Konsekvensutredning Boverket föreskrifter om ändring av verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration av byggnader, BED 5 Boverket juni 2012
Titel: Konsekvensutredning Boverket föreskrifter om ändring av verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration av byggnader, BED 5 Utgivare: Boverket juni 2012 Dnr: 1399-2399/2012 Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56 Fax: 0455-819 27 E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats. Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2012
Innehåll Inledning och läsanvisningar... 4 Bakgrund och problembeskrivning... 5 Fokus på byggnadsägare... 5 Begränsade förutsättningar för konsumentnytta... 6 Förstärkning av konsumentperspektivet... 6 Förslag till ändringar i Boverkets föreskrifter... 7 Specificering av undantag från krav på energideklaration (3, 3a )... 7 Specificering av besiktning på plats (4 )... 8 Specificering av förordningens undantag från besiktning på plats (4a ) 8 Klassning av byggnadens energiprestanda införs (7 )... 9 Nya referensvärden (7 )... 9 Specificering av beräkning av total användbar golvarea (7a )... 10 Sammanfattningen får ny utformning och blir publik (8a )... 10 Byggnadens energiklass ska anges vid annonsering (8b )... 11 Undantag från krav på utredning om alternativa energiförsörjningssystem (18 )... 11 Särskilda informationsinsatser... 13
Inledning och läsanvisningar Boverkets föreskrifter och allmänna råd om energideklaration för byggnader är tillämpningsföreskrifter till lag (2006:985) och förordning (2006:15892) om energideklaration för byggnader. Lagen om energideklaration är en del av implementeringen av direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EG). I maj 2010 trädde det omarbetade direktivet i kraft. Det svenska regelverket anpassas nu genom ändringar i lag, förordning och föreskrifter. Ändringar i lagen om energideklaration träder i kraft den 1 juli 2012, ändringar i förordning den 8 juli och ändringar i föreskrifter kommer att tillämpas från samma datum. Denna konsekvensutredning berör ändringar i Boverkets föreskrifter och allmänna råd om energideklaration för byggnader. Sådana konsekvenser som följer av ändringar i lag och förordning berörs inte.
Bakgrund och problembeskrivning Direktivet om byggnaders energiprestanda har arbetats om och förändringarna trädde ikraft 2010. Det omarbetade direktivet om byggnaders energiprestanda innebär ett förstärkt konsument- och brukarperspektiv genom att reglerna för uppvisande och överlämnande av energideklarationen har skärpts. Det svenska regelverket anpassas nu till förändringarna i direktivet och samtidigt genomförs en rad förändringar för att stärka energideklarationernas kvalitet och genomslagskraft. Därtill har Boverkets utredningar och interna analyser pekat på att det krävs ett förtydligande och förstärkning av konsumentperspektivet i det svenska regelverket, för att styrmedlet ska få avsedd effekt. Mot denna bakgrund har Boverket under de senaste åren arbetat för att förtydliga konsument och brukarperspektivet i energideklarationerna. Fokus på byggnadsägare Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader trädde i kraft den 1 oktober 2006. I ett tidigt skede kom fokus i implementeringen att ligga på byggnadsägaren och på de förslag till energieffektiviseringsåtgärder som ska anges i deklarationen. Förslagen skulle vara kostnadseffektiva och inte inverka negativt på inomhusmiljön. Eftersom åtgärdsförslagen skulle vara någonting byggnadsägaren tjänade på så förutsattes det att byggnadsägare skulle efterfråga energideklarationer av god kvalitet. Genom föreskrifter ställdes relativt höga krav på energiexperternas kompetens för att säkerställa att energideklarationer av god kvalitet kunde tas fram. Långt ifrån alla byggnadsägare har efterfrågat energideklarationer med omfattande åtgärdsförslag. Ganska snart kom signaler om så kallade skrivbordsdeklarationer. Dessa var deklarationer utförda på uppdrag av byggnadsägare som av olika skäl önskade en så enkel och billig energideklaration som möjligt.
Begränsade förutsättningar för konsumentnytta Eftersom åtgärdsförslag till byggnadsägaren uppfattades som energideklarationens primära (och ibland enda) syfte kom energideklarationernas funktion som konsumentupplysning i skymundan. Detta har fått till följd att energideklarationernas funktion som konsumentupplysning inte har fått de förutsättningar som krävs för att få effekt. Energideklarationen har kommit spekulanter och presumtiva hyresgäster och andra nyttjanderättshavare tillhanda för sent i processen. 1 Sammanfattningens sju steg visat sig vara för stora, vilket medfört att de allra flesta byggnader har varit samlade på tre av dem. Detta har i sin tur har gjort det svårt att jämföra olika byggnader med varandra. Slutligen har nyttjanderättshavare och allmänhet haft svårt att tolka eller ta till sig informationen i energideklarationens sammanfattning, som anslogs i entréer och trapphus i de aktuella byggnaderna. 2 Förstärkning av konsumentperspektivet Boverkets avsikt med föreslagna ändringar är att skapa praktiska förutsättningar för att ett förstärkt konsumentperspektiv ska få genomslag. Föreslagna föreskriftsändringar innebär bland annat att ett nytt klassningssystem införs i energideklarationerna, att energideklarationens sammanfattning får ett nytt utseende samt att det som ska annonseras inför försäljning, uthyrning eller överlåtelse av bostadsrätt ska vara energiklassens bokstav. En annan viktig faktor för att energideklarationerna ska fungera och förändringarna få genomslag är att i största möjliga utsträckning underlätta för inblandade aktörer att uppfylla kraven. Därför arbetar Boverket med att finna tekniska lösningar som gör det enkelt och smidigt för exempelvis säljare och deras företrädare att få tillgång till byggnaders energiklass. 1 Utvärdering av systemet med energideklarationer, Boverket 2009, Dnr: 1271-2003/2009 2 Ögonblicksbild av Lappen i trappen, Gullers grupp på uppdrag av Boverket, Dnr: 449-1924/2009
Förslag till ändringar i Boverkets föreskrifter Förslaget till ändringar i Boverkets föreskrifter och allmänna råd om energideklaration för byggnader innebär följande: specificering av undantag från krav på energideklaration (3, 3a ) specificering av besiktning på plats (4 ) specificering av förordningens undantag från besiktning på plats (4a ) klassning av byggnaders energiprestanda införs (7 ) nya referensvärden (7 ) specificering av beräkning av total användbar golvarea (7a ) sammanfattningen får ny utformning och blir publik (8a ) byggnadens energiklass ska anges vid annonsering (8b ) Följande berörs: byggnadsägare mäklare energiexperter presumtiva köpare och hyresgäster säljare av nyttjanderätt allmänheten Specificering av undantag från krav på energideklaration (3, 3a ) Boverkets förslag till allmänna råd innebär att kontorsbyggnader och varmlager inom industrianläggningar är energideklarationspliktiga. Förslaget grundas på att motsvarande byggnader utanför industriområden är energideklarationspliktiga. Fritidshus är fortsatt undantagna från skyldigheten att energideklarera. Boverkets förslag till allmänna råd innebär att både typkod och användning styr skyldigheten. Om byggnadens typkod är 221 (fritidshus) och om byggnaden inte används för permanentboende är byggnaden
undantagen krav på energideklaration. Byggnader med typkod 213, 220, 222, och 223 (helårsbostäder) omfattas alltid av skyldigheten att energideklarera (om inte något annat av undantagen träder in) oavsett om byggnaden används som fritidshus eller inte. Alternativt specificeras inga undantag. Då finns risk att byggnader som enligt syftet med lagen borde omfattas av kravet på energideklaration blir undantagna på grund av sin typkod. Köpare eller hyresgäster får då ingen möjlighet att väga in uppgift om byggnadens energiprestanda inför val av byggnad eller budgivning. Specificering av besiktning på plats (4 ) Med den ändrade lagen införs krav på obligatorisk besiktning. Boverket ges bemyndigande att föreskriva om besiktning av byggnad på plats och om undantag från krav på besiktning. Genom besiktning på plats ska uppgifter om byggnadens energianvändning och dess temperaturreglerade area (A temp ) kontrolleras. Besiktningen ska som tidigare också utföras så att anpassade och kostnadseffektiva rekommendationer av åtgärder kan lämnas. Boverket har valt att inte i föreskrifter specificera vad en besiktning ska omfatta. En sådan beskrivning skulle bli invecklad och svår eftersom samtliga byggnader har olika förutsättningar för energieffektivisering. En sådan reglering riskerar medföra ökade kostnader för energideklarationerna. Det kommer att göras mer omfattande besiktningar än vad som behövs för byggnader med god energiprestanda. I gengäld skulle det öka tydligheten av vad som förväntas av energiexperten. Krav på obligatorisk besiktning i kombination med att byggnaden ska energiklassas bör medföra att energiexperten i regel utför besiktning och att besiktningens omfattning anpassas efter behovet. Specificering av förordningens undantag från besiktning på plats (4a ) Byggnader med dokumenterat god energiprestanda är undantagna från kravet på besiktning. Boverkets förslag till föreskrifter innebär att gränsen för god energiprestanda ska gå vid energikravet i Boverkets byggregler. Boverket menar att byggnadsägare som uppfyller de nationella energikraven har uppfyllt de krav som samhället ställer på byggnadsägare ifråga om energieffektivitet. De behöver därför inte vara tvingade att upprätta deklarationer som innehåller åtgärdsförslag. Däremot är det viktigt att byggnaden får rätt energiklass. Hur verifiering av ägarens uppgift om byggnadens energianvändning och tempererad area (A temp ) utförs ansvarar det ackrediterade kontrollorganet för. Alternativt specificeras inga undantag. Samtliga byggnader skulle då besiktigas. Det skulle leda till omotiverade kostnader. Alternativt undantas byggnader från krav på besiktning vid annan nivå än den föreslagna. Att ha hårdare krav än nybyggnadsreglerna är orealistiskt. Att ha mildare krav, t.ex. att byggnader med sämre energiprestanda än 25 % över energikraven ska besiktigas skulle vara möjligt. Det skulle innebära att energisparpotentialer går förlorade.
Förslag till ändringar i Boverkets föreskrifter 9 Klassning av byggnadens energiprestanda införs (7 ) I Boverkets förslag till föreskrifter införs klassning av energianvändning enligt Svensk standard (SS 24300-2:2011). Det innebär att då en byggnad energideklareras klassas byggnadens energiprestanda i en skala från A till G, där A står för en byggnad med låg energianvändning och G står för en byggnad med hög energianvändning. Det krav på energianvändning som skulle gälla om byggnaden byggdes idag motsvaras alltid av klass C. En byggnad med energiprestanda som motsvarar mellan 75 och 50 procent av nybyggnadskravet får klass B och byggnader med energiprestanda som är lägre än 50 procent av nybyggnadskravet får klass A. Alternativet till ändringen är att behålla nuvarande fasta skala. Det skulle innebära att de allra flesta byggnader även i fortsättningen skulle tillhöra något av tre trappsteg, utan skala A-G. För spekulanter och presumtiva hyresgäster innebär ändringen en tydligare sammanfattning som ger bättre förutsättningar för att få en snabb bild av byggnadens status när det gäller energieffektivitet. Genom införandet av klassning införs nybyggnadskravet som måttstock för energiprestanda. Det innebär att den nuvarande skalans sju steg inte är jämförbara med den föreslagna skalans sju steg. Många av de byggnader som skulle ligga i mitten av den nuvarande skalan, skulle i den föreslagna skalan ligga på E eller F. För den enskilde byggnaden är en jämförelse mellan det nuvarande trappsteget och föreslagna klassen inte meningsfull. Däremot, givet att det finns en uppgift om byggnadens energiprestanda, är det förhållandevis enkelt att placera den i rätt klass A-G och därmed få en relevant jämförelse. Information om skillnaden mellan de båda skalorna och hur man tar fram den relevanta klassen kommer att finnas på Boverkets webbplats. Nya referensvärden (7 ) I energideklarationen finns, liksom tidigare, två referensvärden. I den föreslagna klassningen kommer byggnadens energiprestanda att jämföras med energikraven i Boverkets byggregler. Referensen utgörs av en indelning (klassning) i sju steg. Intervallerna har tidigare varit en fast skala med relativt breda intervall och den har gällt för samtliga byggnader. I detta förslag så ändras klassningsintervallen i enlighet med svensk standard, Byggnaders energiprestanda- del 2: Klassning av energianvändning, SS 24300-2:2011. Alternativet är att inte använda referensvärdet i klassningen utan låta det vara ett numeriskt värde, som för närvarande (se beskrivning ovan för 7 ). Även referensvärdet för byggnadskategorin typiskt intervall ändras i Boverkets förslag. Nuvarande referensvärde har hämtats från Energimyndighetens årliga energistatistik. Den är baserad på ca 20 000 byggnader. Boverket har tagit emot ca 400 000 energideklarationer. Dessa utgör ett bättre statistiskt material. För att göra jämförelsen anpassad till den deklarerade byggnaden så delas bostäder upp i en- och tvåbostadshus respektive flerbostadshus, i vilket län byggnaden finns och om byggnaden är eluppvärmd eller inte, medan lokalbyggnader delas upp i klimatzon, om byggnaden är eluppvärmd eller inte, samt vilken verksamhet som bedrivs i byggnaden.
Alternativt ändras inte detta referensvärde. Undersökningar som Boverket gjort visar att statistik från energideklarationsregistret generellt ger lite lägre värden än den nuvarande statistiken vilket innebär att byggnader i realiteten är mer energieffektiva än vad som tidigare antagits. Den nya jämförelsen är dock mer relevant. Specificering av beräkning av total användbar golvarea (7a ) I lagen anges att den som äger en byggnad med en användbar golvarea på över 500 kvadratmeter och som ofta besöks av allmänheten ska se till att det finns en energideklaration upprättad för byggnaden. Boverket föreslår att det är den temperaturreglerade arean (A temp ) som avses. Den används för beräkning av byggnadens energiprestanda och borde också utgöra det gränsvärde som är avgörande för om byggnaden är energideklarationspliktig eller ej. Alternativt specificeras inte begreppet total användbar golvarea eller så används något av de andra begreppen som definieras i svensk standard, t.ex. BOA, LOA, BRA eller BTA. Boverket hävdar att areabegreppet A temp är det mest relevanta begreppet som är förknippat med byggnaders energianvändning. Areabegreppet använd i Boverkets byggregler och i föreskrifter om energideklaration. Att inte likställa användbar golvarea med A temp skulle sannolikt skapa en stor förvirring. Sammanfattningen får ny utformning och blir publik (8a ) Införandet av klassning ställer krav på en ny utformning av energideklarationens sammanfattning. Denna har arbetats om från grunden och regleras i förslaget till föreskrifter. Den nya sammanfattningen är i färg. Eftersom själva färgskalan för energiklasserna är en del av informationen ställs krav på att den alltid återges i färg. Det innebär att de sammanfattningar som anslås och de energideklarationer som visas i de situationer som krävs, alltid ska vara i färg. För den byggnadsägare som inte har en färgskrivara innebär kravet något mer tidsåtgång och eventuellt en kostnad för att skaffa en utskrift. Boverket bedömer dock detta som en ringa extra kostnad, som ska ställas i relation till ett större genomslag för energideklarationerna. En upprättad deklaration är giltig i 10 år. Giltiga energideklarationer får användas för att uppfylla de nya kraven på annonsering och uppvisande som införts genom ändringar i lag och förordning om energideklaration. Därför kommer säljare av byggnader eller lägenheter, som har en giltig energideklaration som upprättats före juli 2012, att kunna använda denna även sedan ändringarna har trätt i kraft. Den byggnadsägare som vill visa upp en energideklaration i den nya utformningen måste låta upprätta en ny. Ur ett konsumentperspektiv är det naturligtvis olyckligt med två parallella system. Även om det vore tekniskt möjligt kan Boverket inte heller omvandla äldre deklarationer till den nya utformningen, eftersom dessa är låsta av energiexperten som lagt in uppgifterna och godkänt sammanställningen. Alternativet till att ge sammanfattningen en ny utformning är att behålla nuvarande. Med den utformningen är det inte möjligt att införa klassning av byggnadernas energiprestanda. Sammantaget vore detta ett sämre alternativ då det inte löser de problem som har uppmärksammats kring energideklarationerna och den nuvarande sammanfattningens
Förslag till ändringar i Boverkets föreskrifter 11 utformning. Det skulle heller inte bidra till att förtydliga och förstärka konsumentperspektivet i energideklarationerna. De båda skalorna är inte direkt jämförbara men Boverket kommer att tillhandahålla information om hur uppgiften om byggnadens energiprestanda, som finns i både nuvarande och nya deklarationer, placeras i rätt klass. Boverket ska, enligt förordningen om energideklaration för byggnader, hålla vissa uppgifter i energideklarationsregistret tillgängliga på verkets webbplats. Boverket kommer att göra samtliga energideklarationers sammanfattningar tillgängliga och sökbara för allmänheten. För deklarationer upprättade före den 8 juli 2012 kommer den gamla sammanfattningen att finnas tillgänglig. Byggnadens energiklass ska anges vid annonsering (8b ) Ändring i lagen om energideklaration innebär att om det finns en energideklaration när en byggnad, del av en byggnad eller en andel i en byggnad, bjuds ut till försäljning, ska säljaren se till att uppgift om byggnadens energiprestanda som finns i energideklarationen anges vid annonsering. Boverkets förslag till föreskrifter innebär att det som ska anges vid annonsering är byggnadens energiklass. För äldre energideklarationer, där det inte finns någon energiklass, anges byggnadens energiprestanda (i antal kwh/m 2 och år). Alternativet till ändringen skulle vara att det som anges vid annonsering är byggnadens energiklass uttryckt i antal kwh/m 2,år även för nya energideklarationer med klassning. Skälet till att föreskriva att det är byggnadens energiklass som ska anges är att det just vid annonsering är viktigt att informationen är kortfattad och effektiv. Byggnadens energiprestanda är ett mått som kräver en viss bakgrundskunskap för att ha en mening, en bakgrundskunskap som de allra flesta spekulanter, hyresgäster eller brukare inte har. Måttet i sig själv ger ingen referenspunkt. Om energideklarationerna kan leda till att det i de allra flesta annonser inför försäljning eller uthyrning finns med en uppgift om byggnadens energiklass skapas bättre förutsättningar för spekulanter, presumtiva hyresgäster och andra målgrupper att på ett tidigt stadium få en uppfattning om byggnaders energiprestanda. Det underlättar jämförelse mellan byggnader. Slutligen används skalan A-G redan idag på en rad energirelaterade områden, till exempel vid försäljning av vitvaror och många kan känna igen sig i sättet att beskriva energianvändning, något som i sin tur kan underlätta spridningen av energideklarationerna och byggnaders energiklass. Undantag från krav på utredning om alternativa energiförsörjningssystem (18 ) Boverket har i 9a förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader bemyndigats att meddela föreskrifter om utredning av alternativa energiförsörjningssystem och om undantag från kravet på sådan utredning. Verket behöver noga överväga vilka undantag som är rimliga att ge från kravet på utredning om alternativa energiförsörjningssystem. För att kunna hantera denna situation där den nya lagen och förordningen
träder i kraft så snart, låter verket under en övergångsperiod på ett år undanta samma typ av byggnader som lagen tidigare har undantagit. Det innebär att byggnader med en total användbar golvarea som är 1 000 kvadratmeter eller mindre inte behöver ta fram utredning om alternativa energiförsörjningssystem. Detta görs för att reglerna inte ska få orimliga belastande direkta konsekvenser. Under övergångsåret kommer Boverket att ta fram föreskrifter, som ska gälla tillsvidare, om undantag från kravet på utredning. Verket kommer samtidigt ta fram föreskrifter alternativt allmänna råd om själva utredningen. Det införs en tidsbegränsad bestämmelse i 18 om undantag från krav på utredning om alternativa energiförsörjningssystem. Detta görs för att reglerna inte ska få orimliga belastande direkta konsekvenser.
Särskilda informationsinsatser Boverket har identifierat mäklare som en viktig målgrupp som berörs direkt av förändringarna. I och med att energiklass/energiprestanda ska finnas med redan vid annonsering behövs särskild information till denna grupp för att gruppen ska kunna få tag på nödvändiga uppgifter om energiklass/energiprestanda från energideklarationsregistret. Att inledningsvis rikta information mot mäklare istället för till byggnadsägare ger en större verkan eftersom mäklarna utgör en mer begränsad grupp och är en naturlig informationslänk till säljare av ett objekt som mäklaren har i uppdrag att förmedla. Information till mäklare sker genom informationsbrev, information på boverkets webb samt löpande avstämning. I samband med att det ändrade regelverket införs kommer Boverkets webb att uppdateras med information. Under hösten kommer dessutom att vissa informationsinsatser att göras. Som informationsspridare kommer bland annat de kommunala energirådgivarna att användas.