Datum: 2013-02-11 Patrik Sandgren Telefon: 08-678 57 13 patrik.sandgren@pts.se Marknadsanalys en överblick Sammanfattning En empirisk genomgång av marknadsanalyserna som ligger till grund för beslut om bredbandsstöd visar på skillnader i omfång, kvalitet och vilka uppgifter som inkluderas. En orsak till detta är att analyserna utförs av byalag som inte har adekvat möjlighet att få den överblick som krävs. För att nå skaleffekter och reellt värde med marknadsanalyserna bör 1. Analysens syfte och obligatoriska uppgifter förtydligas och korrigeras. 2. Genomförande hanteras på regionalnivå av länsstyrelsen eller regionen. Bakgrund Bredbandsutvecklingen i Sverige skall vara marknadsdriven. Endast där det finns ett marknadsmisslyckande skall staten intervenera. För att vara berättigad till bredbandsstöd behöver det därför kunna säkerställas att marknaden inte kommer att bygga ut på kommersiell grund. Som ett led i detta ställs krav på att en marknadsanalys ska genomföras innan offentliga stöd kan komma ifråga. Jordbruksverket - som i nuläget är den primära myndigheten för bredbandsstöd till landsbygden - understryker därför att en stödsökande: måste göra en marknadsanalys för att bland annat visa hur tillgången på bredband ser ut... Länsstyrelsen och kommunen kan hjälpa till med vissa uppgifter. Det är bra (att) i ett tidigt skede ta kontakt med kommunen för att få veta vilka planer som finns. Din marknadsanalys ska innehålla: En beskrivning av det område där du tänker anlägga bredbandsnätet. En kartläggning av vilka möjligheter till bredband som redan finns i området. Vilket sorts bredband som du tänker bygga, om det är ett grundläggande nät för bredband eller nästa generations snabba bredbandsnät så kallat NGA-nät. Bredbandsforum, PTS, Box 5398, 102 49 Stockholm. Telefon: 08-678 55 00 Webbplats: www.bredbandivarldsklass.se E-post: bredbandsforum@pts.se
Marknadsanalysen tar sikte på att ringa in det område som kan vara aktuellt för stöd och samtidigt redogöra för befintlig infrastruktur och marknadsaktörernas utbyggnadsplaner för de kommande tre år. Marknadsanalysen skall offentliggöras och vara tillgänglig i en månad innan beslut fattas om ett projekt skall beviljas bredbandsstöd eller inte. Som underlag för marknadsanalysen har Jordbruksverket tagit fram en mall som fungerar vägledande för de uppgifter som är av vikt att inkludera. 1 Blanketten innehåller utöver ovannämnda punkter även frågor om det tänkta projektet i termer av estimerat antal timmar, antal hushåll och kilometer nät. 2 I nuläget har i storleksordningen 200 projekt för bredbandsstöd beviljats stöd. 3 För dessa har marknadsanalyser publicerats. Syfte Denna promemoria syftar till undersöka utformning och användning av de marknadsanalyser som legat till grund för stöd. Detta kommer att göras med utgångspunkt från två hypoteser som är vägledande för analysen. Hypoteserna har ställts upp enligt följande: Hypotes A. Hypotes B. Det finns en stor variation i den process som föregått marknadsanalyserna. De marknadsanalyser som genomförts baseras på olika tolkningar om hur mycket information som behöver presenteras och verifieras. Grundantagandet är att om hypoteserna ovan stämmer innebär det sammantaget att omfång, kvalitet och vilka uppgifter som i praktiken inkluderats i marknadsanalyserna skiljer sig åt. Detta skapar utmaningar för att kunna dra slutsatser och göra jämförelser, vilket kan innebära transaktionskostnader som försvårar en effektiv utbyggnad av bredband. Metod För att testa ovanstående två hypoteser empiriskt har nära 50 publicerade marknadsanalyser studerats. Därtill har över 20 djupintervjuer genomförts med involverade aktörer. 4 Kombinerat med marknadsanalyserna har intervjuerna syftat till att ge kvalitativ förståelse kring två frågor: 1. Hur uppfattas aktörerna att marknadsanalysen ska användas och hur bedöms den ha använts i praktiken? 5 1 I de fall projekt finansieras utan stöd från PTS måste projektsumman överstiga 200 000 euro (ca 1,8 miljoner kr) för att analysen ska publiceras. 2 Mallen finns tillgänglig på Jordbruksverkets hemsida och har inkluderats i Appendix. I mallen inkluderas även möjlighet att söka medfinansiering hos PTS och intygande om att nätet kommer drivas öppet och icke-diskriminerande. 3 Avser endast de projekt som PTS har medfinansierat. 4 Se appendix för lista över intervjuade aktörer. Intervjuerna har genomförts av konsultföretaget Stelacon på uppdrag av Bredbandsforum. 5 Med användning avses att söka svar på om det exempelvis finns något fall där en aktör agerat eller haft synpunkter på den information som framkommit i marknadsanalysen. Närliggande är också frågan om aktörerna har uppmärksammat att marknadsanalyserna presenterats? Bredbandsforum 2/10
2. Vilka uppgifter uppfattar aktörerna behöva inkluderas för att bedöma marknadsmässig utbyggnad det vill säga vad behövs för att kunna bedöma om det finns bredbandsnät tillgängligt i ett specifikt område eller om utbyggnad kommer att ske i ett specifikt område? Utgångspunkten har varit att den första av de ovannämnda frågorna ger en uppskattning om det finns en samstämmighet kring den process som kringgärdar marknadsanalysen medan sistnämnda fråga ger en indikation på nivån av kunskap och information som behövs för en marknadsanalys. Promemorian är strukturerad för at ge en sammanfattande genomgången av marknadsanalyserna och de genomförda intervjuerna. Detta sker genom att först ge en övergripande betraktelse av publicerade marknadsanalyser. Detta följs sedan av en kortare redogörelse för processen som kringgärdar marknadsanalysen samt deras innehåll. Promemorian avslutas med sammanfattande slutsatser. Redovisning av undersökta marknadsanalyser och intervjuer med aktörer Publicerade marknadsanalyser En genomgång av publicerade marknadsanalyser visar att nästintill alla län i nuläget har publicerade marknadsanalyser på sina webbplatser. Vid en genomgång är dock några aspekter direkt iögonfallande. - Bristande aktualitet: För det första är flera av de analyser som finns publicerade inte aktuella, den äldsta bland de identifierade marknadsanalyserna dateras till oktober 2010. 6 - Bristande standardisering: För det andra har en handfull av de sökande i sina marknadsanalyser valt att inte använda Jordbruksverkets blankett för att genoföra sin marknadsanalys. Detta inkluderar också att de sökande tagit sig större frihetsgrader i fråga om vad de bedömer som relevant innehåll. 7 - Bristande underlag: För det tredje saknas i mer än hälften av de studerade marknadsanalyserna en karta över de områden som är föremål för den tänkta utbyggnaden. En närmare granskning av de marknadsanalyser som använt Jordbruksverkets blankett visar därtill att flertalet brustit i uppgiftslämning. Endast fem marknadsanalyser innehåller de uppgifter som efterfrågas på blanketten. Vid sidan om avsaknad av karta över planerad sträckning för bredbandsnätet saknas uppgifter om bland annat nätägare, (trots att det angivits att bredbandsinfrastruktur finns i området). 6 Det är oklart varför de gamla analyserna fortfarande finns tillgängliga, men tillgängligheten göra de facto att de kan tjäna som inspiration för sökanden som är på väg att genomföra marknadsanalyser. Gemensam nämnare för de utdaterade marknadsanalyserna är att de rör sig om förstudier och marknadsanalyser för större områden. 7 De som inte använt Jordbruksverkets blankett har gjort beskrivningar efter det fria skönet. Omfångsmässigt är dessa ca en halv till ett par sidor. Bredbandsforum 3/10
Att uppgifterna varierar och delvis saknas indikerar att det i nuläget råder skilda uppfattningar kring vad som ska publiceras, vilket indikerar skilda uppfattningar om vilka uppgifter en marknadsanalys behöver innehålla. De studerade marknadsanalyserna ger en bild av att praktiken skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser förefaller medvetet valt att endast publicera själva marknadsanalysblanketten - medan andra valt att lägga ut karta. I vissa fall har hela projektplanen för det tänkta bredbandsprojektet publicerats, möjligen för att skapa en större förståelse i vilket sammanhang bredbandsutbyggnaden skall genomföras. En tentativ förklaring till den identifierade skillnaden är att det finns en låg efterfrågan på att ta del av marknadsanalyserna. Intervjuer med involverade aktörer stärker detta antagande och pekar på att informationen i marknadsanalyserna uppfattas som knapphändig. Bland annat framhålls att informationen ofta är känd sedan tidigare men att den samtidigt inte är tillräckligt relevant för kunna göra en helhetsbedömning. 8 Samtidigt betonas att mer uppgifter skulle kräva mer arbete, något som knappast är önskvärt bland de sökande. Den bristande efterfrågan verifieras också av det faktum att intervjuerna samfällt ger bilden av att det är mycket sällsynt att någon har invändningar eller tar kontakt med länsstyrelsen med anledning av publicerade marknadsanalyser. 9 Marknadsanalysprocessen Inför en ansökan om stöd är det vanligt med relativt omfattande kontakter mellan framförallt byalag och länsstyrelserna. 10 Länsstyrelserna upplever att de i praktiken fungerar som ett nav kring allt som rör bredbandsfrågor, även om de själva bedömar att deras primära uppgift är att ge stöd kring själva ansökan. De frågor som uppkommer handlar dock i mycket liten utsträckning om marknadsanalys. Av intervjuerna blir det också tydligt att praxis på länsstyrelserna skiljer sig åt. Informationen som delges sökande skiljer sig åt. Beroende på län kan en sökande: A. Rekommenderas att helt avstå från kontakter med operatörer och nätägare. B. Uppmuntras att kontakta valfria operatörer och nätägare. C. Beordras att inkomma med uppgifter från ett specifikt antal nätägare. I intervjuerna med aktörer uppger byalagen också att det är värdefullt att ha kontakt med andra byalag för att inhämta information och ta del av erfarenheter, inte minst vad gäller kontakter med operatörer och nätägare. Frågorna byalag emellan handlar ses inte som en del av marknadsanalysen även om de är inriktade på frågor kring vilka operatörer som ska kontaktas och vilka frågor som ska ställas. 11 8 Exempel är uppgifter om budget för projektet, när byggnationen ska göras och hur nätet kommer förvaltas saknas, vilket framhålls som relevant. 9 En anledning till detta kan dock vara att marknadsanalyserna helt enkelt är svåra att hitta på länsstyrelsernas webbplatser. 10 I intervjuerna framhålls också kommunerna som viktiga av både byalag och länsstyrelser. Kommunerna uppfattas ha en bra överblick av bredbandsutbyggnadsprocesserna och har relativt goda möjligheter att erbjuda handfast hjälp. Kommunerna kan i sin tur, genom kontakten med byalagen, kännedom om var det finns intresse för utbyggnad. 11 Sistnämnda bedöms som särskilt relevant eftersom operatörerna av byalagen uppfattas som ovilliga att lämna ut information. Den information som delges uppfattas därtill som svår att värdera. Bredbandsforum 4/10
Från operatörshåll upplevs kontakterna med byalag som disparata och tidskrävande, vilket bland annat förklaras av att kunskapsbasen hos byalagen är mycket ojämn. Även operatörerna framhåller dock att frågorna sällan är kopplade till marknadsanalyserna. Den primära källan för den information som ligger till grund för marknadsanalysen skaffar sig byalagen genom egengjorda enkäter / marknadsundersökningar. De verktyg som finns att tillgå, exempelvis Bredbandskartan används i begränsad utsträckning. Värdet av informationen som kan ges genom tjänsten uppfattas som relativt låg. Insatsen för att genomföra marknadsanalysen förefaller skilja sig åt. Av intervjuerna att döma finns det ingen tydlig samsyn bland byalagen med avseende på den arbetsbörda som marknadsanalysen fordrar. I stort förefaller tillgång till kompetens eller engagemang vara faktorer som avgör vilken tidsvolym som lagts ner för att färdigställa analysen och nå en kvalitetsnivå som uppfattas som rimlig. Detta kan också vara en viktig delförklaring till att kvaliteten på marknadsanalyserna skiljer sig kraftigt åt. Noterbart i sammanhanget är att marknadsanalyser eller förstudier i vissa län genomförts över större områden med stöd av t ex Leader och kommunen. Där så varit fallet har marknadsanalysarbetet underlättats påtagligt. Den generella uppfattningen är också att ansvaret för marknadsanalysens genomförande bör lyftas från byalagen i syfte att nå en högre och jämnare kvalitetsnivå. Marknadsanalysens innehåll På samma sätt som det finns skilda uppfattning kring hur marknadsanalysen ska genomföras råder skilda uppfattningar kring vad en marknadsanalys av värde bör innehålla. En återkommande ståndpunkt är att marknadsanalysen fyller sitt syfte när den ger ett kvitto på hur bredbandstillgång och utbyggnad ser ut i ett visst område. Intentionen skiljer sig dock från verkligheten. En dominerande uppfattning är nämligen att marknadsanalysen endast är ett formkrav utan reellt värde (i form av beslutsunderlag när stödansökningar ska bedömas). 12 De frågor som marknadsanalysen ska ge svar på och som stipulerats i Jordbruksverkets blankett för ändamålet är dessutom föremål för tolkning. Ett exempel på detta utgörs av uppgiften över antalet hushåll och företag som anges få bredband via projektet. För det första är det ofta svårt att avgöra vilken typ av hushåll som avses; är det exempelvis antalet hushåll som tecknat sig för utbyggnad eller på annat sätt bekräftat att de är med i projektet, eller är det alla hushåll som finns i ett specifikt område? För det andra är uppgifterna ofta svåra att kontrollera om tvivel skulle uppstå. Vanligtvis saknas källa och förklarande text till de uppgifter som lämnas. 13 12 Lägg där till att vissa uppgifter som antalet uppskattade ideella timmar betraktas som irrelevanta. 13 En anledning till detta tolkningsutrymme kan vara att det in nuläget saknas skriftlig information om hur marknadsanalysen ska genomföras, även avsaknad av instruktioner/anvisningar kring ifyllande och förklaringar/definitioner av termer som används skapar uppenbart visst utrymme för tolkningar. Bredbandsforum 5/10
Kritiken mot marknadsanalyserna täcker också in att det inte efterfrågas information om framtida utbyggnadsplaner. Denna aspekt gör det svårt att snabbt verifiera om marknaden har intention att bygga ut bredband inom tre-fem år, vilket är ett grundkriterium för att vara stödberättigad. Slutsatser Två teser ställdes inledningsvis upp i denna promemoria. Den första hypotesen stadgade att det finns stor variation i den process som föregått marknadsanalyserna fullbordande. Den andra hypotesen gjorde gällande att de marknadsanalyser som genomförts baseras på olika tolkningar om hur mycket information som behöver presenteras och verifieras. Genom att undersöka de marknadsanalyser som publicerats och genom att intervjua aktörer med insikt i frågan går det att konstatera att hypoteserna kan verifieras. Det finns goda skäl att hävda att marknadsanalyserna skiljer sig åt med avseende på såväl omfång som kvalitet och vilka uppgifter som i praktiken inkluderats. Skillnaderna bidrar till osäkerhet och skapar transaktionskostnader, vilket kan försvårar en effektiv utbyggnad av bredband. Marknadsanalyserna är en viktig del i arbetet att säkerställa att offentliga investeringar inte tränger undan marknadskrafterna. Samtidigt är den nuvarande formen av marknadsanalyser inte optimal. Skillnader i tolkningar, processer och innehåll gör det svårt att jämföra marknadsanalyserna och säkerställa användbarheten. Det blir också tydligt att en starkt bidragande orsak till bristerna i den nuvarande ordningen kan knytas till att byalag åläggs genomföra marknadsanalyser. När amatörer utan vare sig upparbetade kontakter med marknaden, insikt i telekommarknaden och med begränsade informationsverktyg, skall leda i bevis att bredbandsutbyggnaden inte kommer att ske är det föga förvånande att resultatet många gånger blir mediokert. Med hänsyn till sin förmåga och förutsättningarna gör de sökande ett fullgott jobb. Deras engagemang är imponerande. Det underlag som produceras och som ska användas som beslutsstöd är dock tvivelaktigt och pekar på att processen runt marknadsanalys bör förändras. Ur ett nationellt perspektiv finns ett stort behov att försöka föra in frågan om marknadsanalys i det övergripande planeringsarbetet runt bredband som bedrivs på kommuner och i regioner. Frågan kring marknadsanalys kan - och bör - kopplas till det regionala arbetet med bredbandsstrategi och digital agenda. Länsstyrelserna och regionerna har en central roll att fylla i detta avseende och bör se en sammanhängande empiriskt grundad marknadsanalys som en av sina uppgifter på bredbandsområdet. Detta skulle också vara ett erkännande av att marknadsanlysarbetet är komplext och kräver kompetens. För en fullgod analys torde det bland annat fordras god insikt i tillgången till bredbandsinfrastruktur, översikt av pågående markarbeten och möjlighet till samförläggning, planerade byggnationer (exempelvis planering av nya bostadsområden), vetskap om kontaktvägar med centrala aktörer (exempelvis nätägare och väghållare). Detta har både regioner och länsstyrelser men saknas hos byalag. I syfte att förbättra marknadsanalysen med avseende på kvaliteten vore det därför önskvärt att genomföra följande: Bredbandsforum 6/10
1. Ge länsstyrelserna och regionerna ansvaret för marknadsanalys och inkludera detta som en del i deras övergripande bredbandsstrategiarbete. Marknadsanalyserna kan sedan nyttjas av byalagen när dessa önskar söka bredbandsstöd. 2. Gör en översyn av innehållet i de nuvarande marknadsanalyserna. Detta inkluderar att tydliggöra syfte och säkerställa att innehållet svarar upp mot de uppgifter som behövs för en ackurat bedömning av den kommande bredbandstillgången. Detta innefattar också att från centrala myndigheter ge instruktioner som minskar tolkningsutrymmet kring vad uppgifterna avser belysa. 3. Stärk kvaliteten på inlämnade uppgifter. Ett första steg vore att kräva användning av ett vedertaget referenssystem (källhänvisning) så att det blir transparent hur uppgiften inhämtats. Bredbandsforum 7/10
Appendix Intervjuade aktörer Nationell myndighet Jordbruksverket Länsstyrelser och regioner Länsstyrelsen Kronoberg Länsstyrelsen Södermanland Länsstyrelsen Uppsala Länsstyrelsen Värmland Länsstyrelsen Västerbotten Länsstyrelsen Östergötland Region Västerbotten Gräsrotsorganisation Coompanion Byalag MassaNet ekonomiska förening, Kronoberg Västra Rekarne Fibernät, Södermanland Dunderbo Vägsamfällighet, Uppsala Gettjärn - Hälserud fiber, Värmland Storbäcks intresseförening, Västerbotten Fiber i Gammalkil, Östergötland Kommun Lycksele kommun Marknadsaktörer Skanova Telenor Quadracom Stadsnät Dala Energi Stadsnät Vetab Vetlanda Bredbandsforum 8/10
Appendix - Marknadsanalysblankett från Jordbruksverket Bredbandsforum 9/10
Bredbandsforum 10/10