dess målsättning. I förhandlingarna om direktivförslaget bör man eftersträva att direktivförslaget i fråga om sitt tillämpningsområde bevaras vidsträckt och att det täcker de besöksförbud som meddelats i medlemsstaternas olika system. Såsom det också är framställt i den nuvarande texten, ska den verkställande staten också kunna tillämpa sin egen lagstiftning, när den besluter om förbud eller skyldigheter som ska utfärdas på dess territorium. Detta innebär i praktiken att det i Finland meddelas ett besöksförbud som grundar sig på motsvarande beslut i en annan medlemsstat. Den verkställande staten ska alltså inte tvingas att erkänna sådana skyddsåtgärder som dess egen lagstiftning inte känner till. Med hänsyn till den skyddade personen är det framför allt viktigt att informationen om ett besöksförbud som har meddelats i en annan medlemsstat vid behov snabbt kan översändas till myndigheterna i den verkställande staten för beslut eller åtgärder där. Dessutom bör man vid förhandlingarna eftersträva att uppnå en i praktiken effektivt fungerande lösning också för de situationer där den person som är orsak till fara i den verkställande staten bryter mot det besöksförbud som har meddelats mot honom eller henne. Den naturligaste lösningen vore att den verkställande staten skaten ska ha behörighet att besluta om påföljder för brott mot besöksförbudet. Staten i fråga fattar också i övrigt besluten enligt sin egen lagstiftning om de åtgärder som ska förordnas på dess territorium.